喻堰田

（甘肅省靖遠師范學(xué)校 教導(dǎo)處，甘肅 白銀 730900）

構(gòu)建服務(wù)型政府中公務(wù)員觀念革新芻議

喻堰田

（甘肅省靖遠師范學(xué)校 教導(dǎo)處，甘肅 白銀 730900）

構(gòu)建服務(wù)型政府是當(dāng)今中國政府改革的必然趨勢，這對國家權(quán)力的具體執(zhí)行者、國家政策的具體實施者——公務(wù)員提出了一系列新的要求。但目前我國公務(wù)員現(xiàn)有的思想觀念與構(gòu)建服務(wù)型政府的要求還有較大差距。俗話說，觀念是行動的先導(dǎo)。因此，要想早日實現(xiàn)服務(wù)型政府的構(gòu)建目標(biāo)，必須對公務(wù)員觀念進行全面徹底的革新。

服務(wù)型政府；公務(wù)員；觀念革新

構(gòu)建服務(wù)型政府，是堅持黨全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求，是深入貫徹落實“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強政府自身建設(shè)的重要任務(wù)。[1]2013年2月26日至28日中共十八屆二中全會在北京舉行，習(xí)近平總書記強調(diào)，要堅持以人為本、執(zhí)政為民，在服務(wù)中實施管理，在管理中實現(xiàn)服務(wù)，努力建設(shè)廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

一、革新公務(wù)員觀念是構(gòu)建服務(wù)型政府的前提

公務(wù)員是國家權(quán)力的具體執(zhí)行者，是國家政策的具體實施者。俗話說，觀念是行動的先導(dǎo)。任何改革，都是從革新觀念開始的。[2]公務(wù)員觀念是構(gòu)成當(dāng)代政治文化的重要部分，是影響服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵因素之一。我國現(xiàn)行行政模式是長期的歷史積淀同當(dāng)代政治、經(jīng)濟、社會和文化等因素融合的產(chǎn)物。在長期的政治文化發(fā)展中，形成了以能做官、做大官為畢生追求的官本位思想。蔣玉林先生曾精辟地論到：“有錢有屋，不如有個好父母，努力努力，不如手中有權(quán)力，有能有績，不如有關(guān)系”。[3]在現(xiàn)實生活中，部分公務(wù)員忽視公眾利益，認(rèn)為只要關(guān)系好沒有事情辦不了。這種思想的存在對構(gòu)建服務(wù)型政府產(chǎn)生了很大的負(fù)面影響。

管理理念是管理行為的指南和創(chuàng)新的先導(dǎo)。要建立服務(wù)型政府，就必須進行管理理念的革新。我國現(xiàn)行的政治模式仍是特權(quán)模式，它給予官員、預(yù)備官員、甚至退休后的官員以種種社會經(jīng)濟利益。[4]而服務(wù)型政府的本質(zhì)是強調(diào)以公共利益為目標(biāo)，為社會公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要建立服務(wù)型政府，這就要求國家必須打破現(xiàn)行的官僚政治文化，公務(wù)員必須樹立為公眾服務(wù)的理念。在思想上，政府應(yīng)正確定位自己。在實踐中，政府應(yīng)將“為民服務(wù)”的理念貫徹到各個工作環(huán)節(jié)中。

二、當(dāng)前與構(gòu)建服務(wù)型政府不相符合的觀念

（一）官本位思想泛濫，官貴民賤的觀念由來已久“官本位”是一種把是否為官、官職大小當(dāng)成核心社會價值尺度去衡量個人社會地位和價值的思想，其實質(zhì)是以官級、權(quán)位作為選人的主體，作為分配社會財富的依據(jù)，作為個人價值追求的主要目標(biāo)。[5]縱觀歷史和現(xiàn)實，在特定歷史語境下形成的“官本位”這一術(shù)語，其現(xiàn)實內(nèi)涵遠超字面意思。歷代文人墨客宣傳“學(xué)而優(yōu)則仕”乃做官做人的最高奮斗目標(biāo)，認(rèn)為做官可以獲得最高的社會地位。[6]在強權(quán)統(tǒng)治和等級觀念的灌輸下，君尊民卑、官貴民賤思想早已滲透到國民骨子里并代代相傳，當(dāng)然也廣泛而深刻的影響著歷代官員。在今天的政治生活中，官本位思想仍時時處處影響著我們的執(zhí)政者、施政者和執(zhí)行者。部分黨員和干部早已成為“官本位”思想的馬仔。這種只對自己和對自己有利的團體和個人負(fù)責(zé)，對黨和國家的事業(yè)不負(fù)責(zé)任，對民族和人民的利益不負(fù)責(zé)任的思想是與我黨的性質(zhì)和任務(wù)、與我們構(gòu)建服務(wù)型政府的要求極不相稱的。這種思想的負(fù)性效應(yīng)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，在選人用人上，以上級領(lǐng)導(dǎo)的指示、好惡和所謂的集體討論決定干部的升降去留；在利益分配上，所有人都按高低級別享受資源和財富的分配，而不是按個人的貢獻大小能力強弱來分配；在價值觀上，形成了重權(quán)位、重關(guān)系、重資力，而輕官品、輕知識、輕能力的傾向。

其次，主仆關(guān)系顛倒是官貴民賤觀念的典型表現(xiàn)。人民是主人，國家干部是公仆，這是黨給人民的許諾。然而，這種美好的諾言正離我們遠去。公眾面臨的是“門難進，臉難看，話難聽，事難辦”的政府。2003年河北省石家莊黑診所黑心行醫(yī)連續(xù)使數(shù)名孕婦母子雙亡，引起了社會普遍關(guān)注和市民強烈不滿。然而，當(dāng)記者就此到石家莊市衛(wèi)生局采訪時，卻遭遇了“門難進、臉難看”的禮遇，“冷硬橫推”碰個遍。[7]近日，各地政府為工作人員辦理人員和車輛出入證，美其名曰方便管理，實際意圖重在防范“兩訪”（信訪、暗訪）人員。

（二）法治意識淡薄

早在十一屆三中全會，我國就提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的法制建設(shè)方針。在黨的十五大上，依法治國被確立為我國社會主義初級階段的政治綱領(lǐng)。然而，在當(dāng)前政府系統(tǒng)中，公務(wù)員的法治意識依然不高，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，人治觀念處處存在。受我國幾千年遺留下來的專制思想的影響，部分執(zhí)法人員的法制意識淡薄，與新時期大力提倡的法治、責(zé)任等意識背道而馳。在行政實踐中表現(xiàn)出來的行政命令、長官意志、以言代法、以權(quán)凌法現(xiàn)象禁卻不止。這種以管理者自居的執(zhí)法思想所產(chǎn)生的行為往往會對政府形象造成負(fù)面影響。在這方面，讓人最容易忽略的是對犯罪人員的審訊。2003年4月17日，重慶永川區(qū)公開逮捕宣判大會在區(qū)體育館廣場舉行。犯罪嫌疑人周友國等80人被公開逮捕，唐福彬等9人被判處有期徒刑。數(shù)千永川市民現(xiàn)場觀看了宣判大會。[8]雖然“公逮公審大會”可以震攝犯罪份子，但這嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人的隱私權(quán)，侮辱了受審人的人格，是人治思想的典型遺存。

其次，執(zhí)法程序不規(guī)范。行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中，遇有影響公民權(quán)力和義務(wù)的具體行政行為時，屢有不遵守法定程序的行為。執(zhí)法程序不規(guī)范的主要原因還是在于法治意識淡薄。在行政實踐中，執(zhí)法程序不規(guī)范體現(xiàn)在與公眾生活息息相關(guān)的方方面面。2006年4月15日11時左右，蘭州市城管隊員楊某和王某等人巡查時，與擺攤?cè)藛T孫某發(fā)生爭執(zhí)。隨后，在楊某和王某準(zhǔn)備將孫某強行帶離現(xiàn)場的過程中，楊某與王某對孫某進行了毆打，并導(dǎo)致孫某損傷。經(jīng)醫(yī)院鑒定：孫某全身多處軟組織損傷，左肋骨骨折。[9]此后，蘭州市城管執(zhí)法隊員與小商販之間的沖突呈逐步升級的趨勢：2007年5月16日，蘭州市七里河區(qū)的城管執(zhí)法隊員，在值勤時將一名無辜男子頭部打傷；2007年5月18日，蘭州西固區(qū)的城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中將一名婦女推倒在地，導(dǎo)致其當(dāng)場小便失禁，執(zhí)法車則揚長而去。[10]

經(jīng)分析，城管執(zhí)法老出問題的原因主要在于執(zhí)法程序不規(guī)范。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，城管執(zhí)法局擁有市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理等方面全部或部分的行政處罰權(quán)。[11]這些權(quán)力涉及國家法律、法規(guī)近百部，原本分屬于不同的行政部門，但由于一些地方政府對城管執(zhí)法局的無限度授權(quán)，將眾多執(zhí)法權(quán)集于城管一身，成為導(dǎo)致權(quán)力非合理性行使的根源。蘭州商學(xué)院雷興長教授認(rèn)為，一些城管執(zhí)法者不分青紅皂白上來就罰沒、取締，甚至隨意剝奪小商販的經(jīng)營權(quán)和人生自由，本身就涉嫌執(zhí)法違法。再加上執(zhí)法邊界不清，很容易助長部分執(zhí)法人員的錯誤執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)行任務(wù)時方式簡單、行為粗暴和野蠻。據(jù)此，雷教授認(rèn)為，“厘清執(zhí)法邊界，規(guī)范執(zhí)法程序，是杜絕城管傷人和減少暴力抗法事件的必由之路”。[12]

再次，自由裁量權(quán)隨意性偏大。由于行政執(zhí)法的多樣性和國情的復(fù)雜性，法律法規(guī)的部分內(nèi)容只是抽象的規(guī)定，在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員會根據(jù)具體情況進行處理。此即行政執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)。自由裁量的隨意性擴大往往會造成在實際執(zhí)法中出現(xiàn)隨意執(zhí)法的現(xiàn)象。表現(xiàn)為行政行為無常，違反同一性和平等性等，這不利于社會秩序的穩(wěn)定。

（三）對上級畢恭畢敬，對民眾橫眉冷對

我國行政機關(guān)現(xiàn)行的上下級制度強調(diào)法定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的等級關(guān)系，強調(diào)行政人員對上級命令的絕對服從。公務(wù)員必須嚴(yán)格按規(guī)章制度辦事，做任何事情都唯上級的命令是從，公務(wù)員就這樣失去了主動服務(wù)的精神。相當(dāng)一部分公務(wù)員認(rèn)為只要辦好上級交代的事情，贏得上級的好感就行。在這種風(fēng)氣之下，公務(wù)員當(dāng)然不只關(guān)注經(jīng)濟利益，還關(guān)注政治效益。對待普通民眾的態(tài)度則完全相反。

三、全面革新公務(wù)員理念的建議

（一）摒棄官本位意識，倡導(dǎo)官民平等，強化公仆思想

在21世紀(jì)的今天，公務(wù)員應(yīng)自覺適應(yīng)新形勢，不斷地給自己充電，提高自己的學(xué)習(xí)能力和工作能力，并樹立終身學(xué)習(xí)的理念，活到老學(xué)到老。在工作以外的時間里，要不斷更新自己的業(yè)務(wù)知識，并拓寬視野，獲得廣博的知識。尊重知識，摒棄官本位意識是革新公務(wù)員觀念的重要方面。在倡導(dǎo)官民平等，強化公仆思想方面應(yīng)做到：

1.尊重公民權(quán)利，以人為本。以人為本是服務(wù)型政府的治理理念。政府實施對國家事務(wù)和公共事務(wù)管理的目的是維護廣大人民的根本利益，全心全意為人民服務(wù)。當(dāng)前我國確立的以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的治國策略，其核心和實質(zhì)都是堅持以人為本。服務(wù)型政府的指導(dǎo)理念也是公民本位與社會本位，強調(diào)公民、民主與社會的基礎(chǔ)地位。因此，使公務(wù)員具有以人為本、為全民服務(wù)的觀念是加強公務(wù)員公共服務(wù)能力的意識準(zhǔn)備條件。

服務(wù)型政府應(yīng)該是被民眾監(jiān)督的政府，這是從政府的保障方面來說的。我國政府原來的模式是強調(diào)政府權(quán)力本位和公民義務(wù)本位。但現(xiàn)在必須轉(zhuǎn)變成公民權(quán)力本位和政府責(zé)任本位。政府是一種責(zé)任，而責(zé)任就必須接受監(jiān)督，否則就無法對政府的過錯進行追究和問責(zé)。[13]所以說，確立公民的權(quán)力本位亦是構(gòu)建服務(wù)型政府的前提之一。

2.強化公仆觀念，增強服務(wù)意識。構(gòu)建服務(wù)型政府的宗旨是為人民服務(wù)，為社會服務(wù)。政府機關(guān)的活動就是為社會提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的一種形式，政府只是服務(wù)的提供者。政府的合法性來自于人民的認(rèn)可，政府的權(quán)力來自于人民的授予，國家一切權(quán)力屬于人民。因此，政府在進行行政活動時，必須認(rèn)清自己作為服務(wù)者的地位，認(rèn)識到行政活動自身的服務(wù)性。

要做到以人為本就必須強化服務(wù)意識。構(gòu)建服務(wù)型政府是政府改革的目標(biāo)，公務(wù)員是為民服務(wù)的公仆，是提供服務(wù)產(chǎn)品的工作人員。所以，廣大公務(wù)員必須在觀念上實現(xiàn)由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，必須強化主動服務(wù)意識，掃除衙門習(xí)氣，克服官僚主義和形式主義，積極為和諧社會營造良好的發(fā)展環(huán)境。

3.培養(yǎng)和加強責(zé)任意識。公務(wù)員必須注重培養(yǎng)和加強自己的責(zé)任意識。責(zé)任即公務(wù)員應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，包括對國家法律負(fù)責(zé)，對政府負(fù)責(zé)，對國家政策負(fù)責(zé)，對服務(wù)對象負(fù)責(zé)和對自身言行負(fù)責(zé)五個方面。[14]增強責(zé)任意識有助于公務(wù)員更好的承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)、提高公共服務(wù)質(zhì)量，從而把構(gòu)建服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化為具體服務(wù)實踐的重要內(nèi)在推動力。[15]要增強責(zé)任意識，務(wù)須做到消除公務(wù)員的政治特權(quán)意識和行政特權(quán)意識；增強誠實守責(zé)的責(zé)任觀念。

4.灌輸親民意識。親民意識是對待人民群眾的感情體現(xiàn),是“立黨為公,執(zhí)政為民”服務(wù)宗旨和實踐“三個代表”重要思想的本質(zhì)要求和基本前提。[16]針對當(dāng)前部分公務(wù)員的“仇民”舉動，政府有必要向公務(wù)員隊伍灌輸親民、愛民、為民意識。在行政實踐中積極引導(dǎo)公眾參與政府管理工作，在做出重大行政決策前廣泛聽取公眾建議和意見等，這些都有助于提高政府公信力，留住政府在公眾心中的美好印象。

（二）加強法制建設(shè)，強化法治意識

依法行政是現(xiàn)代法制國家普遍遵循的原則,也是社會長治久安的保證。在全面建設(shè)小康社會的進程中，各級政府和廣大公務(wù)員必須牢固樹立依法行政觀念，不斷提高依法行政的能力和水平，努力打造誠信政府。在邁向法治政府的過程中，公務(wù)員依法行政的觀念尤為重要。為全面推進依法行政，打造法治政府，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到：首先，執(zhí)法者應(yīng)知法守法，才能依法執(zhí)法。有些人認(rèn)為政府公務(wù)員的任務(wù)是“執(zhí)法”，公眾的任務(wù)才是“守法”，“執(zhí)法者”沒有必要“守法”，“守法者”不存在“執(zhí)法”。守法者不執(zhí)法，但執(zhí)法者也應(yīng)有守法的義務(wù)。只有執(zhí)法者自己守法，政府才能做到依法行政。其次，依法行政的前提是所依之法必須合法，即一切法律、法規(guī)、規(guī)章不得與憲法相抵觸。當(dāng)行政機關(guān)以自己制定的行政規(guī)章和行政規(guī)定為依據(jù)時更應(yīng)如此。否則，依法行政只是徒有虛名。再次，行政執(zhí)法要符合程序法。隨著我國法治化程度的不斷提高，我國開始重視程序法的立法和實施。執(zhí)法人員所執(zhí)之法只有在符合法定程序的前提之下才更具效力。最后，“行政自由裁量權(quán)”的行使應(yīng)是不自由的。隨著現(xiàn)代政府行政職能的擴張，自由裁量權(quán)的比重會加大，經(jīng)常出現(xiàn)“自由裁量權(quán)”侵犯其他權(quán)力的情況。故在行政實踐中，應(yīng)對“自由裁量權(quán)”的行使做出必要的限制。

（三）建立對上下負(fù)責(zé)的制度，清除唯上不唯下的觀念

當(dāng)前政府管理中只對上級負(fù)責(zé)，不對下級特別是民眾負(fù)責(zé)的傾向仍廣泛存在。為早日建成服務(wù)型政府，公務(wù)員必須轉(zhuǎn)變觀念，由只對上負(fù)責(zé)向?qū)ι舷露钾?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變。政府本來就是一個負(fù)有責(zé)任的行政主體，應(yīng)有對上下都負(fù)責(zé)的態(tài)度，不能只憑領(lǐng)導(dǎo)意志辦事，應(yīng)以公民的需要為方向，為公民負(fù)責(zé)，盡量多辦好事實事，才能為政府豎立良好的形象。

經(jīng)中共十八大部分修改2012年11月14日通過的新黨章明確指出，中國共產(chǎn)黨堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，黨除了最廣大人民群眾的利益，沒有其他特殊的政黨利益。黨在任何時候都必須把群眾的利益放在第一位，與人民群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系，任何黨員都不能凌駕于群眾之上。為人民群眾服務(wù)即為基層服務(wù)。因此，基層服務(wù)是服務(wù)型政府的工作重心之一。然而，我國現(xiàn)行的行政模式不利于公務(wù)員全心全意為人民服務(wù)。因為公務(wù)員的選拔、任命權(quán)力均不在所謂的主人手中，公務(wù)員自然要對能決定其政治命運、經(jīng)濟利益和社會地位的領(lǐng)導(dǎo)唯命是從。要改變這一局面，基層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)促成對上下負(fù)責(zé)的行政體制的建立。普通公務(wù)員則應(yīng)把自己的思想和注意力集中在自身素質(zhì)的提高上，集中在為民服務(wù)上，辦事時對上下都要負(fù)責(zé)，更要從骨子里徹底清除唯上不唯下的觀念。

四、余論

中國政府由管理、管制型、生產(chǎn)型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變是社會發(fā)展的趨勢，是自身政治體制改革的近期目標(biāo)，是中國政治進步的標(biāo)志，更是歷史的必然。在這一轉(zhuǎn)變過程中，公務(wù)員只有真正樹了公仆思想，強化了法治意識，摒棄了官本位意識，清除了“唯上不唯下”的觀念，同時還需要增強終身學(xué)習(xí)意識、憂患意識和節(jié)儉意識，并努力提高自身素質(zhì)，政府與普通民眾的關(guān)系才會更加和睦，政府的形象才會更加完美，服務(wù)型政府才會早日建成建好。

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