長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系建設(shè)之淺見(jiàn)

( ， 430010)

1 水法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

自2002年頒布實(shí)施新《水法》以來(lái)，針對(duì)流域管理的立法進(jìn)程加快。尤其是長(zhǎng)江流域水法規(guī)建設(shè)立法成果豐碩，各項(xiàng)水資源管理以及水事活動(dòng)已基本納入法制軌道，為加強(qiáng)該流域管理、水利改革及發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律保障。

長(zhǎng)江流域的水法規(guī)體系可分為：①國(guó)家層面立法，適用于全國(guó)水法規(guī)；②長(zhǎng)江流域?qū)用媪⒎?，適用于長(zhǎng)江流域水法規(guī)，或適用于長(zhǎng)江流域某特定區(qū)域、特定管理事項(xiàng)；③行政區(qū)域?qū)用媪⒎?，適用于長(zhǎng)江流域內(nèi)某一行政區(qū)域的地方性水法規(guī)；④長(zhǎng)江流域內(nèi)其他涉水行業(yè)立法。

根據(jù)以上劃分分析，可適用于流域管理的現(xiàn)有法律法規(guī)，可以認(rèn)為長(zhǎng)江流域綜合管理法律體系已基本建立。其中，國(guó)家層面主要包括4部法律、12件行政法規(guī)和47件部規(guī)章以及大量規(guī)范性文件；流域?qū)用嬷饕?件國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、9件水利部規(guī)章及規(guī)范性文件、 12件長(zhǎng)江水利委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)江委)發(fā)布的長(zhǎng)江流域水行政管理規(guī)范性文件；長(zhǎng)江流域內(nèi)行政區(qū)域?qū)用嬷饕ㄩL(zhǎng)江流域片19個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)頒布的大量地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件；其他涉水行業(yè)立法主要包括適用于全國(guó)或僅適用于長(zhǎng)江流域的涉水法規(guī)，以及其他行業(yè)適用于長(zhǎng)江流域內(nèi)各行政區(qū)域的地方性涉水法規(guī)。近10 a來(lái)，一批涉及流域水行政管理的部門規(guī)章和規(guī)范性文件相繼出臺(tái)，流域水行政管理基本做到有法可依，為規(guī)范流域各項(xiàng)水事活動(dòng)，提高水行政管理水平，推動(dòng)流域水利改革發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在長(zhǎng)江流域綜合管理水法規(guī)體系建設(shè)中，尤以地方行政區(qū)域?qū)用娴牧⒎ǔ晒顬樨S富。近10 a來(lái)，長(zhǎng)江流域內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地實(shí)際，依據(jù)《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等骨干性水法律法規(guī)出臺(tái)了一系列配套管理辦法。其中，有相當(dāng)多的立法與長(zhǎng)江流域特定區(qū)域的管理有關(guān)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江流域片19個(gè)省(市、自治區(qū))制定地方性水法規(guī)和政府規(guī)章達(dá)百余件，尤其是圍繞防汛抗洪、水利工程管理、河道及采砂管理、水行政執(zhí)法監(jiān)督等方面的地方立法力度較大，成效突出，為長(zhǎng)江流域依法行政、依法治水奠定了基礎(chǔ)。

2 存在的主要問(wèn)題和解決思路

在流域管理立法進(jìn)程中，中央立法和地方立法在長(zhǎng)江流域涉水法規(guī)中占據(jù)主要地位，適用于流域管理的立法則存在明顯滯后問(wèn)題。另外，長(zhǎng)江流域現(xiàn)行的立法還存在明顯缺位的問(wèn)題，因此亟需針對(duì)一些特定區(qū)域和特定管理事項(xiàng)進(jìn)行立法，以此來(lái)滿足長(zhǎng)江流域管理的需求。

2.1 存在的主要問(wèn)題

(1) 中央立法先于流域立法。由于流域管理機(jī)構(gòu)自身并沒(méi)有立法權(quán)且政府對(duì)流域管理立法力度較弱，故往往都是先建設(shè)全國(guó)性的水法規(guī)，然后再建設(shè)流域性水法規(guī)和綜合流域管理法規(guī)。

(2) 地方立法先于流域立法。流域內(nèi)各行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展引發(fā)的水資源開(kāi)發(fā)利用矛盾，加快了各地涉水立法的步伐。但因受地域管理的限制，即使有地方性水法規(guī)，這些水法規(guī)中的規(guī)定也難以規(guī)范流域性的問(wèn)題，流域管理立法的建設(shè)明顯滯后。

流域立法滯后的直接結(jié)果，就是直到目前，在法律方面尚沒(méi)有一部流域管理的綜合性法律或法規(guī)，在長(zhǎng)江流域也沒(méi)有一部專門適用于長(zhǎng)江流域綜合管理的水法律或法規(guī)。

2.2 解決思路

(1) 全力推進(jìn)長(zhǎng)江流域綜合管理立法?！堕L(zhǎng)江法》作為長(zhǎng)江流域綜合管理的基本法，已開(kāi)展了多年的立法前期研究工作，取得了一大批研究成果。同時(shí)，制定《長(zhǎng)江法》已受到國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的重視，也得到了社會(huì)各方面的廣泛支持。因此，在長(zhǎng)江流域立法工作中，要把推進(jìn)《長(zhǎng)江法》的早日出臺(tái)作為流域立法的重要任務(wù)。

(2) 繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)事項(xiàng)的立法。從流域管理的實(shí)際來(lái)看，當(dāng)前迫切需要加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江流域源頭區(qū)、南水北調(diào)水源地、三峽水庫(kù)、長(zhǎng)江河口、重要湖泊等特定區(qū)域的管理，并且要加強(qiáng)控制性水工程管理、流域內(nèi)跨邊界水事糾紛的處理、水能資源開(kāi)發(fā)管理、水資源管理與保護(hù)。

3 構(gòu)建水法規(guī)體系的建議

3.1 總體思路

長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系構(gòu)建的總體思路是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著眼于服務(wù)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，圍繞長(zhǎng)江流域水利改革與發(fā)展的中心工作，遵循可持續(xù)發(fā)展治水思路。結(jié)合長(zhǎng)江流域水利事業(yè)的發(fā)展實(shí)際和管理要求，通過(guò)中央和地方立法，構(gòu)建包括法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等各類法律文件的較為完備的流域水法規(guī)體系，以保障維護(hù)健康長(zhǎng)江、實(shí)現(xiàn)人水和諧的目的[1]。

3.2 構(gòu)建原則

(1) 流域管理體制的繼承與創(chuàng)新相結(jié)合的原則。在長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系構(gòu)建中，應(yīng)注意合理繼承和堅(jiān)持包括現(xiàn)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督及多部門、多地區(qū)共同治水的協(xié)作體制，以及流域管理機(jī)構(gòu)作為法律法規(guī)授權(quán)組織和水利部派出機(jī)構(gòu)的管理體制。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)長(zhǎng)江流域的客觀需求，大膽推進(jìn)流域管理體制改革，以實(shí)現(xiàn)流域管理體制機(jī)制的創(chuàng)新。

(2) 流域管理制度建設(shè)的合法性與合理性相結(jié)合的原則。制度建設(shè)既要依據(jù)《憲法》、《立法法》、《行政許可法》和《水法》等法律的規(guī)定，又要重點(diǎn)考慮長(zhǎng)江流域?qū)嵤┻^(guò)程中的合理需求，這樣構(gòu)建的長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系才能滿足長(zhǎng)江流域不同層面管理的要求，也才能經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)。

(3) 流域管理法規(guī)的主體與配套相結(jié)合的原則。長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系構(gòu)建首先必須堅(jiān)持《水法》、《防洪法》等與流域管理有關(guān)的治水基本法以及《長(zhǎng)江法》流域特別法的統(tǒng)領(lǐng)作用；其次，應(yīng)充分考慮到長(zhǎng)江流域水資源管理與保護(hù)、防汛抗旱、水利工程建設(shè)、水土保持等方面制度建設(shè)的諸多需求，制定諸如《長(zhǎng)江流域水資源管理與保護(hù)條例》、《長(zhǎng)江河口管理辦法》等流域管理配套法規(guī)，才能形成有主有次、層次分明、體系完整的長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系。

(4) 流域立法資源的合理分配與挖掘相結(jié)合的原則。由于法律、法規(guī)、規(guī)章的立法主體不同、立法難度的差異、法律效力層級(jí)的不同，致使在流域管理法律制度建設(shè)中，其立法需求與實(shí)際取得的立法成果難以一致。因此，在長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系構(gòu)建中，應(yīng)在充分考慮流域立法資源不足的前提下，合理利用國(guó)家制定的法律、政策和法規(guī)，合理利用地方立法資源，以盡量保證流域管理立法在水利事業(yè)中不會(huì)缺失。

3.3 構(gòu)建建議

3.3.1 水法律建設(shè)

根據(jù)長(zhǎng)江流域管理的實(shí)際需要，20世紀(jì)初，長(zhǎng)江委啟動(dòng)了《長(zhǎng)江法》的立法前期研究工作。為加強(qiáng)這一工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織，2003年長(zhǎng)江委專門成立了起草研究《長(zhǎng)江法》的領(lǐng)導(dǎo)小組與工作班子。經(jīng)過(guò)近10 a的努力，2010年長(zhǎng)江委正式向水利部報(bào)送了《〈長(zhǎng)江法〉立法建議》和《〈長(zhǎng)江法〉立法必要性研究報(bào)告》，并初步提出了《〈長(zhǎng)江法〉條文稿》。當(dāng)前，應(yīng)在此工作的基礎(chǔ)上，抓緊推動(dòng)《長(zhǎng)江法》的立法工作。繼續(xù)圍繞流域管理體制創(chuàng)新，協(xié)調(diào)水利、漁業(yè)、旅游、環(huán)保等不同部門法律文件之間可能存在的沖突，以及水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)、防洪抗旱、河湖管理、水土保持、水庫(kù)調(diào)度、水能開(kāi)發(fā)、航道港口管理、水污染防治、濕地與水生生物保護(hù)等開(kāi)展深入研究，加速推進(jìn)長(zhǎng)江流域綜合性法律——《長(zhǎng)江法》的早日出臺(tái)。

3.3.2 水行政法規(guī)建設(shè)

(1) 流域性水行政法規(guī)建設(shè)。首先，按照水利部的立法規(guī)劃，抓緊研究和起草以下立法項(xiàng)目。①《長(zhǎng)江干支流水庫(kù)群統(tǒng)一調(diào)度與管理?xiàng)l例》。應(yīng)從加強(qiáng)長(zhǎng)江干支流控制性水庫(kù)群聯(lián)合調(diào)度管理入手，探索建立有效的管理體制與協(xié)調(diào)機(jī)制以及信息共享、利益分配與補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水庫(kù)調(diào)度的不同管理單位和不同利益主體，建立水庫(kù)群聯(lián)合防洪調(diào)度、水資源調(diào)度以及重大水污染、水生態(tài)、泥沙等應(yīng)急調(diào)度法律制度，充分發(fā)揮流域控制性水工程的綜合效益。②《長(zhǎng)江流域水量調(diào)度條例》。明確適應(yīng)新形勢(shì)需要的水量調(diào)度原則；建立完整的水量調(diào)度管理體系；健全長(zhǎng)江水量分配的制度；完善水量調(diào)度的方式方法；規(guī)范水量調(diào)度計(jì)劃的制定程序和原則；建立更加嚴(yán)格的水量調(diào)度責(zé)任制，為實(shí)現(xiàn)流域控制性水利水電工程和跨流域調(diào)水工程的統(tǒng)一調(diào)度提供法律保障。 ③《長(zhǎng)江跨流域調(diào)水條例》。目前，在跨流域調(diào)水管理的立法方面還十分薄弱，應(yīng)對(duì)跨流域調(diào)水的立法宗旨與原則以及跨流域調(diào)水的規(guī)劃評(píng)價(jià)、組織管理機(jī)構(gòu)、水資源配置、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查等，進(jìn)行深入研究，提出相應(yīng)制度。此外，還應(yīng)根據(jù)當(dāng)前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)發(fā)展的需要，圍繞長(zhǎng)江岸線與洲灘的開(kāi)發(fā)和保護(hù)、重要水域的水質(zhì)保護(hù)、省際河流的開(kāi)發(fā)利用與管理等方面，積極研究，提出新的立法項(xiàng)目，早日進(jìn)入立法程序[2]。

(2) 地方性水法規(guī)建設(shè)。當(dāng)前，在地方水法規(guī)建設(shè)中，應(yīng)把制定國(guó)家修訂后的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律的實(shí)施辦法作為立法重點(diǎn)。另外，應(yīng)結(jié)合本省區(qū)特點(diǎn)，在河湖管理與保護(hù)，水資源管理與保護(hù)等方面，有針對(duì)性地出臺(tái)地方法規(guī)。

3.3.3 水行政規(guī)章建設(shè)

(1) 國(guó)家與流域?qū)用嫠姓?guī)章建設(shè)。無(wú)論是適用于全國(guó)還是僅適用于長(zhǎng)江流域的水行政規(guī)章，目前均主要由水利部負(fù)責(zé)制定和頒布。長(zhǎng)江流域的管理，除依據(jù)國(guó)家頒布的一般性規(guī)章外，還要針對(duì)流域?qū)嶋H，抓緊研究制定出臺(tái)以下僅適用于長(zhǎng)江流域的規(guī)章。①《漢江流域水量調(diào)度管理辦法》。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水量增長(zhǎng)以及2014年南水北調(diào)中線一期工程建成引水，漢江流域水資源、水生態(tài)環(huán)境壓力日益顯現(xiàn)。因此盡快制定《漢江流域水量調(diào)度管理辦法》十分必需。通過(guò)此項(xiàng)立法，以便實(shí)施流域水資源統(tǒng)一配置調(diào)度，建立流域與區(qū)域相結(jié)合的管理工作制度和監(jiān)督管理與評(píng)估制度等。②《丹江口庫(kù)區(qū)管理辦法》。作為南水北調(diào)中線的水源地，丹江口水庫(kù)的水土保持與水資源保護(hù)關(guān)系重大。因此需要制定《丹江口庫(kù)區(qū)管理辦法》，以促進(jìn)庫(kù)區(qū)水土保持與水資源保護(hù)，保證丹江口水庫(kù)的水質(zhì)，保證工程樞紐管理和水庫(kù)的正常運(yùn)行，保障南水北調(diào)中線水源區(qū)安全供水，依法規(guī)范庫(kù)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)行為，明確執(zhí)法主體和管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)丹江口水庫(kù)綜合效益的最大化。③《陸水水庫(kù)管理辦法》。陸水試驗(yàn)樞紐工程作為三峽試驗(yàn)壩，兼有灌溉、發(fā)電、供水、航運(yùn)、養(yǎng)殖、水電工程科學(xué)試驗(yàn)等綜合功能。為更好地發(fā)揮其綜合效益，需要制定《陸水水庫(kù)管理辦法》，以便進(jìn)一步理順陸水水庫(kù)管理體制，強(qiáng)化庫(kù)區(qū)水資源管理，解決上下游、左右岸各種利益矛盾等問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)防洪減災(zāi)、灌溉供水、科學(xué)試驗(yàn)、發(fā)供電和生態(tài)環(huán)境等綜合效益。④《長(zhǎng)江流域節(jié)水管理辦法》。長(zhǎng)江流域作為全國(guó)的水資源戰(zhàn)略基地，節(jié)水管理顯得越來(lái)越迫切、越來(lái)越重要，因此制定《長(zhǎng)江流域節(jié)水管理辦法》是十分必要的。

(2) 流域地方性水行政規(guī)章建設(shè)。長(zhǎng)江流域內(nèi)，地方省級(jí)人民政府按照國(guó)家制定和修訂的適用于全國(guó)或流域的法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定或修訂本省與之相配套的地方性規(guī)章來(lái)加以貫徹實(shí)施，使得法律法規(guī)的操作性更強(qiáng)。地方制定的法規(guī)和規(guī)章，是長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系的重要組成部分。

3.3.4 規(guī)范性文件建設(shè)

在流域管理和流域水法規(guī)體系建設(shè)中，規(guī)范性文件的作用不容忽視。為滿足流域水法規(guī)建設(shè)需要，長(zhǎng)江委開(kāi)展了一系列政策研究工作，已出臺(tái)多項(xiàng)流域規(guī)范性文件。根據(jù)水法規(guī)規(guī)定和長(zhǎng)江流域管理

工作的需要，圍繞《長(zhǎng)江法》編制，建議從以下兩個(gè)方面重點(diǎn)進(jìn)行長(zhǎng)江流域規(guī)范性文件建設(shè)：①根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)，制定有關(guān)長(zhǎng)江流域的規(guī)范性文件；②在法律法規(guī)及國(guó)家授權(quán)的前提下，結(jié)合長(zhǎng)江委職權(quán)范圍，對(duì)長(zhǎng)江流域綜合治理、開(kāi)發(fā)利用和管理保護(hù)中的重大問(wèn)題，自主制定、發(fā)布一批規(guī)范性文件。此外，鑒于國(guó)家對(duì)水利信息化建設(shè)越來(lái)越受到重視，還需要加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江流域水利信息化配套規(guī)范性文件的建設(shè)，制定相關(guān)管理辦法和規(guī)范，使之成為促進(jìn)流域水利信息化頂層設(shè)計(jì)的重要基礎(chǔ)。

4 結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)江流域管理涉及19個(gè)行政區(qū)域和眾多涉水部門，管理難度有目共睹。依法治水、加強(qiáng)流域管理迫切呼喚法律支撐，唯有通過(guò)水法規(guī)建設(shè)，才能最終實(shí)現(xiàn)流域治理開(kāi)發(fā)和保護(hù)的目標(biāo)。本文從國(guó)家層面、流域?qū)用?、行政區(qū)域?qū)用嬉约伴L(zhǎng)江流域內(nèi)其他涉水行業(yè)方面對(duì)長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系的現(xiàn)狀進(jìn)行了細(xì)致整理，針對(duì)現(xiàn)行水法規(guī)存在的問(wèn)題進(jìn)行了評(píng)析，并對(duì)如何構(gòu)建長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系提出了相關(guān)建議。相信在國(guó)家大力推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，經(jīng)過(guò)大家的共同努力，長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系建設(shè)將會(huì)取得更大進(jìn)展。

參考文獻(xiàn)：

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