水質(zhì)管理投資現(xiàn)狀與參與模式

隨著全球取水范圍的擴大、水質(zhì)變差，對有限水資源的需求也在增加，經(jīng)合組織(OECD)和非經(jīng)合組織國家均承受著巨大的水資源壓力。盡管城市污水造成的污染并非水質(zhì)惡化的主要因素，但卻對新興經(jīng)濟體構(gòu)成了較大威脅。在這些國家中，人口迅速增長、城市化進程不斷加快，政府在發(fā)展公共污水處理工程和污水處理基礎(chǔ)設(shè)施上力不從心。隨著排污量的增加，水資源污染的風(fēng)險不斷上升，居民供水安全受到威脅。

為更好地進行污水處理，就需投入大量資金和專業(yè)技術(shù)。雖然經(jīng)合組織國家在處理污水污染方面做了許多努力，但為更新老化基礎(chǔ)設(shè)施，以使其滿足更為嚴格的規(guī)定，在融資方面面臨巨大挑戰(zhàn)。為滿足投資需求、引進先進技術(shù)，許多國家政策制定者都希望私營企業(yè)參與其中。

1 污水處理的重要性

在發(fā)展中國家，對污水的不當管理會嚴重影響到飲用水供應(yīng)。在未提供衛(wèi)生和污水管理措施的情況下強制達到供水目標，就會危及環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。此外，隨著城市化進程加快，單位面積的人口不斷增加，新開發(fā)的土地通常存在排水不暢等問題。有學(xué)者指出，污水管理不當，加之居民飲用水設(shè)施的增加，水污染狀況會變得更加復(fù)雜。

除此之外，經(jīng)合組織還預(yù)計，2000～2030年，無法獲得公共排水系統(tǒng)服務(wù)的人數(shù)將增加11億，總?cè)藬?shù)會達到54億。而到2030年，全球得到先進的(除氮)污水處理服務(wù)的人數(shù)卻僅會略有上升，從9%增加到16%。由于污水處理基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展落后于人口增長和城市化的速度，在印度、中東等快速發(fā)展的新興經(jīng)濟體中，城市污水的氮含量會大大增加。到2030年，金磚國家無法得到公共排水系統(tǒng)服務(wù)的人數(shù)將占全球總數(shù)的50%。

收集處理污水的工作遠遠落后于政府提供安全、可持續(xù)飲用水的進度。在發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體中，污水處理量、處理水平的信息缺乏。非洲發(fā)展銀行(ADB)指出，包括印度在內(nèi)的許多亞洲國家污水處理水平均不高。有學(xué)者指出，拉丁美洲也有類似情況，玻利維亞的大城市缺乏污水處理措施，在巴西、哥倫比亞和秘魯?shù)葒?，獲得污水處理的人口僅為10%～20%。有專家指出，智利污水處理水平較高，可達80%以上，而拉丁美洲的主要城市中心收集的污水僅有10%是以對環(huán)境無害的方式進行處理的。

相比之下，在大多數(shù)經(jīng)合組織國家中，城市污水系統(tǒng)向地表水的點源排放已大大降低，但就污水處理覆蓋范圍和水平來看，經(jīng)合組織國家內(nèi)仍存在較大差異。比利時、墨西哥和土耳其等國仍在完善污水系統(tǒng)，或運用污水處理廠的一級設(shè)備，而日本、韓國、盧森堡、西班牙和英國等國則運用更為先進的二級處理設(shè)施,奧地利、丹麥、芬蘭、德國、荷蘭、瑞典和瑞士等國是采用最先進的三級處理設(shè)施的國家。根據(jù)歐盟統(tǒng)計局的資料，荷蘭能夠獲得城市污水三級處理的人口高達95%(2006年)，德國為93%(2005年)，奧地利為88%(2006年),而在土耳其僅為10%。

2 投資需求

如果發(fā)展中國家要擴大污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并達到“千年發(fā)展目標”(MDG)的衛(wèi)生目標，經(jīng)合組織認為,布基納法索、加納、肯尼亞、毛利塔尼亞、莫桑比克、塞內(nèi)加爾、南非、烏干達和贊比亞9個非洲國家的投資需求分別為6.55億和8.84億美元。

要更換老化的水處理基礎(chǔ)設(shè)施，并滿足越來越嚴格的環(huán)境規(guī)定，經(jīng)合組織國家也面臨著巨大的財務(wù)壓力。更為嚴格的規(guī)定包括水質(zhì)高標準，即通過歐盟《飲用水指令》、《城市污水處理指令》和《水框架指令》設(shè)立的標準，或美國環(huán)保局(USEPA)設(shè)立的標準。此外，還包括對污水系統(tǒng)、分離街道排水等要求。對能源集約型活動的水和污水產(chǎn)業(yè)而言，嚴格的節(jié)能和溫室效應(yīng)規(guī)定是一個巨大沖擊。

以比利時為例，由于該國未能達到《城市污水處理指令》的標準，歐洲委員會對其執(zhí)行1 500萬歐元的罰款(每日罰金6.2萬歐元)。因此，經(jīng)合組織預(yù)計，法國、英國與水相關(guān)的開支需增加20%才能維持當前的服務(wù)，而日本、韓國則需提高40%以上。2008年，在美國環(huán)保局的“清潔水域需求調(diào)查”中，預(yù)計污水處理廠、管道維修以及購買安裝新管道的投資需求為1 922億美元，其中包括636億美元整改聯(lián)合下水道溢出的問題。總之，據(jù)2007年經(jīng)合組織的統(tǒng)計，2025年，這些國家用于水和污水處理服務(wù)的年開支將會達到6 000億美元，金磚國家則需要4 000億美元。

預(yù)計氣候變化對水質(zhì)有重大影響，且會需要大量的額外資金來改造飲用水和衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)經(jīng)合組織評估，在可能會增加降雨的地區(qū)，洪水管理和污水處理等問題將更為嚴重，成本也更高。事實上，許多排水系統(tǒng)與下水道和街道排水連在一起，如果雨量較大，可能會充滿排水系統(tǒng)，從而堵塞污水處理設(shè)施。美國環(huán)保局資料顯示，許多系統(tǒng)已達服務(wù)年限，存在慢性溢出的問題，進而導(dǎo)致3.23萬億L/a未經(jīng)處理的污水流入地表水系統(tǒng)。因冰川厚度下降、降雨少，水的可用性會降低，需加強各地區(qū)蓄水、改進配水和提高用水效率的投資。根據(jù)2010年霍華德的研究，鮮有可適應(yīng)氣候變化的技術(shù)，在未來投資中，應(yīng)優(yōu)先發(fā)展相關(guān)技術(shù)。建立彈性機制也可改善水管理。2007年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)預(yù)計，到2030年，水產(chǎn)業(yè)適應(yīng)氣候變化的成本約為2 250億美元，相當于110億美元/a。

3 資金來源

無論是經(jīng)合組織國家，或是非經(jīng)合組織國家，要滿足政策目標，必須確保合理的資金供應(yīng)。傳統(tǒng)的水和污水處理系統(tǒng)耗資大，很多國家為此必須尋求資金源來緩解嚴格限制下的預(yù)算或平衡長期的必要開支，包括建設(shè)-經(jīng)營-移交(BOT)合同模式。

有效經(jīng)營是滿足部門資金需求、吸引更多資金的前提條件。通過泄漏控制和節(jié)能措施提高生產(chǎn)效率，以減少投資需求，這也是建立水和衛(wèi)生服務(wù)可行目標最為關(guān)鍵的一步。2007年，以紐約為例，經(jīng)合組織強調(diào)了應(yīng)對流域管理進行重組，而未投入耗資較大的新型水處理基礎(chǔ)設(shè)施來保護生態(tài)系統(tǒng)和水質(zhì)，節(jié)約成本40～60億美元。

此外，經(jīng)合組織申明，貸款、證券或股票等商業(yè)融資在幫助應(yīng)對大型先期投資成本和現(xiàn)金流需求上發(fā)揮了關(guān)鍵作用。最后，確保部門資金可持續(xù)性需要在最終收入來源之間找到正確的配比，即“3Ts”(關(guān)稅、稅收、轉(zhuǎn)移支付)。

僅稅收一項幾乎不能反映出經(jīng)營維護污水工程網(wǎng)絡(luò)的成本。聯(lián)網(wǎng)成本也相當大。經(jīng)合組織強調(diào)，住戶為衛(wèi)生服務(wù)付款的意愿比為水服務(wù)付款的意愿更低。交叉補貼(如印度的蒂魯巴項目)及向所有人分攤聯(lián)網(wǎng)成本(包括未得到服務(wù)的人群，如菲律賓)也表現(xiàn)出局限性，特別是從長期可持續(xù)性考慮。另一方面，由于需要擴建基本衛(wèi)生設(shè)施、擴大公眾污水處理范圍，所需的巨額投資也需要獲得公眾支持。一般來說，由公司或居民承擔(dān)改善污水處理的費用對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)和經(jīng)濟發(fā)展更為有利。據(jù)世界衛(wèi)生組織(WHO)評估，供水和衛(wèi)生服務(wù)投資1美元就可產(chǎn)生4～12美元的健康收益，根據(jù)具體的健康干預(yù)而定。這就需要監(jiān)管者和政策制定者研究稅收結(jié)構(gòu)，鼓勵經(jīng)營者參與污水工程，還需要公共主管部門有針對性地考慮補貼政策。

經(jīng)合組織國家的經(jīng)驗表明，稅收結(jié)構(gòu)和計算價格的方法在各國存在較大差異，但大多污水和污水處理收費基礎(chǔ)仍按用水量計算。經(jīng)合組織國家重點強調(diào)了墨西哥的情況，墨西哥各市已開始征收一定比例的水價來支付衛(wèi)生成本。然而，各市標準也存在較大不同。

盡管城市之間存在差距，經(jīng)合組織發(fā)現(xiàn),由于滿足更嚴格環(huán)境法規(guī)的投資需求，增加了成本，所以經(jīng)合組織國家的污水收費保持上漲態(tài)勢。經(jīng)合組織表示，有關(guān)工業(yè)用戶產(chǎn)生的污水管理，是根據(jù)污染量來收取污水處理費的，反映了要將收費與真實的處理成本掛鉤，同時采用污染者付費的原則。

4 私營企業(yè)的參與

近期趨勢表明，政府在轉(zhuǎn)向私營企業(yè)尋求投資資金、改善公共服務(wù)方面，取得了不同程度的進展。事實表明，投資污水和水處理設(shè)施比投資水服務(wù)更為妥當，涉及水或污水處理設(shè)施的項目也更易得到保護。這些項目主要涉及私營公司和主管單位之間的關(guān)系。

在經(jīng)合組織國家中，法國和英國私營企業(yè)參與污水處理所占比例較大，分別有55%和90%的人口同私營污水處理設(shè)施相關(guān)聯(lián)，其他國家情況也類似。值得注意的是，奧地利、挪威、瑞典和瑞士等國，沒有或幾乎不存在私營企業(yè)的參與。私營企業(yè)也參與一些非經(jīng)合組織國家的污水處理，以作為擴展污水處理網(wǎng)絡(luò)和處理設(shè)施的戰(zhàn)略。如1999～2009年間，智利私營企業(yè)的參與產(chǎn)生了15億美元的私有現(xiàn)金流，使污水處理覆蓋范圍在10 a內(nèi)從12%提高到82%，且用水和衛(wèi)生系統(tǒng)的效率也得到了改善。馬來西亞1994年也對污水公共事業(yè)進行了私有化。

最近，越來越多的國家政府意識到，如果不恰當?shù)仄胶夤┧臀鬯幚?，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展可能會對環(huán)境和公眾衛(wèi)生造成不良影響。因此，政府呼吁私營企業(yè)參與，為污水處理基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提供前期高額成本，或提供短期可能缺乏的必要專業(yè)技術(shù)。埃及便是其中之一，其飲用水覆蓋范圍(約100%)和污水處理覆蓋范圍(整個國家為55%，農(nóng)村地區(qū)為15%)之間的落差越來越大，這促使政府采取更有效的策略來擴建相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。在埃及，開羅地區(qū)收集的所有污水中，有27%未得到處理，預(yù)計現(xiàn)有排污系統(tǒng)有一半需要修繕，制定了2037年供水和衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施計劃，完成了對新開羅污水處理廠競標，引發(fā)了對潛在私營企業(yè)參與污水處理設(shè)施開發(fā)與管理的討論。政府在接下來的12～24個月內(nèi)還將開發(fā)5項管道工程。有跡象表明，公、私合營項目對私營企業(yè)極具吸引力。

最近在中東地區(qū)，水和污水項目發(fā)展快，市場潛力較大，這是由于相對缺水對地區(qū)造成影響，且人們對水質(zhì)需要保護的意識越來越強。例如，阿布扎比監(jiān)管局剛剛頒布了污水處理和重新利用的新規(guī)定，要求企業(yè)向河系和環(huán)境中排放污水之前應(yīng)獲批，并第一次設(shè)定了污水處理標準。私營企業(yè)認識到進一步發(fā)展水處理項目的地區(qū)潛力。

人們逐漸認識到，污水是不能被浪費的財富。未經(jīng)處理的污水排放會產(chǎn)生環(huán)境影響，這就促進了污水回收和再利用、淡化工廠和高級濾膜等新技術(shù)的發(fā)展。例如在西班牙和地中海地區(qū)，采用模擬模型進行實驗，結(jié)果發(fā)現(xiàn)歐洲國家回收污水利用存在巨大潛力。經(jīng)合組織提出，澳大利亞、日本、西班牙和美國等國有鼓勵污水回收利用的新趨勢。其中西班牙就設(shè)定了到2015年將污水再利用量增加3倍的目標。國際水務(wù)情報局預(yù)計，2008～2016年間，污水回收再利用量將增加2倍(從2 000萬m3/d增加到6 000萬m3/d)。

新加坡的公用事業(yè)局開始鼓勵私營企業(yè)參與科技進步項目，包括新生水項目(NEWater)的開發(fā)，以處理缺水問題。到2007年為止，已新建了4座工程，其中第4座為烏魯班丹新生水廠項目，由事業(yè)局作為設(shè)計-建設(shè)-擁有-運營的模式進行開發(fā)，私營企業(yè)可參與運營維護。水和污水處理現(xiàn)場設(shè)施與系統(tǒng)的開發(fā)還吸引了大量小型私營企業(yè)。這些參與方受益良多，因為許多國家(包括印度)的新法規(guī)允許甚至要求現(xiàn)場污水處理，以減輕中央污水處理系統(tǒng)的負擔(dān)。

5 私營企業(yè)參與的監(jiān)管架構(gòu)的改善

水和衛(wèi)生部門管制中的缺點可能削弱了其動員私人資本和技術(shù)的能力。過去的經(jīng)驗表明，良好的風(fēng)險管理和加強水部門的信譽度非常重要。即使私營企業(yè)參與水處理基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)管理比直接提供水服務(wù)更有成果，但仍存在許多挑戰(zhàn)。這些都和下列因素有關(guān)：基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃(尤其是將處理設(shè)施整合到中央污水處理系統(tǒng)中)、項目財務(wù)長期可持續(xù)性、監(jiān)管架構(gòu)的質(zhì)量，以及確保合作伙伴以一種合作的方式參與公益性事務(wù)的激勵措施。

面對私營企業(yè)參與水和衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施的挑戰(zhàn)，經(jīng)合組織提起一份《公共行動清單》，列出一系列關(guān)鍵原則，以支持政府開展工作，即評估并改善其投資體系的質(zhì)量。經(jīng)合組織就公益性事務(wù)同私營企業(yè)開展合作強調(diào)了3個關(guān)鍵性問題：合作伙伴財務(wù)上的可持續(xù)性、政策和監(jiān)管架構(gòu)以及責(zé)任機制。

5.1 合作伙伴財務(wù)上的可持續(xù)性

項目財務(wù)上的可持續(xù)性是經(jīng)合組織的重中之重，涉及到項目物有所值，即:項目通過成本利潤分析得到評估，符合當?shù)氐男枨蠛吞攸c，政府有能力承擔(dān)，且其成本能夠通過最終的資金來源獲得長期回報。

私營企業(yè)參與供應(yīng)鏈中基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)與管理是成功的關(guān)鍵。發(fā)展中國家的許多污水處理廠與污水流量相比，規(guī)模太大，因此利用率相當?shù)?，這通常是由于基本衛(wèi)生措施和污水收集相應(yīng)的投資不當、采用的技術(shù)不當，和/或未能確保成本回收的財務(wù)可持續(xù)性片面評估等原因造成的。例如，在黎巴嫩，很多處理廠都未接入污水處理網(wǎng)絡(luò)。長期錯誤的鼓勵措施也削弱了項目財務(wù)上的可持續(xù)性。如印度的蒂魯巴項目，交叉補貼費用高，再加上中央污染控制委員會鼓勵污水再利用的新要求，導(dǎo)致對污水處理廠服務(wù)的需求減少，成本回收能力削弱。

通常，只有在國家主管機構(gòu)以國家擔(dān)保的形式，明確說明私營企業(yè)的利益能夠得到保障的情況下，私營企業(yè)才會參與。然而，在對私營企業(yè)的擔(dān)保和債務(wù)之間要保持平衡。政府要保證這些擔(dān)保的信度不被削弱，對受擔(dān)保項目的數(shù)量也要有所限制。要維持財務(wù)透明度和持續(xù)性，需要披露私營企業(yè)參與的預(yù)測成本，并將其納入到中期預(yù)算和債務(wù)可持續(xù)性分析中。

5.2 指導(dǎo)性政策和監(jiān)管架構(gòu)

經(jīng)合組織明確指出，私營企業(yè)的參與并不會動搖政府在制定合適的政策、監(jiān)管架構(gòu)、制度和合同條款，以及執(zhí)行監(jiān)督中的地位。在信貸約束和財政緊縮的情況下，私人開發(fā)商可能會更挑剔，要求質(zhì)量更高且更具經(jīng)濟利益的項目，需要更明確的公共支持的方式和風(fēng)險分擔(dān)機制。私營企業(yè)會將不合適的架構(gòu)作為風(fēng)險因素納入其成本。

特別是在服務(wù)的可支付性方面，強力的政治承諾很關(guān)鍵。除此之外，合理政策的制定也在政府同私營企業(yè)合作中起到關(guān)鍵作用。智利引入私營企業(yè)的成功主要歸功于其穩(wěn)定的水和衛(wèi)生政策及高質(zhì)量的監(jiān)管架構(gòu)，其中包括負責(zé)管理和監(jiān)督的各機構(gòu)間的職責(zé)劃分清晰、水經(jīng)營者提供的服務(wù)活動、確保運營效率和投資的規(guī)定,強力執(zhí)行機制，以及可持續(xù)性準入的重點(特別是通過扶貧補助計劃)。

政策和管理部門的一致性是另一重要挑戰(zhàn)。水和衛(wèi)生是兩個不同的部門，有多個機構(gòu)行使資源管理的監(jiān)督職責(zé)，通常不同部門之間提供橫向服務(wù),國家、地區(qū)和地方政府間提供縱向服務(wù)。眾多的污水管理組織機構(gòu)之間應(yīng)加強協(xié)調(diào)，并在供水目標、方法和資源利用方面達成共識。

水和污水處理的小型供應(yīng)商和非常規(guī)企業(yè)的增加會使行政能力和政策一致性面臨更加復(fù)雜的挑戰(zhàn)，特別是由于活動和經(jīng)營者的分散和數(shù)量的增加，難以充分調(diào)動財務(wù)和人力資源對確保公共健康和環(huán)境得到保護的項目進行監(jiān)管、協(xié)調(diào)和監(jiān)測。

5.3 強有力的責(zé)任機制

經(jīng)合組織強調(diào)，有關(guān)同私營企業(yè)污水設(shè)施發(fā)展的合同安排為長期性的，不可能涉及私營和公共企業(yè)之間各方面的復(fù)雜關(guān)系。以前因水系統(tǒng)的實際狀況和基線數(shù)據(jù)質(zhì)量的爭端造成了許多困難。

現(xiàn)有機制有助于降低長期未完成合同的不確定性，或者處理其帶來的后果，其中包括采用基于績效的合同安排、提供探討未來問題的條款和機制，以及正式的爭議解決機制。如果少數(shù)關(guān)鍵性指標明確且易于監(jiān)測，采用監(jiān)督程序則可降低不確定性。此外，通過引入專家組的創(chuàng)新性機制，可解決監(jiān)管機構(gòu)與經(jīng)營者之間(尤其是在稅費調(diào)整上)的爭端。

以往經(jīng)驗表明，水和衛(wèi)生部門的合作不能僅僅只看作為公共和私營企業(yè)的雙邊關(guān)系，因為他們從消費者和社區(qū)獲取了巨大的經(jīng)濟利益。非政府組織和消費者團體更大程度上的參與會使用戶和本地社區(qū)更有主人翁意識，從而更能保護消費者權(quán)利，加強對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。

6 結(jié) 語

有證據(jù)表明，私營企業(yè)參與水質(zhì)改善的空間較大，既有需求又有市場。各國需要更多、更好的水和污水處理系統(tǒng)及設(shè)施，來滿足迅速增長的人口和城市化的需要，或替換老化的基礎(chǔ)設(shè)施，遵守越來越嚴格的制度。由于對某些地區(qū)缺水以及未處理排放物對環(huán)境影響的關(guān)注，企業(yè)在污水回收和再利用、先進濾膜的應(yīng)用等方面有了新的商機。BOT項目的最新趨勢表明了私營企業(yè)參與的可行性。

然而，要確保私營企業(yè)的合作能夠給各方帶來期望的利益，就需要設(shè)立恰當?shù)臋C制，以確保工作的協(xié)調(diào)和一致性，并使私營企業(yè)加入到公益性事務(wù)中。強調(diào)了3個關(guān)鍵性問題：①設(shè)計合同安排并建立監(jiān)管架構(gòu)，以支持合作企業(yè)財務(wù)的長期可持續(xù)性及可支付性；②確保政策和監(jiān)管架構(gòu)支持有公共目標的公司行為，并為投資者降低風(fēng)險；③加強責(zé)任機制來克服長期合同內(nèi)在的不確定性，同時給合作企業(yè)在適應(yīng)變化的條件方面留有余地。