隋唐中央財(cái)計(jì)組織制度研究——我國(guó)大部制改革的歷史借鑒

張嘉興 張 濤 韓傳模

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué) 商學(xué)院，天津 300222）

一、研究背景

制度是建立在一定物質(zhì)資料基礎(chǔ)上的生產(chǎn)關(guān)系所決定的社會(huì)機(jī)構(gòu)與組織規(guī)則的總和。構(gòu)建規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、分工制衡、權(quán)責(zé)一致的財(cái)計(jì)組織制度是國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的科學(xué)要件。財(cái)政管理是會(huì)計(jì)核算的前提和內(nèi)容，會(huì)計(jì)核算是財(cái)政管理的基礎(chǔ)和方法，兩者相輔而行并構(gòu)成國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理工作中的核心職能。無(wú)論人類社會(huì)處于何種發(fā)展階段，財(cái)計(jì)組織制度在鞏固國(guó)家政權(quán)、實(shí)施經(jīng)濟(jì)管理、優(yōu)化資源配置與促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用。

歷史傳統(tǒng)一直影響著中國(guó)社會(huì)的內(nèi)生變化，若不能系統(tǒng)總結(jié)歷史上先進(jìn)財(cái)計(jì)組織制度的運(yùn)行規(guī)律，便無(wú)法真正理解我國(guó)現(xiàn)階段政府體制改革及其配套措施，也無(wú)法把現(xiàn)行改革建立在歷史繼承與改進(jìn)創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上。隋唐中央財(cái)計(jì)組織制度在會(huì)計(jì)發(fā)展史上具有開(kāi)創(chuàng)性意義，三省六部制下的財(cái)計(jì)分管牽制制度不僅形成了影響世界的成果，也在近現(xiàn)代組織制度史上產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。在新一輪全面深化改革的背景下，以建設(shè)性的理性心態(tài)回溯隋唐中央財(cái)計(jì)組織制度，不僅可以豐富已有的中國(guó)官?gòu)d會(huì)計(jì)史成果，而且對(duì)于探索我國(guó)現(xiàn)階段大部制改革的可行路徑頗有裨益。

二、隋唐中央財(cái)計(jì)組織制度及其運(yùn)行規(guī)律

隋唐兩朝是中國(guó)封建社會(huì)的鼎盛時(shí)期，政治經(jīng)濟(jì)得到空前發(fā)展。隋文帝對(duì)兩漢魏晉南北朝的國(guó)家組織制度進(jìn)行全面整合，形成五省六部制的基本格局，其中核心權(quán)力集中在尚書、門下和內(nèi)史三省。相較于秦漢以來(lái)的三公制，隋朝形成了三省聯(lián)合執(zhí)政、共擔(dān)宰相職權(quán)的組織架構(gòu)。三公制根據(jù)政務(wù)類別劃分治理權(quán)，三公之間分工明確、互不隸屬且有所牽制。三省制按照政務(wù)流程劃分治理權(quán)，共同完成同一政務(wù)的處理過(guò)程，這種變化從根本上降低了決策失誤與瀆職舞弊的概率。唐朝開(kāi)啟由中書省發(fā)布政令，門下省審議核實(shí)，尚書省執(zhí)行政令的運(yùn)行機(jī)制，三省首長(zhǎng)共任宰相、權(quán)力并重且真正分權(quán)而治的三省制正式形成［1］（P23-31）。

（一）隋朝中央財(cái)計(jì)組織制度

隋朝初期，尚書省中的度支部下設(shè)度支、倉(cāng)部、左戶、右戶、金部和庫(kù)部六曹，負(fù)責(zé)國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理工作。度支曹成為中央財(cái)計(jì)組織部門的核心機(jī)構(gòu)；倉(cāng)部通過(guò)執(zhí)行嚴(yán)格的出納制度對(duì)國(guó)庫(kù)進(jìn)行管理；左戶通過(guò)統(tǒng)計(jì)核算為征稅提供依據(jù)；右戶成為國(guó)家稅收機(jī)關(guān)；金部負(fù)責(zé)現(xiàn)金出納；庫(kù)部負(fù)責(zé)軍用物資的核算與收發(fā)。開(kāi)皇三年，隋文帝改度支部為民部，設(shè)置度支、民部、金部、倉(cāng)部四曹，強(qiáng)調(diào)通過(guò)賦稅增加財(cái)政收入的重要性。至隋文帝末年國(guó)庫(kù)充盈，“計(jì)天下儲(chǔ)積，得供五、六十年?！保?］（P45-46）度支部的會(huì)計(jì)職能在中央財(cái)計(jì)組織部門中的地位日益突出，且現(xiàn)金與實(shí)物實(shí)行分管，會(huì)計(jì)與出納職責(zé)明確。隸屬于刑部尚書（開(kāi)皇三年直至唐朝）的比部由主管法律向?qū)徲?jì)轉(zhuǎn)變，為日后從司法系統(tǒng)對(duì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（二）唐朝中央財(cái)計(jì)組織制度

1.戶部四司——稅務(wù)、會(huì)計(jì)與出納機(jī)構(gòu)

尚書省六部按照分管政務(wù)的性質(zhì)分別設(shè)立機(jī)構(gòu)，由于上下級(jí)的統(tǒng)屬關(guān)系相當(dāng)明確，三個(gè)層級(jí)間的管理幅度也較適中，從而成為一個(gè)高度穩(wěn)定的組織系統(tǒng)［3］。戶部下設(shè)戶部、度支部、金部和倉(cāng)部四司，戶部本司根據(jù)州縣報(bào)送的戶籍編制計(jì)賬進(jìn)行稅賦征收，并將其歸入國(guó)庫(kù)組織部門。度支部根據(jù)各地稅賦數(shù)目、物產(chǎn)豐寡和所需費(fèi)用編制財(cái)政預(yù)算，協(xié)調(diào)物資在中央、地方和軍隊(duì)之間的調(diào)度分配。錢帛（糧谷）出納必須持有經(jīng)金部（倉(cāng)部）審核無(wú)誤且加蓋印章的木契（即原始憑證）。凡一年財(cái)物收支及結(jié)存數(shù)額，金部和倉(cāng)部必須及時(shí)向度支部報(bào)告，由度支部統(tǒng)考一歲之出入，作為解脫或追究其責(zé)任之依據(jù)［4］（P256-258）。戶部本司兼具統(tǒng)計(jì)和稅務(wù)職能，度支部負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)核算與管理，金部和倉(cāng)部為歸口不同的出納部門，四司之間形式上雖無(wú)隸屬關(guān)系，但實(shí)質(zhì)上卻形成以度支部為樞紐的經(jīng)濟(jì)管理運(yùn)行機(jī)制。

2.太府寺和司農(nóng)寺——國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)

唐代九寺從漢代九卿發(fā)展而來(lái)，司農(nóng)寺和太府寺成為中央財(cái)計(jì)組織中的國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)各類糧谷國(guó)庫(kù)和錢帛國(guó)庫(kù)。糧谷錢帛的核實(shí)和批準(zhǔn)權(quán)歸于倉(cāng)部和金部，保管和收支權(quán)歸于司農(nóng)寺和太府寺。唐代財(cái)物支出的內(nèi)部控制程序極為嚴(yán)格，財(cái)物申領(lǐng)部門根據(jù)度支部的預(yù)算提出申請(qǐng)，經(jīng)金（倉(cāng)）部審批無(wú)誤后開(kāi)出符牒作為支付命令，同時(shí)發(fā)出雌木契作為支付憑證。太府寺令（司農(nóng)寺令）審查符牒并將雌雄木契勘合無(wú)誤后，再次發(fā)放本寺內(nèi)部的雌木契作為支付命令，經(jīng)寺內(nèi)署官勘合無(wú)誤后進(jìn)行發(fā)放。最后由申領(lǐng)者將署官蓋章的相關(guān)記錄交由監(jiān)門官審核后方可離開(kāi)。在此基礎(chǔ)上，唐朝倉(cāng)庫(kù)管理形成了較為完善的會(huì)計(jì)報(bào)告制度，各署將會(huì)計(jì)資料和報(bào)告定期交由太府寺（司農(nóng)寺）——金部（倉(cāng)部）——度支部進(jìn)行逐級(jí)統(tǒng)考，并由比部實(shí)施統(tǒng)一審計(jì)。這種以木契和符牒作為財(cái)物出納憑證的三級(jí)勘合制度與會(huì)計(jì)報(bào)告制度體現(xiàn)了不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制和會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制的原則，并成為后世國(guó)庫(kù)內(nèi)部控制與會(huì)計(jì)核算的典范。

3.比部審計(jì)與御史監(jiān)察的分離與牽制

唐承隋制，比部作為二十四司之一隸屬于刑部，從司法系統(tǒng)獨(dú)立地對(duì)中央至地方各級(jí)官府的財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行勾覆［5］，進(jìn)一步提高了審計(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性。唐朝政治經(jīng)濟(jì)高度繁榮，法律制度健全完善，也是我國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)告編制較有法的第一個(gè)朝代［6］（P174-176）。御史臺(tái)成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其中由監(jiān)察御史領(lǐng)銜的察院在財(cái)計(jì)工作中具有較強(qiáng)的監(jiān)察作用，不僅首創(chuàng)了御史分察六部以及監(jiān)臨倉(cāng)庫(kù)的制度，而且根據(jù)法律對(duì)包括比部在內(nèi)的官員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。這在一定程度上彌補(bǔ)了比部以賬目為基礎(chǔ)的事后定期審計(jì)的不足，有力地配合了比部的常規(guī)審計(jì)［7］，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)歷史上審計(jì)與監(jiān)察工作相結(jié)合的新時(shí)期。由于審計(jì)與監(jiān)察制度的作用得到有效發(fā)揮，唐朝前期國(guó)家財(cái)計(jì)工作得以順利實(shí)施。

郭道揚(yáng)教授將唐朝中央財(cái)計(jì)組織建制凝練為“財(cái)計(jì)權(quán)力五分管的經(jīng)濟(jì)牽制”［4］（256-258），集中體現(xiàn)為以度支部為樞紐、縱橫內(nèi)外牽制相結(jié)合的中央財(cái)計(jì)組織制度。在組織內(nèi)部的平行機(jī)構(gòu)中，度支部與戶部本司，即統(tǒng)計(jì)、稅務(wù)與會(huì)計(jì)部門的分工協(xié)作構(gòu)成了國(guó)家財(cái)計(jì)工作之基；度支部與金部、倉(cāng)部，即會(huì)計(jì)與出納部門分管、出納部門內(nèi)部職能的細(xì)分，形成了相對(duì)嚴(yán)密的內(nèi)部控制制度。縱向上金部與太府寺、倉(cāng)部與司農(nóng)寺，即出納與國(guó)庫(kù)管理的分設(shè)與制約開(kāi)創(chuàng)了財(cái)務(wù)支出管理的典范。在組織外部，比部對(duì)度支部的獨(dú)立鉤稽形成了審計(jì)與監(jiān)察互相分離的雙重監(jiān)督模式。比部與御史臺(tái)之間分工明確、側(cè)重不同，而且比部也被包括在御史臺(tái)的監(jiān)察職權(quán)之中。

圖1 唐朝中央財(cái)計(jì)組織制度運(yùn)行簡(jiǎn)圖

（三）隋唐中央財(cái)計(jì)組織制度的運(yùn)行規(guī)律

從秦漢時(shí)期的三公九卿制到魏晉南北朝的融合變遷，經(jīng)過(guò)不斷選擇、探索與試錯(cuò)，隋唐時(shí)期建立并完善與彼時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)客觀需求相契合的三省六部制。六部的組織架構(gòu)與職能一直沿用至明清而未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，顯示出國(guó)家機(jī)構(gòu)組織建制的歷史延續(xù)性和相對(duì)穩(wěn)定性。唐朝前期在形式上保留了隋朝的國(guó)家組織機(jī)構(gòu)，并立足于不斷變化的客觀環(huán)境精于改進(jìn)，形成內(nèi)容與形式相統(tǒng)一的三省聯(lián)合執(zhí)政機(jī)制及五分管財(cái)計(jì)牽制體系，成為古代國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)的完善形態(tài)。在社會(huì)環(huán)境變遷的歷史條件下，隋唐統(tǒng)治者通過(guò)提高中央財(cái)計(jì)組織制度的設(shè)計(jì)前瞻性，促進(jìn)其運(yùn)行規(guī)范性和職能有效性作用的發(fā)揮。

1.以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為核心、政治制度為制約的變遷機(jī)制。制度變革的根本動(dòng)力是社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)，而生產(chǎn)力的發(fā)展是社會(huì)制度變革的最終決定性物質(zhì)力量。在封建土地所有制為主導(dǎo)的生產(chǎn)關(guān)系和地主制經(jīng)濟(jì)為核心的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，統(tǒng)治者憑借對(duì)資源占有和支配的排他優(yōu)勢(shì)，以農(nóng)業(yè)收入為依據(jù)，以量入為出為財(cái)政原則，通過(guò)對(duì)財(cái)計(jì)集權(quán)的強(qiáng)化建立起符合財(cái)政需求的中央財(cái)計(jì)組織制度。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高和政治制度的成熟，中央財(cái)計(jì)組織制度經(jīng)歷了從初創(chuàng)到完善、從粗放到集約的轉(zhuǎn)變，形成以會(huì)計(jì)、國(guó)庫(kù)、審計(jì)、行政監(jiān)察各大系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)而牽制有效的體系。從歷史上看，中央財(cái)計(jì)組織制度發(fā)展的根本動(dòng)力源于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平，同時(shí)受到政治制度等因素的直接制約和影響，是生產(chǎn)方式、社會(huì)形態(tài)和社會(huì)態(tài)勢(shì)的綜合反映。

2.統(tǒng)治者利益最大化和國(guó)家管理效能最大化博弈的變遷路徑。當(dāng)環(huán)境等客觀條件發(fā)生改變的時(shí)候，制度不會(huì)自動(dòng)進(jìn)行變遷。國(guó)家是權(quán)力集中的產(chǎn)物，一切政治權(quán)力開(kāi)始都是以某種經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的職能為基礎(chǔ)的［8］（P211-215）。財(cái)政是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的支柱，會(huì)計(jì)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)果的反映，審計(jì)和監(jiān)察則是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)集權(quán)的客觀保障。在生產(chǎn)力水平?jīng)Q定財(cái)政收入的條件下，由于代理人的理性造成其與統(tǒng)治者的目標(biāo)函數(shù)不一致。統(tǒng)治者通過(guò)制定財(cái)計(jì)組織制度對(duì)代理人進(jìn)行約束和監(jiān)督，從而避免權(quán)力的耗散。隋唐時(shí)期中央財(cái)計(jì)組織制度從本質(zhì)上維護(hù)了統(tǒng)治階級(jí)的根本利益，而國(guó)家權(quán)力的鞏固客觀上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)管理職能的發(fā)揮。統(tǒng)治者利益最大化與國(guó)家管理效能最大化之間的內(nèi)在沖突和博弈將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或人為衰退。財(cái)計(jì)組織制度不僅能夠促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的繁榮，而且也會(huì)成為朝代更替、社會(huì)停滯的導(dǎo)火索。隋唐后期由于政治制度與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體系的脫節(jié)引起財(cái)計(jì)組織制度流于形式，使其陷入制度鎖定狀態(tài)并最終導(dǎo)致王朝覆滅。

3.遵循“路徑依賴”效應(yīng)的中央財(cái)計(jì)組織制度變遷趨勢(shì)。財(cái)計(jì)組織制度的設(shè)計(jì)、實(shí)施和調(diào)整是否與彼時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展、社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政治集權(quán)能否實(shí)現(xiàn)的內(nèi)核，而制度執(zhí)行的收益決定了其變遷方向。某種初始制度選定以后，具有報(bào)酬遞增的效果，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其他相關(guān)制度安排向同樣的方向配合，導(dǎo)致有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的進(jìn)一步的制度變遷［9］（P198-200）。任何一項(xiàng)制度都不是孤立運(yùn)行的，隋唐中央財(cái)計(jì)組織制度只有與土地制度、法律制度、預(yù)算制度、貨幣制度等密切配合、聯(lián)合推進(jìn)，才能形成一個(gè)有效發(fā)揮作用的制度綜合體。國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，統(tǒng)治者對(duì)于經(jīng)濟(jì)集權(quán)的要求越為強(qiáng)烈，財(cái)計(jì)組織制度中的分工協(xié)同體系對(duì)于貫徹財(cái)政政策的作用便越突出。隋唐中央財(cái)計(jì)組織制度通過(guò)賦稅的依律征收、國(guó)庫(kù)的對(duì)口收支、會(huì)計(jì)的核算管理、審計(jì)與經(jīng)濟(jì)監(jiān)察的防漏補(bǔ)缺，形成了分工有序、配合密切且牽制嚴(yán)密的連鎖組織關(guān)系，促進(jìn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理職能和經(jīng)濟(jì)集權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、隋唐中央財(cái)計(jì)組織制度對(duì)我國(guó)大部制改革的借鑒

歷史就是我們的一切［10］（P261），蘊(yùn)含于歷史維度中的事物發(fā)展規(guī)律是指導(dǎo)人類和人類社會(huì)認(rèn)識(shí)過(guò)去、審視當(dāng)下、籌劃未來(lái)的根本依據(jù)。治國(guó)之基在于財(cái)計(jì)工作，治國(guó)之道在于制度安排。在經(jīng)濟(jì)全球化向縱深領(lǐng)域拓展的背景下，政府組織結(jié)構(gòu)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之間的不協(xié)調(diào)性造成了國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)和管理三個(gè)層面中的內(nèi)在矛盾。十八屆三中全會(huì)從全局和戰(zhàn)略高度做出全面深化改革的決定，其中優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制，與之配套建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度成為全面改革的焦點(diǎn)。政策制定者在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家大部制改革已有經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更要將政府體制改革和財(cái)計(jì)改革置于我國(guó)數(shù)千年來(lái)一脈傳承的整體框架之中，在對(duì)歷史批判性繼承的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)創(chuàng)新。

1.大部制改革需形成權(quán)責(zé)利相博弈的頂層設(shè)計(jì)。大部門體制組織幅度的擴(kuò)大引起權(quán)力、責(zé)任和利益的擴(kuò)張。部門權(quán)力如何在陽(yáng)光下運(yùn)行、責(zé)任如何有效承擔(dān)、利益在法律范圍內(nèi)如何分配成為改革的焦點(diǎn)。權(quán)力的理性體現(xiàn)為特定力量的相互制約。隋唐時(shí)期在決策權(quán)、審議權(quán)和執(zhí)行權(quán)三分的基礎(chǔ)上，尚書六部成為國(guó)家政務(wù)運(yùn)行的關(guān)鍵部門，御史臺(tái)開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)監(jiān)察獨(dú)立于行政管理體系的先河，國(guó)家頂層權(quán)力結(jié)構(gòu)為財(cái)計(jì)組織制度運(yùn)行提供了基礎(chǔ)性保障。在國(guó)務(wù)院組成部門的大部制改革中，應(yīng)實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的進(jìn)一步分離。一方面，國(guó)家財(cái)政的決策權(quán)應(yīng)統(tǒng)一交由核心化的戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)完成，以克服部門權(quán)力集中形成利益集團(tuán)化的弊病。根據(jù)財(cái)政部的機(jī)構(gòu)和職能改革方案，新設(shè)司局級(jí)機(jī)構(gòu)政策研究室，負(fù)責(zé)研究社會(huì)經(jīng)濟(jì)工作中的重大問(wèn)題，提出財(cái)稅改革及相關(guān)領(lǐng)域的政策和發(fā)展建議，是改革中頂層設(shè)計(jì)的重要環(huán)節(jié)。另一方面，國(guó)家財(cái)政的監(jiān)督權(quán)應(yīng)實(shí)現(xiàn)形式和實(shí)質(zhì)上的雙重獨(dú)立。首先，國(guó)家審計(jì)署主管全國(guó)審計(jì)工作，但其隸屬于國(guó)務(wù)院的組織模式使其獨(dú)立性屢遭質(zhì)疑。在現(xiàn)行模式下，國(guó)家審計(jì)署如何納入監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍是其有效開(kāi)展審計(jì)工作的重要保障。其次，履行國(guó)家監(jiān)察職能的監(jiān)察部仍被列入國(guó)務(wù)院序列，形式上尚未獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)能否切實(shí)發(fā)揮行政監(jiān)察作用值得進(jìn)一步商榷。總之，大部制改革特別是財(cái)稅部門改革在頂層權(quán)力配置中應(yīng)以史為鑒，對(duì)未來(lái)政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，形成機(jī)構(gòu)健全、職責(zé)穩(wěn)定、職能高效的組織結(jié)構(gòu)。

2.“大財(cái)計(jì)”部門建設(shè)應(yīng)成為未來(lái)大部制改革的重要內(nèi)容。隋唐中央財(cái)計(jì)組織制度的演進(jìn)表明：先天下之衰而計(jì)亂，后天下之興而計(jì)治。在政府體制改革和財(cái)稅改革的背景下，提升財(cái)計(jì)組織效率、實(shí)現(xiàn)財(cái)計(jì)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理部門建設(shè)的內(nèi)核。隋唐財(cái)計(jì)組織制度的完善經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程，最終形成集統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)和財(cái)政一體化的戶部體制。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將財(cái)政定位為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政體制成為財(cái)政改革的方向。一方面，財(cái)政是國(guó)家機(jī)器得以正常運(yùn)行的根基，財(cái)政工作以會(huì)計(jì)為依托，會(huì)計(jì)是財(cái)政職能有效發(fā)揮的基本保障，它們通過(guò)各自單項(xiàng)職能的配套銜接在國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理中發(fā)揮集群效應(yīng)。國(guó)家財(cái)政和政府會(huì)計(jì)之間的密切關(guān)系具有持久性和永恒性，在兼顧兩者歷史關(guān)系的基礎(chǔ)上構(gòu)建“大財(cái)計(jì)”部門，從宏觀管理和微觀控制的辯證關(guān)系中為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度支持，成為財(cái)稅改革目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。另一方面，會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)職能在國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理中體現(xiàn)出合久必分、分久必合的歷史運(yùn)行規(guī)律。在信息化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，對(duì)于真實(shí)可靠數(shù)據(jù)的需求又將兩者緊密結(jié)合在一起。在深化財(cái)政改革的背景下，應(yīng)充分利用會(huì)計(jì)信息和統(tǒng)計(jì)方法綜合反映國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)，提升會(huì)計(jì)與統(tǒng)計(jì)工作在經(jīng)濟(jì)管理中的地位和影響。在目前政府組織機(jī)構(gòu)布局中，國(guó)家稅務(wù)總局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局獨(dú)立于國(guó)務(wù)院，它們之中的某些職能機(jī)構(gòu)對(duì)于構(gòu)建經(jīng)濟(jì)管理中連鎖組織關(guān)系具有不可或缺的作用，從理論層面也可以被納入“大財(cái)計(jì)”部門的架構(gòu)之中。

3.以職權(quán)法定為前提、綜合協(xié)調(diào)機(jī)制為依托的“大財(cái)計(jì)”部門建設(shè)。隋唐財(cái)計(jì)組織制度并非只是作為一種孤立的制度存在和發(fā)展起來(lái)的，它首先是作為一種法律創(chuàng)設(shè)的權(quán)力產(chǎn)物而被融入到整個(gè)法律制度體系之中。權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制在財(cái)計(jì)組織制度與財(cái)計(jì)法律制度中呈現(xiàn)出互相融合與滲透的一體化態(tài)勢(shì)，兩者在發(fā)展變化中始終保持一致性。為了避免權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團(tuán)化的弊端，當(dāng)今的大部制改革應(yīng)將《憲法》作為確立行政法的根本依據(jù)，對(duì)組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行原則、內(nèi)容、程序、權(quán)限等做出明確規(guī)范，確保依法行政改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，配合各部門特別行政法規(guī)形成國(guó)家組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行的法律制度體系，實(shí)現(xiàn)真正意義上的職權(quán)法定。自古以來(lái)，預(yù)算是中央財(cái)計(jì)組織制度的基石，預(yù)算管理制度改革是深化財(cái)稅改革的首要內(nèi)容。新預(yù)算法的出臺(tái)是國(guó)家法律制度建設(shè)的一項(xiàng)重要成果，也是我國(guó)財(cái)政制度建設(shè)的里程碑事件。隨后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，在法制建設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步落實(shí)了建立現(xiàn)代預(yù)算制度與管理的相關(guān)措施。這一舉措充分體現(xiàn)了我國(guó)的重大改革于法有據(jù)、法律先行的理念。

財(cái)計(jì)組織制度的運(yùn)行效果綜合反映了某一時(shí)期國(guó)家的經(jīng)濟(jì)水平和政治態(tài)勢(shì)，“具有明顯的先發(fā)性和滯后性這樣既對(duì)立又統(tǒng)一的雙重特點(diǎn)”［11］。一方面，未來(lái)的財(cái)計(jì)組織部門建設(shè)應(yīng)繼承隋唐以來(lái)根據(jù)財(cái)計(jì)職權(quán)建立起來(lái)的系統(tǒng)牽制關(guān)系。不同機(jī)構(gòu)在獨(dú)立行使權(quán)力的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)與配合，同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成層級(jí)合理的科層制控制體系。另一方面，應(yīng)充分考慮環(huán)境變化引起經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)的調(diào)整。財(cái)計(jì)組織建設(shè)是全面深化財(cái)稅改革的基礎(chǔ)，是構(gòu)建“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的“大財(cái)計(jì)”部門的關(guān)鍵。為了減少不同財(cái)計(jì)職能在經(jīng)濟(jì)管理中的摩擦邊界，具有綜合專業(yè)知識(shí)背景和良好溝通能力的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將成為大部門體制運(yùn)行的重要保障。

四、研究結(jié)論

通過(guò)作用于經(jīng)濟(jì)資源的配置過(guò)程，財(cái)計(jì)組織制度成為國(guó)家治理的重要機(jī)制，并在發(fā)展過(guò)程中體現(xiàn)出明顯的延續(xù)性和繼承性。隋唐三省六部體制下的財(cái)計(jì)組織制度顯示了古代國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)相對(duì)完善的權(quán)力監(jiān)督、制約機(jī)制，并對(duì)近現(xiàn)代政府體制改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。十八屆三中全會(huì)從全局和戰(zhàn)略高度做出全面深化改革的決定，其中優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、積極穩(wěn)妥實(shí)施大部門制成為全面改革的焦點(diǎn)。當(dāng)今的大部制改革應(yīng)在歷史繼承的基礎(chǔ)上，建立權(quán)責(zé)利博弈機(jī)制的頂層權(quán)力配置，從形式到實(shí)質(zhì)上完成決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離與制約，進(jìn)一步加強(qiáng)獨(dú)立于政府部門的外部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。隨著大部制改革的縱深發(fā)展，從宏觀調(diào)控和微觀控制的辯證視角構(gòu)建以財(cái)政部為基礎(chǔ)的“大財(cái)計(jì)”部門，成為協(xié)調(diào)改革目標(biāo)和路徑的保障機(jī)制。財(cái)政與會(huì)計(jì)之間的關(guān)系具有穩(wěn)定性和持久性，會(huì)計(jì)在今后“大財(cái)計(jì)”部門建設(shè)中的綜合樞紐作用將進(jìn)一步凸顯。

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