政府購買公共服務(wù)的策略選擇
——基于構(gòu)建服務(wù)型政府的分析

劉寒波

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長沙 410205)

政府購買公共服務(wù)的策略選擇
——基于構(gòu)建服務(wù)型政府的分析

劉寒波

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長沙 410205)

基于“政府購買”問題上缺乏宏觀視角分析的現(xiàn)實(shí)以及我國建設(shè)服務(wù)型政府這一大背景，以提升政府能力、使政府成為精明“買主”為目的，對“政府購買”改革進(jìn)行分析討論，得到的主要結(jié)論:一是應(yīng)將以人為本、維護(hù)社會公平和實(shí)現(xiàn)公共利益的核心價值體現(xiàn)在“政府購買”改革中;二是我國政府購買改革必須是政府主導(dǎo)，不僅表現(xiàn)在政府購買服務(wù)上，還表現(xiàn)在“第三方機(jī)構(gòu)”的培育和市場機(jī)制構(gòu)建和完善上;三是推進(jìn)“政府購買”漸進(jìn)式改革;四是改革現(xiàn)行的公共服務(wù)供給機(jī)制，加大公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新力度，必須分離政府在改革中的“雙重”身份，分別從作為“買主”的政府和作為“市場監(jiān)管者”的政府兩個方面入手推進(jìn)“政資分開”、“政事分開”和“政社分開”改革。

公共服務(wù);服務(wù)型政府;政府購買

一、研究背景

黨的十八大提出“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。十八屆三中全會的決定指出，要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”，要“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度”。因而，國務(wù)院出臺的以“政府購買公共服務(wù)”為主體的創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制決定，被解讀為新一屆政府加快政府改革步伐、構(gòu)建“服務(wù)型政府”的重大舉措而再次成為關(guān)注熱點(diǎn)。

如果將首次引進(jìn)社會資金提供基礎(chǔ)設(shè)施作為政府購買公共服務(wù)的起點(diǎn)，那么，我國政府購買公共服務(wù)始于1984年引入社會資金并以使用者付費(fèi)方式建設(shè)的濟(jì)南黃河大橋。自此，我國政府購買公共服務(wù)范圍不斷拓展，1991年以深圳市率先推行出租車牌照公開拍賣為標(biāo)志，政府購買公共服務(wù)由交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擴(kuò)展到城市公用事業(yè);擴(kuò)展到社會服務(wù)領(lǐng)域則始于1998年上海浦東新區(qū)委托上海基督教青年會管理羅山市民休閑中心;擴(kuò)展到教育領(lǐng)域始于1999年開始的高校后勤社會化改革;擴(kuò)展到基本養(yǎng)老保險領(lǐng)域始于2005年的江蘇宜興農(nóng)村基本養(yǎng)老保險“外包”;擴(kuò)展到公共衛(wèi)生、扶貧、殘疾人服務(wù)等傳統(tǒng)服務(wù)，則是2003年以來，上海、北京、廣東、江蘇、浙江等地方政府向社會組織購買公共服務(wù)的探索;對社會工作、社區(qū)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等新型社會需求的政府購買，則始于上世紀(jì)末。經(jīng)過近30年的改革與實(shí)踐，我國已經(jīng)在眾多領(lǐng)域開展了以政府購買為主要內(nèi)容的公共服務(wù)市場化和社會化改革，西方國家采用的方式在我國大都得到了應(yīng)用，如特許經(jīng)營、BOT、財(cái)政補(bǔ)貼、承包 (委托或托管)、使用者付費(fèi)、公私合作等。目前政府提供公共服務(wù)行為已經(jīng)發(fā)展成了一個既有政府包辦 (公共服務(wù)由政府提供和生產(chǎn)，下同)、又有政府購買 (公共服務(wù)的提供者與生產(chǎn)者相分離，下同)的政府、私人部門 (或非盈利組織)與公眾三方參與的公共服務(wù)供給格局。

可以說，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制是我國改革開放的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但是，公共服務(wù)仍難以滿足公眾的需要，政府在公共服務(wù)提供方面的越位、缺位和錯位現(xiàn)象依然存在，特別是一些新型公共服務(wù)的供求矛盾十分突出，公眾對政府提供的公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量方面普遍不滿，有的領(lǐng)域還十分尖銳。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，固然是公共服務(wù)供給不足，更主要的還在于因構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型政府治理機(jī)制滯后，使得公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新沒有擺脫傳統(tǒng)政府治理模式的束縛而導(dǎo)致供給不足和效率低下。

如何使政府購買公共服務(wù)的改革服從和服務(wù)于構(gòu)建“服務(wù)型政府”的要求，是推進(jìn)政府購買公共服務(wù)改革需要厘清的首要問題。從當(dāng)前推進(jìn)政府購買公共服務(wù)改革的現(xiàn)實(shí)約束條件來看，我們既面臨提高政府效率、降低成本的公共服務(wù)市場化和社會化改革的壓力，又面臨建設(shè)服務(wù)型政府、重塑更加注重公共利益和“以人為本”的新型政府治理結(jié)構(gòu)的迫切需要;既有滿足公眾對更多、更好公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，又面臨由政府包辦到政府購買過程中既得利益和局部利益掣肘的難題。筆者將從構(gòu)建現(xiàn)代服務(wù)型政府的要求角度，分析我國推進(jìn)政府購買公共服務(wù)改革問題。

二、文獻(xiàn)綜述

1、文獻(xiàn)概述

從總體來看，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)大都是從“買者”、“賣者”、買賣過程與政府內(nèi)部控制角度來分析政府購買公共服務(wù)的。

(1)從“購買者”角度的研究主要關(guān)注兩方面的問題

一是基于理論上地方政府所提供的每一項(xiàng)服務(wù)或所履行的每一項(xiàng)職能都可以購買或被承包 (Mercer，1983)［1］的認(rèn)識，從公共服務(wù)的性質(zhì)、特征、服務(wù)項(xiàng)目是否能清楚地描述 (購買標(biāo)的物是否清楚)和投標(biāo)人的動機(jī)等角度，討論現(xiàn)實(shí)生活中政府包辦與政府購買的邊界問題。Lavery(1999)［2］、Hart、Shleifer和 Vishny (1997)［3］等人從政府購買公共服務(wù)的標(biāo)的物角度出發(fā)，認(rèn)為如果公共服務(wù)的可描述程度差(如國防安全，其數(shù)量和質(zhì)量就難以度量)，這類公共服務(wù)就不適合通過政府購買方式來提供。Boston(1995)［4］從公共服務(wù)的性質(zhì)角度分析后發(fā)現(xiàn)，盡管其購買的標(biāo)的物可清楚地描述，如政策、規(guī)劃、政府管制、法律法規(guī)和應(yīng)急服務(wù)等，但如果其屬于公權(quán)力，即所謂政府傳統(tǒng)的核心職能，其數(shù)量和質(zhì)量難以度量，這類公共服務(wù)也不適合通過政府購買方式來提供。Brown和Potoski(2006)［5］分析公共服務(wù)的特征后發(fā)現(xiàn)，如果生產(chǎn)公共服務(wù)的資產(chǎn)專用性程度高，交易成本低的適合外包、交易成本高的適合內(nèi)部生產(chǎn)，而混合交易成本服務(wù)則應(yīng)視情況而定。Donahue(1989)［6］分析承包者的動機(jī)后發(fā)現(xiàn)，對服務(wù)生產(chǎn)者責(zé)任心與公正性要求低的公共服務(wù)可以交給私人組織提供，如交通服務(wù)等;反之，如社會福利與監(jiān)獄服務(wù)等，則應(yīng)是政府負(fù)責(zé)。

二是關(guān)于提高公共服務(wù)購買質(zhì)量的討論。以國內(nèi)學(xué)者為主體的學(xué)術(shù)界通過個案研究討論了我國在公共安全服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、環(huán)衛(wèi)服務(wù)等領(lǐng)域開展“政府購買”改革取得的成效、問題與提升服務(wù)質(zhì)量的措施。李東林、楊海洪(2009)［7］討論了非競爭性契約合作方式下正茂社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)和“酷中國2009低碳”項(xiàng)目的運(yùn)作過程、實(shí)施效果與啟示。龍寧麗(2010)［8］討論了非競爭性契約合作方式下上海浦東新區(qū)將禁毒、社區(qū)矯正、安置幫教與社區(qū)青少年管理等公共安全服務(wù)外包給中致服務(wù)社產(chǎn)生的公共安全領(lǐng)域非競爭性合同的效益、公平和效率。句華 (2010)［9］從購買者角度討論了上海市民政部門購買服務(wù)實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)政府要想成為精明的買主，必須測試賣方服務(wù)質(zhì)量，培育賣方市場，充分發(fā)揮競爭機(jī)制作用。王清、琚澤欽 (2010)［10］從購買過程的角度討論了深圳西鄉(xiāng)購買公共服務(wù)，分析了政府購買公共服務(wù)的主要事項(xiàng)、采購方式、項(xiàng)目招標(biāo)程序、經(jīng)費(fèi)投入等，并提出要通過績效評估，查找存在的問題，發(fā)現(xiàn)提高效率的途徑。

(2)從“賣者”角度的研究主要是分析私人部門 (企業(yè))和非盈利組織 (社會組織)在政府購買公共服務(wù)中的作用

一是基于居民偏好的異質(zhì)性和政府失靈討論了社會組織在公共服務(wù)供給方面的決定因素。Weisbrod(1974)［11］認(rèn)為，社會組織提供公共物品的數(shù)量取決于政府部門能夠滿足選民多樣化需求的程度。如果其他條件相同，消費(fèi)者需求的同質(zhì)性越高，對政府不滿意的需求越少，則非營利部門的規(guī)模就越小;反之則越大。Grobjerg和 Paarlberg(2001)［12］認(rèn)為，如果一個國家或地區(qū)居民的需求異質(zhì)性和社會痛苦程度越高，則對社會組織的需求越大。Saxton和Benson(2005)［13］發(fā)現(xiàn)，在人均收入或家庭收入與社會服務(wù)類的非營利機(jī)構(gòu)規(guī)模之間存在強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。Bielefeld(2000)［14］發(fā)現(xiàn)私人慈善捐贈越多的地區(qū)，非營利組織越發(fā)達(dá)。Ben－Ner等人 (1992)［15］得出了越富裕的地區(qū)非營利組織規(guī)模越大的結(jié)論。國內(nèi)學(xué)者俞可平(2006)［16］認(rèn)為，制約我國社會組織快速健康發(fā)展的主要因素是國家層面的制度環(huán)境，即我國社會組織面臨著制度剩余與制度匾乏并存的局面。

二是從政府與社會組織關(guān)系角度討論“政府購買”中的供給問題。Young(2000)［17］認(rèn)為，在公共服務(wù)供給上，社會組織只是作為政府的補(bǔ)充存在，政府是公共服務(wù)的主要和優(yōu)先提供者，社會組織只是充當(dāng)補(bǔ)充的角色。Salamon(l995，2008)［18］認(rèn)為，在公共服務(wù)供給上，政府與社會組織是合作伙伴關(guān)系，即:一方面，作為社會服務(wù)供給者的社會組織存在著慈善供給不足、慈善的特殊主義、慈善的家長式作風(fēng)和慈善的業(yè)余主義等缺陷，而社會組織的這些缺陷卻能夠被政府克服;另一方面，由于社會組織有更低的人力成本、更了解社區(qū)居民的偏好、存在一定程度的競爭、不追求利潤最大化的組織特性會降低政府的監(jiān)督和合約實(shí)施成本，因而，有些公共服務(wù)，較之于政府直接提供，社會組織來提供可能成本更低、效率更高、質(zhì)量更好。Salamon和Anheier(1995)根據(jù)政府社會福利支出水平和非營利部門規(guī)模兩個方面，將世界各國政府與社會組織之間的關(guān)系劃分為自由主義模式 (低政府福利支出、高非營利規(guī)模)、社會民主模式 (高政府福利支出、低非營利規(guī)模)、國家主義模式 (低政府福利支出、低非營利規(guī)模)和法團(tuán)主義模式(高政府福利支出、高非營利規(guī)模)等四種模式。

(3)從購買過程角度的研究主要討論如何提高政府購買公共服務(wù)的效率

一是關(guān)于市場交易的效率。Kettl (2009)［19］給出了否定的答案，即認(rèn)為存在“市場失靈”，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法從供給和需求兩個方面分析了公共服務(wù)購買市場失靈的原因①。

二是關(guān)于交易與交易合約問題。Brown和Potoski(2003)［20］從交易流程角度將交易過程分為可行性評估、執(zhí)行合同、監(jiān)督與評估績效三個階段，認(rèn)為在交易過程應(yīng)將重點(diǎn)放在組織競標(biāo)、評價承包者、就合同條款進(jìn)行協(xié)商方面。Kaifeng等人 (2009)［21］從政策選擇角度提出確保交易有效率的關(guān)鍵是要抓好議程設(shè)立、合同訂立、合同執(zhí)行與合同評估四個階段的工作。Cooper(2007)［22］則將交易過程分為整合、運(yùn)作與分離三個部分，認(rèn)為交易的關(guān)鍵是做好合同管理，包括合同談判、合同起草與聯(lián)盟的管理。Savas(1992)［23］從實(shí)踐角度總結(jié)出交易過程的9個重要環(huán)節(jié)或注意事項(xiàng)，即促進(jìn)競爭、了解投標(biāo)意向和資質(zhì)、規(guī)劃雇員過渡、準(zhǔn)備招標(biāo)合同細(xì)則、進(jìn)行公關(guān)活動、策劃“管理者參與的競爭”、實(shí)施公平招標(biāo)、評估標(biāo)書和簽約監(jiān)測、評估和促進(jìn)合同的履行。Smith(2001)［24］也從實(shí)踐角度總結(jié)出交易過程的8個重要環(huán)節(jié)或注意事項(xiàng)，即對某項(xiàng)公共服務(wù)的資金加以評估、確定該項(xiàng)服務(wù)的合法受益人、確定該項(xiàng)服務(wù)的合法供給者、選擇市場環(huán)境、確定績效標(biāo)準(zhǔn)、將報酬與成本掛鉤、確定合同的其他方面、建立管理結(jié)構(gòu)等。另一部分學(xué)者則從交易雙方關(guān)系角度對交易與交易合約進(jìn)行了討論。Kelman(2002)［25］和 Kaifeng等人 (2009)從“委托——代理”關(guān)系入手，認(rèn)為在不同動機(jī)和利益驅(qū)動下的交易雙方是一個博弈過程，在這一過程中，代理人 (生產(chǎn)者)試圖利用合同的不完全性和信息的不對稱來謀取自身利益，而代理人面對委托人 (政府)監(jiān)督體系的策略選擇取決于監(jiān)督體系的可靠性與可信性等許多因素。Slyke(2003)［26］運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)理論分析了交易雙方之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)社會組織、政府機(jī)構(gòu)和官員之間存在人際網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系有可能導(dǎo)致交易過程不再具有競爭性和客觀性。

三是關(guān)于交易合約執(zhí)行中的監(jiān)督與績效評價問題。Osborne等 (1996)［27］明確指出，政府移交的是公共服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任。因此，為了確保合約能夠履行，政府必須履行監(jiān)督與評估的責(zé)任。Kettl(2009)的研究發(fā)現(xiàn)，在亞利桑那州，州政府的衛(wèi)生服務(wù)部門沒有將監(jiān)控當(dāng)?shù)毓?yīng)商的績效作為其基本職責(zé)，原因是他們根本就不具備從事績效評估的行政能力。Brown和Potoski(2006)［28］提出，為防止機(jī)會主義行為的辦法是監(jiān)督代理人的績效或轉(zhuǎn)包行為，政府可直接或通過第三方代理來履行監(jiān)督職責(zé)。Rehfuss(1989)［29］提出了政府監(jiān)督的具體途徑，即監(jiān)測工作績效，就是要監(jiān)督是否符合預(yù)算、計(jì)劃表和安全規(guī)定，報告是否及時、完整，各種領(lǐng)款單是否準(zhǔn)確和完整等。

(4)從治理結(jié)構(gòu)角度的研究主要是討論政治等因素對政府購買公共服務(wù)的影響

由于政府或政府部門都可以劃分為兩個部分，即決策層 (主要指各級政府或政府部門的領(lǐng)導(dǎo)層)和決策的執(zhí)行層 (主要指各級政府的委辦局以及附屬的事業(yè)單位，也是當(dāng)前大量公共服務(wù)的供給主體)。前者受政治因素的影響較大，后者受個人或局部利益的影響較大。許多研究發(fā)現(xiàn)“政府購買”決策實(shí)際上是理性分析與政治力量作用相互交織的過程，且在決策過程中往往是政治力量而非理性分析起主導(dǎo)作用。Brown和Potoski(2003)的調(diào)查顯示，2002年美國地方政府購買比率最高的17項(xiàng)公共服務(wù)中，有11項(xiàng)屬高交易成本類型的公共服務(wù)，而交易成本低或所謂最適合購買的公共服務(wù)只有3項(xiàng)。Lavery(1999)的分析也發(fā)現(xiàn)美國購買公共服務(wù)的決策過程中對交易成本 (服務(wù)的性質(zhì)、需求狀況及政府供給成本等)的估計(jì)及其準(zhǔn)確程度并不高。Anna Ya Ni(2007)［30］等人發(fā)現(xiàn)影響美國各州政府購買決策的因素有人口規(guī)模、市場規(guī)模、招投標(biāo)過程中的競爭、購買過程的專業(yè)化、立法機(jī)構(gòu)及黨團(tuán)組織、政治競爭等，但是，政治因素在購買決策中起主要作用。我國學(xué)者楊寶 (2011)［31］運(yùn)用委托——代理理論分析后認(rèn)為，在決策與執(zhí)行分離情況下，購買公共服務(wù)的執(zhí)行者往往將其個人利益和部門局部利益滲透到購買過程之中，政府購買公共服務(wù)模式可能由政府決策層和執(zhí)行層之間的利益沖突協(xié)調(diào)情況而定。

2、評述

通過梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)，目前的研究大都只是將政府購買公共服務(wù)作為一種新型的公共服務(wù)供給機(jī)制來加以討論，或者說，現(xiàn)有的研究大都是從中觀或微觀層面對三十多年的中外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了比較分析。雖然這些研究對于如何進(jìn)一步改進(jìn)和完善具體制度設(shè)計(jì)與安排等具有重要價值，卻忽略了宏觀層面的研究，特別是對西方國家公共服務(wù)市場化改革產(chǎn)生的爭論，以及這些爭論引發(fā)的對政府本質(zhì)的重新思考和對政府購買公共服務(wù)改革提出的新要求等。具體地說，第一，從宏觀上講，政府購買公共服務(wù)改革所形成的公共服務(wù)供給上的“買方”(政府)與“賣方”(私人部門或非盈利組織等“第三方機(jī)構(gòu)”)之間的平等伙伴關(guān)系改變了傳統(tǒng)政府治理結(jié)構(gòu)下的上下級關(guān)系，從而對政府治理結(jié)構(gòu)，特別是我國傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府治理結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)。第二，對以公共利益至上的政府本質(zhì)的追求，賦予了原本基于財(cái)政壓力而實(shí)施的政府購買公共服務(wù)改革舉措以新的含義，即廉價高效的政府固然重要，但維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)社會公平和“以人為本”的政府更為重要。第三，構(gòu)建“以人為本”的服務(wù)型政府是當(dāng)前我國改革發(fā)展的重大任務(wù)，而政府購買公共服務(wù)改革恰好要求改變傳統(tǒng)的政府治理結(jié)構(gòu)。因此，推進(jìn)我國政府購買公共服務(wù)改革、創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，不僅可以提高公共服務(wù)效率問題，而且可以通過這一改革加快我國政府職能轉(zhuǎn)變和構(gòu)建服務(wù)型政府的步伐?，F(xiàn)有研究成果不能回答政府購買公共服務(wù)改革如何服務(wù)于我國轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務(wù)型政府這一重大現(xiàn)實(shí)需求。

政府購買公共服務(wù)，不僅僅是政府向私人部門和非盈利部門或社會組織購買服務(wù)行為，也不僅僅是所謂再造政府與“第三方機(jī)構(gòu)”(企事業(yè)單位和其他非盈利部門或社會組織)之間的關(guān)系，而是包含上述兩層含義在內(nèi)的，以政府購買為主體的公共服務(wù)市場化、社會化改革 (簡稱“政府購買”，下同)②。按照這一理解，推進(jìn)我國的“政府購買”改革，重點(diǎn)不僅僅是借鑒西方國家在“政府購買”方面的具體做法，而且是怎樣才能通過“政府購買”改革，實(shí)現(xiàn)由“政府包辦”向多元化的公共服務(wù)供給體系的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。

三、服務(wù)型政府下的“政府購買”

1、“政府購買”中的政府“角色”

從方式上講，政府包辦和政府購買是可供政府選擇的提供公共服務(wù)的兩種方式。如何選擇取決于不同公共服務(wù)提供方式的“成本 (費(fèi)用)——效益”比較。因?yàn)橐宰钚〉耐度氆@得盡可能多的產(chǎn)出或在既定的產(chǎn)出下盡可能少投入，永遠(yuǎn)是公共服務(wù)提供者決策時最重要的依據(jù)。然而，在對公共服務(wù)提供方式進(jìn)行“成本(費(fèi)用)——效益”比較時，往往會因?yàn)閮r值取向和評價標(biāo)準(zhǔn)上的差異而得出完全不同的結(jié)論。新公共管理理論從減輕政府財(cái)政壓力角度出發(fā)，以降低公共服務(wù)成本、提高公共服務(wù)供給效率為目標(biāo)，提出“政府再造”、打造“企業(yè)家政府”、“顧客導(dǎo)向”等主張，倡導(dǎo)將企業(yè)管理模式和市場機(jī)制引入政府提供公共服務(wù)過程之中，由此引發(fā)的公共服務(wù)市場化、社會化改革，以其在控制政府規(guī)模、降低行政成本和提高政府效率等方面產(chǎn)生的顯著效果，而導(dǎo)致“政府購買”改革在全球迅速流行。然而，正當(dāng)公共服務(wù)市場化和社會化改革風(fēng)靡歐美之時，新公共服務(wù)理論從公眾角度出發(fā)，以公共利益是否得到有效維護(hù)為評價標(biāo)準(zhǔn)，對“政府購買”改革提出了多方面的質(zhì)疑，甚至批判。認(rèn)為政府不是“掌舵”，而是“服務(wù)”，政府的職責(zé)是服務(wù)“公民”，而不是滿足“顧客”，新公共管理理論在熱衷于政府如何“掌舵”之時，忽略了“船”的主人，并指出“效率至上主義”的“政府購買”改革是對公共部門“公共性”本質(zhì)的曲解 (Kettl，2009)。因而提出不但要以公共利益為評價標(biāo)準(zhǔn)，而且是第一位的和至上的;政府要努力構(gòu)造出公共部門與公民、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任的目標(biāo);要建立一種更加注重公共利益、適合現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共管理需要的新的評價體系。很顯然，上述圍繞“政府購買”改革評價上的爭論，關(guān)鍵不是因?yàn)楣卜?wù)市場化和社會化改革，而是因?yàn)楦母镆鸬膶φ举|(zhì)的重新反思使得人們對政府購買公共服務(wù)提出了新要求。

較之于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)特征，決定了服務(wù)型政府在購買公共服務(wù)中的“角色”是不同的。由于政府購買公共服務(wù)只是改變了其提供方式，政府提供公共服務(wù)職責(zé)并沒有發(fā)生根本改變。正如Sundquist(1984)［32］所指出的，公共服務(wù)市場化和社會化改革的結(jié)果不能解釋為政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，應(yīng)該理解為通過市場化和社會化所釋放出來的效率或績效。因此，不能簡單地把政府的“角色”定位為資金提供者和監(jiān)管者，更不能把政府購買公共服務(wù)這一行為作為評價的對象，而應(yīng)把公共服務(wù)作為評價政府的依據(jù)，或者說，在評價政府績效時，這些購買的公共服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量仍然應(yīng)該是考核的對象。正是因?yàn)槿绱?，由?jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向“以人為本”的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，意味著，對政府購買公共服務(wù)的評價與考核會隨著政府“角色”的變化而改變。

政府提供的公共服務(wù)是構(gòu)建服務(wù)型政府的根本和基礎(chǔ)，保證公眾享受到教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、公共安全、社會保障和公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)，是維持社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會正義、保護(hù)公眾最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件，是維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)社會公平和“以人為本”的服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的基本內(nèi)容，也是服務(wù)型政府區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的關(guān)鍵所在。因此，公共服務(wù)天然的與服務(wù)型政府緊密聯(lián)系在一起。具體說，一是公共服務(wù)消費(fèi)上的非排它性特征決定了市場不能有效地提供公眾所需的公共服務(wù)，如果政府不組織提供或供給不足，則公共利益無法保障，社會公平難以維護(hù);二是政府提供的公共服務(wù)在利益上的全民共享要求，決定了公共服務(wù)消費(fèi)上的人人平等，如果有公共服務(wù)消費(fèi)意愿的公眾不能得到滿足，甚至被人為排除在外，那么，社會公平和公共利益就無從談起;三是政府提供的公共服務(wù)在決策上的公共選擇與公眾參與，決定了政府提供多少公共服務(wù)和怎樣提供、公眾是否滿意，應(yīng)該由公眾自己或者其“代理人”來決策與評判，如果公共服務(wù)決策不能充分體現(xiàn)公眾的意愿，公眾的權(quán)力不能得到保障，則意味著公眾的利益訴求渠道不暢，社會公平和公共利益就難以保證。

2、政府轉(zhuǎn)型提出的新要求

很顯然，公共服務(wù)是“以人為本”、社會公平和公共利益這一建設(shè)服務(wù)型政府的核心價值實(shí)現(xiàn)的重要內(nèi)容，因而政府轉(zhuǎn)型對“政府購買”的新要求集中體現(xiàn)在要把服務(wù)型政府的核心價值嵌入到政府購買公共服務(wù)改革中，即將充分體現(xiàn)“以人為本”和實(shí)現(xiàn)社會公平與公共利益的要求，作為其區(qū)別傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府下政府購買公共服務(wù)改革的基本點(diǎn)。按照這一思路，政府轉(zhuǎn)型對政府購買公共服務(wù)提出的新要求主要有:

(1)“政府購買”要有利于強(qiáng)化政府提供公共服務(wù)的職能

完善的公共服務(wù)供給體系是衡量政府轉(zhuǎn)型成功的標(biāo)志和構(gòu)建服務(wù)型政府的主要目標(biāo)之一，“政府購買”不但不是弱化政府提供公共服務(wù)的職能，而是要通過體制機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建一個能更加有效地體現(xiàn)“以人為本”要求、維護(hù)社會公平和實(shí)現(xiàn)公共利益的公共服務(wù)供應(yīng)體系，即要通過“政府購買”改革進(jìn)一步強(qiáng)化政府提供公共服務(wù)的職能，建立起一個能惠及全體公眾的公共服務(wù)體系。特別是要提供更多、更好的教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、公共安全、社會保障和公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù);進(jìn)一步強(qiáng)化政府的社會管理職能，通過公共服務(wù)供給的體制機(jī)制創(chuàng)新來調(diào)節(jié)社會各階層利益關(guān)系和收入分配差距，化解社會矛盾;健全針對困難群體、特殊群體的公共服務(wù)體系，維護(hù)社會公平正義。

(2)“政府購買”要有利于構(gòu)建廉價高效的政府

一個精簡、廉價、高效的政府是構(gòu)建服務(wù)型政府的基本內(nèi)容。效率既是衡量政府好壞的基本標(biāo)準(zhǔn)，是判斷政府提供公共服務(wù)能力高低的主要依據(jù)，也是評價政府能否實(shí)現(xiàn)公共利益、維護(hù)社會公平和落實(shí)“以人為本”要求的重要內(nèi)容。不能把在評價“政府購買”問題上產(chǎn)生的爭論理解為要不要推進(jìn)以政府購買公共服務(wù)為主體的體制機(jī)制創(chuàng)新，而應(yīng)當(dāng)理解為如何更好地推進(jìn)這種體制機(jī)制創(chuàng)新。因此，推進(jìn)“政府購買”改革，降低公共服務(wù)成本，提高財(cái)政資金使用效率，提升政府為公眾提供更多、更好、更富有彈性和更加靈活的公共服務(wù)的能力，同樣也是構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。

(3)“政府購買”要有利于強(qiáng)化公眾參與和民主監(jiān)督

提高公眾在公共選擇中的參與度和強(qiáng)化公共選擇中的民主監(jiān)督是服務(wù)型政府區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的主要標(biāo)志，是維護(hù)社會公平和實(shí)現(xiàn)公共利益不可或缺的條件，也是克服傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府因信息不暢而監(jiān)督成本過高等缺陷的基本途徑。因此，提高“政府購買”的透明度，拓寬公眾參與和社會監(jiān)督的渠道，強(qiáng)化“政府購買”中的公眾參與和民主監(jiān)督，是按照服務(wù)型政府理念，完善“政府購買”中的“第三方治理”和構(gòu)建政府、私人部門與非盈利組織和公眾三方之間新型治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。這樣，推進(jìn)“政府購買”改革，不僅要完善以法律約束權(quán)力和以權(quán)力制約權(quán)力等傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制，而且要保障公眾在“政府購買”過程中的“話語權(quán)”，將公眾參與和社會監(jiān)督納入到服務(wù)購買、合約執(zhí)行和績效評價的全過程之中。

四、推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)過程中“政府購買”的努力方向

美國學(xué)者Salamon(2008)［33］認(rèn)為，“政府購買”改革的核心是在公共服務(wù)的供給上，政府與具體提供服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu) (特別是非營利部門)之間形成一種相互依賴的“伙伴關(guān)系”。從西方國家實(shí)踐來看，構(gòu)建這種“伙伴關(guān)系”的關(guān)鍵就是購買操作上的制度化、買賣過程中的競爭性和買賣主體的獨(dú)立性。按照服務(wù)型政府要求推進(jìn)我國“政府購買”改革，就是要將“以人為本”、實(shí)現(xiàn)公共利益和維護(hù)社會公平的服務(wù)型政府核心價值作為這種“伙伴關(guān)系”的基礎(chǔ)。無論從伙伴關(guān)系構(gòu)建的角度，還是從服務(wù)型政府核心價值觀的角度，當(dāng)前推進(jìn)我國“政府購買”改革，加快我國政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建服務(wù)型政府建設(shè)，應(yīng)從四個方面著手。

1、加快制度建設(shè)步伐，為“物化”服務(wù)型政府核心價值提供制度保障

充分發(fā)揮“政府購買”在促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建服務(wù)型政府中作用的制度保障，主要體現(xiàn)在“合法性” (legitimacy)和制度建設(shè)兩個方面。

從“合法性”來看，一是我國的“政府購買”改革，是從西方國家引進(jìn)的，且在實(shí)踐上是自下而上的，因而改革或多或少地帶有制度模仿或移植的“印記”。要將這種模仿或移植轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈腿鐣詣幼非笞兏锏膬?nèi)在動力，還存在一個“合法性”問題③。這種合法性是衡量變革是否制度化的基本標(biāo)志，是其在一個社會組織體系中能否生存和發(fā)展的決定性因素，更是發(fā)揮其在促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建服務(wù)型政府中作用的關(guān)鍵。二是“自下而上”的改革實(shí)踐導(dǎo)致改革舉措與現(xiàn)行的關(guān)于公共服務(wù)供給及其相應(yīng)的財(cái)政管理法律、法規(guī)在許多方面并不兼容。正是因?yàn)槿绱?，盡管我國“政府購買”的改革實(shí)踐已有近30年的歷史，但這種變革的內(nèi)在動力仍顯不足，還沒有成為全社會和各級政府的共識。其結(jié)果是，這種在西方國家行之有效的辦法，在解決我國長期存在的政事不分、政社不分和推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型方面難以取得實(shí)效，并導(dǎo)致我國長期以來公共服務(wù)供給不足、效率低下。

從制度建設(shè)方面來看，我國“政府購買”改革在制度建設(shè)上明顯滯后。一是不但在國家層面沒有出臺規(guī)范的操作制度，就是在地方政府層面，北京、廣東、上海和深圳等最早開始政府購買公共服務(wù)改革探索的省級政府和地區(qū)目前雖有政府采購目錄，也還沒有一個地方制定出了專門的管理制度，大多是根據(jù)現(xiàn)行的政府采購、部門預(yù)算和國庫集中支付等相關(guān)制度來操作 (邰鵬峰，2012)［34］。二是雖然有個別領(lǐng)域 (如深圳市，2007)和區(qū)縣 (如浦東新區(qū)，2005)在制度建設(shè)方面進(jìn)行了先行先試，出臺了一些實(shí)施意見和辦法，但這些制度大都是針對“第三方機(jī)構(gòu)”提出的，所謂制度“規(guī)范”，其實(shí)就是進(jìn)入“門檻”。正是由于缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，目前我國各地區(qū)、部門之間在操作上各行其是，有的實(shí)行集中招標(biāo)，有的自行招標(biāo)，招標(biāo)價格的確定、對服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的要求也各不相同，更有甚者，有的理應(yīng)由政府部門自身承擔(dān)的職能，卻以購買方式推向市場，一些政府職能部門簡單地向其所屬事業(yè)單位或關(guān)聯(lián)企業(yè)轉(zhuǎn)移服務(wù)，致使公開招標(biāo)等競爭程序流于形式。我國制度建設(shè)的現(xiàn)狀與西方國家制度建設(shè)先行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)形成了強(qiáng)烈對比④，意味著在我國人們對“政府購買”改革在觀念和思想認(rèn)識上還處于初級階段，制度建設(shè)尚待起步，根本談不上按照服務(wù)型政府理念推進(jìn)“政府購買”改革，更與改革強(qiáng)化政府提供公共服務(wù)的職能、構(gòu)建廉價高效的政府和強(qiáng)化公眾參與和民主監(jiān)督、推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建服務(wù)型政府的改革目標(biāo)之間相去甚遠(yuǎn)。

2、充分發(fā)揮競爭機(jī)制作用，夯實(shí)落實(shí)服務(wù)型政府核心價值的基礎(chǔ)

王浦劬、薩拉蒙 (2010)［35］和蘇明(2010)［361］等的考察發(fā)現(xiàn)，我國的“政府購買”大致可分為競爭性購買、非競爭性購買和形式性購買 (存在上下級關(guān)系或依賴關(guān)系的非競爭性購買)三種模式，且大都采用后兩種模式。比較這三種模式，它們之間最為顯著的差異就是競爭機(jī)制作用上的差異，只有競爭性模式中競爭機(jī)制作用發(fā)揮較為充分，其他兩種模式中競爭機(jī)制就難以發(fā)揮作用。正是因?yàn)槿绱耍覈罢徺I”改革出現(xiàn)了兩類后果。一是“政府購買”行為“內(nèi)部化”較為普遍，并導(dǎo)致許多公共服務(wù)的供給 (生產(chǎn))者成為政府部門的延伸，導(dǎo)致以服務(wù)民生的名義將財(cái)政資源轉(zhuǎn)移出去的尋租或腐敗等問題的產(chǎn)生。二是由于公共服務(wù)供給 (生產(chǎn))者在與政府的談判中處于弱勢地位，加之缺乏制度剛性約束和政府作為市場監(jiān)管者的“缺位”，使政府與公共服務(wù)的供給 (生產(chǎn))者本該平等協(xié)商、合作的“伙伴關(guān)系”大都變成了“單向度”行動。產(chǎn)生這一結(jié)果的原因既有存量改革的路徑依賴，但更主要的還是把推進(jìn)“政府購買”改革簡單地理解減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，或增加公共服務(wù)供給，并沒有把通過“政府購買”構(gòu)建新型政府提供公共服務(wù)的治理模式作為改革的重點(diǎn)。然而，競爭性不但是確保“政府購買”效率的必要條件，也是保證買賣雙方“伙伴關(guān)系”平等的前提，也是發(fā)揮“政府購買”在政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建服務(wù)型政府中作用的基礎(chǔ)。正是這種價值取向上的偏差，導(dǎo)致政府與“第三方機(jī)構(gòu)”之間“伙伴關(guān)系”的扭曲或異化，不但使得“政府購買”改革在促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型方面的作用發(fā)揮成為不可能，而且這種“新瓶裝舊酒”式的改革使得傳統(tǒng)機(jī)制披上了合法的“外衣”;同時也導(dǎo)致了“政府購買”改革在結(jié)果上不是“以人為本”，仍然是以政府為“本”，維護(hù)社會公平和實(shí)現(xiàn)公共利益并非是第一位的和至上的，而是以政府為第一位的和至上的。

3、大力發(fā)展“第三方機(jī)構(gòu)”，培育獨(dú)立的“賣主”

從“政府購買”過程中買賣主體間關(guān)系來看，我國“政府購買”大致可分為獨(dú)立型和依附型兩種形態(tài)。買賣主體間的關(guān)系屬于何種形態(tài)，一是可以從作為“賣主”的“第三方機(jī)構(gòu)”的發(fā)起人、重大決策、人事任命、資金來源等方面進(jìn)行判斷;二是可以從“賣主”和“買主”之間的關(guān)系來判斷，如果賣主在上述方面是不受政府(“買主”)控制的，則主體間的關(guān)系是獨(dú)立型，否則屬于依附型。由于我國在公用事業(yè)和非營利組織等領(lǐng)域并未完全放開，非盈利部門等社會組織發(fā)育嚴(yán)重滯后，可能成為“賣主”的組織大都由政府舉辦或者有政府背景，這導(dǎo)致我國“政府購買”中的主體間關(guān)系大都屬于依附型關(guān)系。這意味著在“政府購買”過程中引入真正的競爭主體難度較大，市場機(jī)制作用的空間十分有限。其結(jié)果是大量的“政府購買”屬于形式性購買。這也是我國大量“政府購買”流于形式、購買服務(wù)質(zhì)量不高和資金使用效率較低的根源所在。產(chǎn)生這一結(jié)果的直接原因可以說是獨(dú)立性“賣主”太少，或非盈利組織等社會組織發(fā)育嚴(yán)重滯后，但根本原因還是“政府購買”過程中政府雙重身份混淆的結(jié)果。在“政府購買”過程中，政府有“買主”和“購買過程監(jiān)管者”的雙重身份。作為“買主”，政府是公眾對公共服務(wù)需求的意愿表態(tài)者或代表者;作為“購買過程監(jiān)管者”，政府是市場秩序的維護(hù)者，其職責(zé)是確保購買過程的公平和效率。我國國有企業(yè)改革和政府招標(biāo)的實(shí)踐表明，兩者是可以分離的。正是由于在“政府購買”過程中“買主”和“購買過程監(jiān)管者”的身份沒有分離，從而產(chǎn)生了“政府購買”行為的“內(nèi)部人控制”。這既偏離了通過“政府購買”維護(hù)社會公平的要求，也不符合通過“政府購買”實(shí)現(xiàn)公共利益的要求。因此，不能區(qū)分“政府購買”過程中政府雙重身份，就難以破解“政府購買”中買賣主體間的依附型關(guān)系，發(fā)揮競爭機(jī)制作用就是一句“空話”，就難以發(fā)揮“政府購買”改革在政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建服務(wù)型政府中的作用。

4、充分發(fā)揮公眾參與和社會監(jiān)督的作用，提升政府的管理能力

在解釋我國“政府購買”過程中出現(xiàn)的諸多問題時，絕大多數(shù)學(xué)者將其解釋為制度建設(shè)滯后、競爭機(jī)制作用難以發(fā)揮和買賣主體間關(guān)系獨(dú)立性差等，但這些并非問題的全部。政府管理能力有限是決定性因素，政府管理能力有限主要是指政府作為“買主”和“購買過程監(jiān)管者”的能力存在差距。雖然上述三個因素對政府管理能力有重要的影響，但并不是決定政府管理能力的根本。決定政府管理能力的因素有客觀和主觀兩種?？陀^因素指的是，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾對公共服務(wù)需求的增加，特別是隨著公共服務(wù)的專業(yè)性、專用性越來越強(qiáng)，政府作為公共部門在管理上不可能、也不應(yīng)該將所有公共服務(wù)納入到政府直接管控范圍。這就是說，政府對公共服務(wù)的管理客觀上存在一個管理能力“邊界”。從這一意義上說，推進(jìn)我國“政府購買”改革，創(chuàng)新政府提供公共服務(wù)的治理機(jī)制，是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。決定政府管理能力的主觀因素是政府治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了問題。改革開放以來，源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的政府治理結(jié)構(gòu)，雖然經(jīng)過了幾輪改革，但仍然是一種典型的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型結(jié)構(gòu)。根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)理論，在這種治理結(jié)構(gòu)中，由于信息流動性差，使得公眾 (委托人)在政府 (代理人)的公共服務(wù)購買行為上處于嚴(yán)重的信息弱勢，無法有效發(fā)揮委托人的監(jiān)督作用，對“政府購買”行為的監(jiān)督只能依靠政府內(nèi)部監(jiān)督體系。這不僅不符合以增強(qiáng)透明度為重要目標(biāo)之一的服務(wù)型政府的要求，而且大大提高了監(jiān)督成本、降低了監(jiān)督效果。在缺乏強(qiáng)有力的制度約束條件下，這種治理結(jié)構(gòu)在防止“政府購買”過程中的設(shè)租、尋租和遏制腐敗方面的脆弱性就暴露無遺。因此，創(chuàng)新政府提供公共服務(wù)的治理機(jī)制、提升政府管理能力，既是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是發(fā)揮“政府購買”改革在促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建服務(wù)型政府中作用的內(nèi)在要求。

五、推進(jìn)“政府購買”的策略選擇

“政府購買”改革是市場經(jīng)濟(jì)體制下公共服務(wù)供給體系多元化的必然選擇，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型、構(gòu)建服務(wù)型政府是我國政治和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。因此，按照服務(wù)型政府要求推進(jìn)我國“政府購買”改革，就是要在政府與“第三方機(jī)構(gòu)”之間平等“伙伴關(guān)系”基礎(chǔ)上構(gòu)建一個政府主導(dǎo)、社會參與和監(jiān)督的新型公共服務(wù)治理模式，并推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)。根據(jù)制度變遷理論，制度變遷不僅存在路徑依賴，而且遵循制度創(chuàng)立的高成本到運(yùn)行中的報酬遞增和自我強(qiáng)化、進(jìn)而達(dá)到“鎖定”狀態(tài)的發(fā)展規(guī)律。因此，通過“政府購買”實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建服務(wù)型政府的策略選擇上，就是按照制度變遷的客觀規(guī)律，通過釋放新制度的報酬遞增效應(yīng)和不斷增強(qiáng)其自我強(qiáng)化功能，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由“政府包辦”向包括“政府購買”在內(nèi)的多元化供給體系轉(zhuǎn)變，進(jìn)而加快我國服務(wù)型政府的建設(shè)步伐。我國“政府購買”改革近三十年的實(shí)踐表明，作為一種制度安排卻仍然步履艱難，效果也不盡如人意，根源在于現(xiàn)行政府治理結(jié)構(gòu)和在此基礎(chǔ)上的公共服務(wù)供給機(jī)制的法理基礎(chǔ)仍很堅(jiān)實(shí)，憲法等國家法律、法規(guī)賦予的正式制度安排的權(quán)威性仍很強(qiáng)，加之弱勢的私人部門與非盈利組織，及改革在制度設(shè)計(jì)上的不完善和結(jié)果上的偏差，客觀上產(chǎn)生了傳統(tǒng)的公共供給機(jī)制的“內(nèi)在的自我強(qiáng)化”效果，抑制了新制度的報酬遞增效應(yīng)和自我強(qiáng)化作用。因此，如果沒有來自外部的有力沖擊和來自內(nèi)部的激勵，打破現(xiàn)行公共服務(wù)供給機(jī)制的供需均衡，如果改革路徑選擇上違背了制度演變的客觀規(guī)律而不夠穩(wěn)健，推進(jìn)“政府購買”改革、促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建服務(wù)型政府，就難以取得實(shí)質(zhì)性的突破。

1、要堅(jiān)持政府主導(dǎo)的原則

“政府購買”是市場經(jīng)濟(jì)體制下的一種制度創(chuàng)新，市場力量對這一制度創(chuàng)新或變遷會產(chǎn)生重要影響，即市場發(fā)育程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入分配體系對“政府購買”產(chǎn)生制約作用，并導(dǎo)致我國推進(jìn)“政府購買”和實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的改革，對政府主導(dǎo)存在剛性依賴。從市場特別是金融市場的發(fā)育來看，一個成熟的資本市場對“政府購買”的買賣雙方通過金融創(chuàng)新整合市場資源、規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險具有重要作用。因此，較之于西方發(fā)達(dá)國家，由于我國資本市場發(fā)展相對滯后，對“賣主”特別是以盈利為目的的私人部門的信用評價、風(fēng)險保險等還缺乏有效手段，這意味著我國推進(jìn)“政府購買”改革，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，將面臨更大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，控制這種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的任務(wù)只能由政府自己來完成。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入分配體系來看，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然偏低，收入再分配體系還不完善，意味著我國非盈利組織發(fā)展的市場力量仍顯不足，加快非盈利組織發(fā)展只能依靠政府來推動。

2、要從內(nèi)、外部兩方面營造改革的環(huán)境

提供公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，由政府“包辦”是傳統(tǒng)政府治理模式將這一職責(zé)具體化的一項(xiàng)制度安排。因此，推進(jìn)“政府購買”改革、實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的這一初始體制環(huán)境 (資源稟賦)，決定了公共服務(wù)供給制度變遷的特殊機(jī)理和軌跡，即在“官僚利益最大化”激勵下的行政體制內(nèi)實(shí)行“政府購買”，是一次自我革命。引發(fā)或促使政府自我革命的動力，要么來自外部的壓力，要么來自內(nèi)部的激勵。從外部壓力來看，根據(jù)服務(wù)型政府的理念，只有作為“委托人”和公共服務(wù)“消費(fèi)者”的公眾才能對傳統(tǒng)公共服務(wù)供給機(jī)制的權(quán)威性提出挑戰(zhàn)，給政府形成足夠的壓力。因此，在“政府購買”改革的過程中強(qiáng)化公眾參與和監(jiān)督，是實(shí)行“政府購買”、促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型的必然選擇。從內(nèi)部激勵來看，按照“以人為本”的原則改變傳統(tǒng)的官員晉升激勵機(jī)制，將作為“委托人”和服務(wù)“消費(fèi)者”的公眾作為這一制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，就可以從內(nèi)部產(chǎn)生推進(jìn)“政府購買”改革的激勵機(jī)制。

3、要采取“分類推進(jìn)”的漸進(jìn)式改革策略

雖然改革會出現(xiàn)報酬遞增效應(yīng)，但建立在傳統(tǒng)供給機(jī)制基礎(chǔ)上的、資產(chǎn)專用性和專業(yè)性大都很強(qiáng)的龐大公共服務(wù)體系，使得推進(jìn)“政府購買”改革和實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型面臨巨大的初始成本和政治風(fēng)險，這迫使政府選擇沿用了幾十年的漸進(jìn)式改革策略，這意味著“政府購買”改革存在十分強(qiáng)烈的路徑依賴。按照這一策略，根據(jù)我國改革開放的歷史經(jīng)驗(yàn)，區(qū)分公共服務(wù)的“增量”和“存量”，分類推進(jìn)，即按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對“增量”實(shí)行完全的“政府購買”，對“存量”按照“政資分開”、“政事分開”和“政社分開”的原則逐步進(jìn)行改革。這一策略雖然會付出巨大的時間成本和新舊機(jī)制更替的摩擦成本，但相對風(fēng)險最小，改革阻力相對較少。從已有研究來看，借鑒西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，遴選“政府購買”的公共服務(wù)，針對公共服務(wù)的“增量”制定出與建設(shè)服務(wù)型政府要求相匹配的“政府購買”制度規(guī)范并不困難，關(guān)鍵是如何按照服務(wù)型政府要求對“存量”進(jìn)行“政資分開”、“政事分開”和“政社分開”改革，以及如何培育和壯大獨(dú)立的“第三方機(jī)構(gòu)”。從“存量”改革來看，“政資分開”、“政事分開”和“政社分開”的核心和主體是要將政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系由行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌摹捌跫s關(guān)系”，通過明確政府與事業(yè)單位雙方之間的權(quán)利與責(zé)任，構(gòu)建政府與事業(yè)單位之間新型的以平等協(xié)商為基本特征的“伙伴關(guān)系”。從“第三方機(jī)構(gòu)”的培育和發(fā)展來看，“第三方機(jī)構(gòu)”發(fā)展滯后的關(guān)鍵是體制機(jī)制不合理，民間資本不能或不愿進(jìn)入。因此，通過事業(yè)單位改革重新塑造出具有獨(dú)立地位的“第三方機(jī)構(gòu)”固然十分重要，但更主要的還是要改革現(xiàn)行的非盈利組織和社會組織管理體制與機(jī)制，夯實(shí)“第三方機(jī)構(gòu)”發(fā)展，特別是可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。具體說，一方面要放松對非盈利組織與社會組織的管制，降低這類組織的設(shè)立“門檻”，鼓勵和吸引社會資本進(jìn)入;另一方面，要改革現(xiàn)行的財(cái)政管理體制，消除財(cái)政資金難以進(jìn)入的“樊籬”，打通政府支持獨(dú)立的“第三方機(jī)構(gòu)”發(fā)展的財(cái)政投入渠道。

4、要突出政府“監(jiān)管者”身份，強(qiáng)化其“監(jiān)管者”的責(zé)任

從政府治理模式角度來看，根據(jù)組織行為理論中的資源依賴?yán)碚?，一個組織在運(yùn)作過程中都需要從其他組織或社會汲取資源。對于政府而言，“政府購買”過程中政府的雙重身份使得其在行為上體現(xiàn)出兩種不同的行動邏輯特征:一方面由于政府需要從私人部門、非盈利組織等獲得公共服務(wù)，是服務(wù)的需求者，行使的是其服務(wù)社會的職能，體現(xiàn)的是服務(wù)社會的行動邏輯特征;另一方面，政府同時也是社會管理者，是國家利益和公共利益的代理人，行使的是公共權(quán)力行使者的職能，負(fù)有對社會進(jìn)行管理的責(zé)任，體現(xiàn)的是公共權(quán)力延續(xù)的行動邏輯特征。對于“第三方機(jī)構(gòu)” (公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供者)而言，其行為也表現(xiàn)出雙重性:一方面它是公共服務(wù)的專業(yè)化生產(chǎn)和提供者，因而對政府有依賴性;另一方面，也是其自身利益的追求者，具體地說，相對于以獲取盈利為目的的私人部門，就是私人利益最大化，相對于以公益為目的的非盈利組織，就是其組織服務(wù)或代表的特定群體或階層利益的最大化。正是政府與“第三方機(jī)構(gòu)”都有各自的雙重行為特征，雙方之間既相互依賴，又相互博弈。為此，在推進(jìn)“政府購買”改革過程中，使政府成為精明的“買主”固然重要，但更要突出政府作為“監(jiān)管者”身份，強(qiáng)化其作為“監(jiān)管者”的責(zé)任，即政府既要維護(hù)作為“買主”的利益，又要維護(hù)“第三方機(jī)構(gòu)”的利益，確保其生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的合法性和獲得交易中規(guī)定的政府財(cái)政保障。

5、改革財(cái)政體制，夯實(shí)“政府購買”改革的財(cái)政基礎(chǔ)

無論是從“增量”實(shí)行“政府購買”改革后構(gòu)建政府與“第三方機(jī)構(gòu)”之間平等協(xié)商的“伙伴關(guān)系”的需要，還是從“存量”在分類改革過程中逐步構(gòu)建新型政府與企、事業(yè)單位之間平等協(xié)商的“伙伴關(guān)系”的改革目標(biāo)來看，推進(jìn)“政府購買”改革必須改革現(xiàn)行的財(cái)政體制。具體說，一是改革現(xiàn)行的按照行政隸屬關(guān)系確定財(cái)政支出的范圍的管理體制，按照是否生產(chǎn)或提供公共服務(wù)和是否與政府“簽訂”了“購買公共服務(wù)合同”來界定政府財(cái)政支出范圍;二是改革現(xiàn)行的建立在行政隸屬關(guān)系基礎(chǔ)上行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，按照政府是否是“出資人”來界定國有資產(chǎn)范圍和構(gòu)建行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制。

(編輯:周亮;校對:余華)

【注 釋】

①Kettl將市場失靈原因歸結(jié)為“供給方缺陷”和“需求方缺陷”，“供給方缺陷”分為三大類:第一類是只有一個市場的存在。在核武器生產(chǎn)、隱形飛機(jī)制造等方面，往往是根據(jù)政府的需要形成賣家。市場不能定義產(chǎn)品，也不可能提供價格和質(zhì)量比較的標(biāo)準(zhǔn)。第二類是少數(shù)賣方的壟斷導(dǎo)致政府不能達(dá)成好買賣。第三類是由私人承包商生產(chǎn)政府所需物品和服務(wù)而造成的負(fù)外部性，如私人公司可能造成環(huán)境污染?！靶枨蠓饺毕荨笔侵缸鳛樾枨蠓降恼鎸Φ膯栴}。“需求方缺陷”也分為三類:第一類是政府有時候不能明確定義所要購買的產(chǎn)品。第二類是政府無法判斷所購買的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。第三類是“權(quán)宜之計(jì)和內(nèi)部性”。政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)力斗爭有時候受到的關(guān)注比購買的東西所受關(guān)注多。

②目前對政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵界定還存在分歧。有的理解為政府向非盈利部門或社會組織購買服務(wù);有的理解為政府向私人部門購買服務(wù)。有的理解為政府的購買行為;有的理解為改革或再造政府與事業(yè)單位等非盈利部門或社會組織之間的關(guān)系。

③新制度主義理論認(rèn)為，所謂“合法性”是指一個組織在其規(guī)范、價值觀和信仰的環(huán)境體系中的行動被認(rèn)為是合意的、恰當(dāng)?shù)暮瓦m宜的一般看法。

④世界銀行《向公民社會組織采購社會服務(wù)的國際經(jīng)驗(yàn)》中講述了各國非常重視政策指導(dǎo)，如英國的政府購買由內(nèi)閣辦公室下設(shè)非營利組織部以及慈善委員會統(tǒng)籌管理，出臺了《政府購買的資金和流程》等制度;澳大利亞在就業(yè)服務(wù)購買時頒布了《財(cái)政管理與責(zé)任法》、《聯(lián)邦服務(wù)提供機(jī)構(gòu)法》和《聯(lián)邦服務(wù)提供機(jī)構(gòu) (后續(xù)條款)法》等。

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Strategy Selection of Government Procurement of Public Services——Based on an Analysis of Building a Service－oriented Government

LIU Han－bo
(Hunan University of Finance and Economics，Changsha Hunan 410205)

Based on the reality of lack of macro perspective on the issue of“government procurement”，this paper discusses the reform of“government procurement”，with the background of building a service－oriented government and the aim to enhance government capacity to become a smart“buyer”．The conclusions are follows:firstly，we should embody the core values of“people－oriented”，safeguarding social fairness and achieving public interest in the“government procurement”reforms;secondly，the government must lead the government procurement reform，not only in government purchase of services，but also in nurturing the“third party”and building and improving the market mechanisms;thirdly，we should promote gradual reform in“government procurement”;fourthly，in order to reform the existing public service supply mechanism and increase the supply of public services mechanism innovation，we must detach the“dual”identity of government in the reform，and promote the reform of“separate government and capital”，“separate government and affairs”and“separate government and agency”，separately from two aspects of government as“buyer”and as the“market regulator”．

public service;service－oriented government;government procurement

F812．2;F812．45;D63

A

2095－1361(2014)01－0005－13

2013－11－01

國家社科基金后期資助項(xiàng)目“空間財(cái)政——公共服務(wù)、要素流動與經(jīng)濟(jì)增長”(項(xiàng)目編號:13FJY011)

劉寒波 (1965－ )，男，湖南岳陽人，湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向:公共財(cái)政、政府預(yù)算、政府非稅收入管理