論新時期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的幾個基本問題

婁萬鎖

論新時期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的幾個基本問題

婁萬鎖

在新的歷史時期，中國海關(guān)需要制定新的發(fā)展戰(zhàn)略。新的發(fā)展戰(zhàn)略應該彌補以往海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的不足，以戰(zhàn)略理論、貿(mào)易政策理論和公共管理理論為基礎(chǔ)，以能力建設為核心，正確處理好海關(guān)與進出口商、海關(guān)與地方政府以及海關(guān)與國際海關(guān)之間的關(guān)系，全面提升海關(guān)的稅收(財政汲取)能力、滲透能力、宏觀調(diào)控能力、強制能力和行政能力。

中國海關(guān);發(fā)展戰(zhàn)略;能力建設

海關(guān)是國家的大門，國家的象征，代表國家對進出境活動實施監(jiān)督管理?？茖W合理的發(fā)展戰(zhàn)略既是推動海關(guān)自身發(fā)展的主要動力，也是國家整體戰(zhàn)略的重要組成部分。海關(guān)在不同的歷史時期有不同的發(fā)展戰(zhàn)略，新的歷史時期(2014年－2020年)需要新的發(fā)展戰(zhàn)略。中國海關(guān)以往歷史階段的發(fā)展戰(zhàn)略有哪些不足，制訂新時期發(fā)展戰(zhàn)略應以什么理論為基礎(chǔ)，核心要素是什么，該處理好哪些關(guān)系，這些是本文所要回答的問題。

一、理論基礎(chǔ)

(一)戰(zhàn)略理論①本部分內(nèi)容參考了海關(guān)總署課題“新時期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略研究”分課題報告“海關(guān)戰(zhàn)略管理與發(fā)展戰(zhàn)略理論”(王菲易負責)和分課題報告“海關(guān)戰(zhàn)略管理：國際海關(guān)界的探索與共識”(張樹杰負責)的內(nèi)容。

戰(zhàn)略具有長期性、前瞻性，包括一個十分明晰的戰(zhàn)略目標、嚴密的戰(zhàn)略計劃、相應的組織結(jié)構(gòu)以及有效的實施戰(zhàn)略的工具(如政策工具)，并且會隨著環(huán)境的變化而進行適當?shù)恼{(diào)整。戰(zhàn)略是一個變革的過程，是一個集體思維、協(xié)商以及反應的過程。

戰(zhàn)略管理原本是適用于企業(yè)等私營部門。由于傳統(tǒng)公共行政模式存在著以內(nèi)部取向、不考慮外部環(huán)境、長期目標或組織的未來等局限性，戰(zhàn)略管理作為克服上述弊端的手段而被引入公共部門。公共部門戰(zhàn)略管理是政府組織面對日益復雜的社會環(huán)境，為更好地完成組織使命，提高管理效率與服務水平而進行總體規(guī)劃、實施規(guī)劃及評價規(guī)劃的過程。進一步而言，公共部門戰(zhàn)略管理是在符合和保證實現(xiàn)組織使命的前提下，充分利用環(huán)境中存在的各種機會和不斷創(chuàng)造新機會的基礎(chǔ)上，規(guī)定組織的業(yè)務范圍與運營對策，合理調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和分配資源，實現(xiàn)近期與長遠目標的過程。

戰(zhàn)略管理思想在公共部門的運用，改變了傳統(tǒng)行政模式只關(guān)注內(nèi)部和日常事務、忽略外部環(huán)境和長遠目標的管理思想，提供了一套包括目標確定、環(huán)境分析、戰(zhàn)略管理計劃、戰(zhàn)略執(zhí)行以及績效評估的分析框架。它將關(guān)注的焦點由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，從注重日常管理轉(zhuǎn)向組織未來的發(fā)展管理;著重考察組織的內(nèi)外環(huán)境，確定組織的目標和使命;面向未來，給組織以正確的定位，以應對日益增長的不確定性。

研究戰(zhàn)略制訂、戰(zhàn)略分析的理論很多，其中SWOT分析法頗為引人注目。該分析法由哈佛大學商學院提出，它是一種綜合考慮組織內(nèi)部條件和外部環(huán)境的各種因素，進行系統(tǒng)分析評價，進而選擇最優(yōu)戰(zhàn)略的常用方法。S指組織內(nèi)部的優(yōu)勢(strengths)，W指組織內(nèi)部劣勢(weaknesses)，O指組織外部環(huán)境的機會(opportunities)，T指組織外部環(huán)境的威脅(threats)。組織的優(yōu)勢、劣勢分析也叫做內(nèi)部環(huán)境分析，進行內(nèi)部環(huán)境分析的目的是為了明晰組織的核心能力。組織的機會和威脅也稱為外部環(huán)境分析，指組織外部條件及未來取向，進行外部環(huán)境分析是為了識別組織所面臨的機會和威脅。②John M.Bryson，Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations：Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement，San Francisco：Jossey－Bass Publishes，1995，p.87.對于海關(guān)來說，SWOT分析的目的在于給出一個有關(guān)海關(guān)組織內(nèi)部環(huán)境和問題的集中畫面，并激勵海關(guān)調(diào)動其優(yōu)勢，以充分利用機會、規(guī)避風險。

世界海關(guān)組織(WCO)在《海關(guān)能力建設手冊》中對戰(zhàn)略管理下了個定義，“基于組織愿景和使命制定組織戰(zhàn)略，并確保組織沿著正確軌道發(fā)展的管理過程，就海關(guān)而言，戰(zhàn)略制定要更多基于政府的工作重心和海關(guān)應履行的國內(nèi)和國際義務”。這一定義既體現(xiàn)了海關(guān)作為組織的一般特性，也體現(xiàn)了海關(guān)作為公共機構(gòu)的特性，強調(diào)了組織發(fā)展和持續(xù)改進原則，同時也確定了在語言層面的表述上，戰(zhàn)略應包含愿景(vision)、使命(mission)和策略(strategy)等構(gòu)成要素。因此，海關(guān)戰(zhàn)略目標、組織使命及其職能、實現(xiàn)使命的策略是海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的主要構(gòu)成要素。

戰(zhàn)略管理過程是關(guān)于決定一個組織未來的發(fā)展方向及執(zhí)行達成該組織既定目標的有關(guān)決策的過程，分為三個階段：戰(zhàn)略規(guī)劃階段、戰(zhàn)略實施階段與戰(zhàn)略評估階段，每個階段都包含具體的工作內(nèi)容。戰(zhàn)略規(guī)劃階段，主要是根據(jù)環(huán)境發(fā)展趨勢、總體方向描述海關(guān)的歷史關(guān)聯(lián)因素，明確海關(guān)發(fā)展的理想或目標等;戰(zhàn)略實施階段，海關(guān)應精心考慮哪些因素使戰(zhàn)略實施成為可能，以及采取何種措施才能保證戰(zhàn)略實施所需的支持，制定出具體措施來實施戰(zhàn)略;戰(zhàn)略評估階段指依據(jù)一定的標準與程序，對戰(zhàn)略實施的效益、效率、效果以及價值進行判斷的一種組織行為。

隨著國際貿(mào)易的增長，作為國家進出境監(jiān)督管理機關(guān)的海關(guān)必須不斷審視自己的使命，適時制訂并修改相應的發(fā)展戰(zhàn)略?！昂ｊP(guān)必須使自己在快速變化的國際環(huán)境中成為貿(mào)易促進者，并且，同時開展高效的稅收工作，這是海關(guān)工作面臨的主要挑戰(zhàn)?！雹邸脖取矻uc De Wulf、〔巴〕José B.Sokol：《海關(guān)現(xiàn)代化手冊》，上海海關(guān)翻譯小組譯，中國海關(guān)出版社2008年版，第22頁。海關(guān)戰(zhàn)略著重考察海關(guān)的內(nèi)外環(huán)境，確定組織的目標和使命;面向未來，給組織以正確的定位，以應對日益增長的不確定性。

(二)貿(mào)易政策理論

海關(guān)是對進出境活動進行監(jiān)督檢查的國家機關(guān)，執(zhí)行國家貿(mào)易政策是其重要職能。改革開放前后，我國貿(mào)易政策理論實現(xiàn)了從貿(mào)易保護主義到貿(mào)易自由主義的轉(zhuǎn)變。貿(mào)易保護主義反對與其他國家開展貿(mào)易往來，認為國際貿(mào)易可能導致資源外流，會被其他國家剝削，甚至淪為“依附”。貿(mào)易自由主義則相反，主張各國之間應該互通有無，取長補短，積極開展貿(mào)易。以貿(mào)易自由主義為基礎(chǔ)制訂的戰(zhàn)略稱為比較優(yōu)勢戰(zhàn)略，而與貿(mào)易保護主義相對應的則是進口替代戰(zhàn)略?！俺隹趯驊?zhàn)略以貿(mào)易為中心，進口替代以保護為中心。”④朱天飚：《比較政治經(jīng)濟學》，北京大學出版社2006年版，第60頁。

改革開放前，我國實行“進口替代”發(fā)展戰(zhàn)略?！斑M口替代”是指原本依靠進口的工業(yè)制成品，不進口或少進口，自力更生，憑借本國自己的力量，逐步實現(xiàn)工業(yè)化。改革開放后，我國實行“出口導向”戰(zhàn)略，“出口導向”戰(zhàn)略強調(diào)發(fā)揮比較優(yōu)勢，生產(chǎn)本國較有利或不利較小的產(chǎn)品，積極促進產(chǎn)品出口，依靠國際市場，積累發(fā)展資金，推動經(jīng)濟發(fā)展。實行出口導向戰(zhàn)略，發(fā)揮比較優(yōu)勢，“意味著通過市場機制和經(jīng)濟的開放，由相對價格向國內(nèi)生產(chǎn)者顯示出該國生產(chǎn)要素的相對稀缺性，并通過這些相對價格引導出能夠充分發(fā)揮比較優(yōu)勢的經(jīng)濟活動，取得較快的增長?！雹萘忠惴?、蔡昉、李周：《中國的奇跡：發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟改革》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第111頁。我國具有勞動力、自然資源豐富等比較優(yōu)勢，“出口導向”戰(zhàn)略更加適合我國國情。

進入新時期，隨著我國勞動力成本的提升，建設環(huán)境友好型社會目標的提出，以及國際上貿(mào)易保護主義的抬頭，我國原來的勞動力、自然資源等比較優(yōu)勢已漸漸減弱。企業(yè)和產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級以及擴大內(nèi)需成為了主要矛盾，在此背景下，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學理論將取代貿(mào)易自由主義理論而成為外貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略的理論基礎(chǔ)。

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學理論并沒有否定自由貿(mào)易理論中對市場的強調(diào)，仍然主張利用比較優(yōu)勢開展自由貿(mào)易，但是強調(diào)對某些產(chǎn)業(yè)實行保護?！百Q(mào)易自由化應該采用漸進法，在轉(zhuǎn)型中，對那些不符合比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，政府可以提供某些臨時保護，同時，對那些在過去被嚴格管制和抑制但卻符合比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，則應放開準入。這種實用的兩軌法思路有可能在沒有人受到損失的情況下實現(xiàn)增長目標”⑥林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學》，北京大學出版社2012年版，第35頁。從本質(zhì)上看，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學理論是在貿(mào)易自由主義基礎(chǔ)上糅合一些貿(mào)易保護主義的元素。

新的歷史時期，中國海關(guān)應該支持企業(yè)引進技術(shù)和自主創(chuàng)新相結(jié)合，提高產(chǎn)品技術(shù)含量。擴大技術(shù)和資金密集型的機電產(chǎn)品、高新技術(shù)產(chǎn)品和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品出口。鼓勵自有品牌、自有知識產(chǎn)權(quán)和高附加值產(chǎn)品出口。提高勞動密集型產(chǎn)品出口質(zhì)量、檔次和附加值?？刂聘吆哪堋⒏呶廴竞唾Y源性產(chǎn)品出口。支持企業(yè)開展境外商標注冊，使用自有品牌，培育國際品牌。支持企業(yè)建立自主營銷網(wǎng)絡，將貿(mào)易鏈延伸到境外批發(fā)和零售終端，增強渠道控制力，提高貿(mào)易附加值。

(三)公共管理理論

海關(guān)作為公共組織，面臨著如何優(yōu)化人財物安排實現(xiàn)組織目標的問題，也就是管理問題。長期以來，主導海關(guān)這個公共組織的管理理論是傳統(tǒng)公共行政理論，該理論以“政治－行政兩分法理論”和馬克斯·韋伯的官僚制理論為基礎(chǔ)，其基本涵義是：政治家(政務官)制訂政策，行政官員(事務官)執(zhí)行政策，兩者嚴格分開;事務官根據(jù)考試和功績制進行招聘和晉升，等級嚴格(科層制)，職務常任，政治中立。

隨著以信息化和全球化為標志的后工業(yè)社會來臨，傳統(tǒng)公共行政管理模式受到了挑戰(zhàn)。美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒指出，“工業(yè)時代發(fā)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉(zhuǎn);變得機構(gòu)臃腫、浪費嚴重、效率低下;在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀90年代已不能有效運轉(zhuǎn)了?！雹摺裁馈炒骶S·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》，上海市政協(xié)編譯組、東方編譯所編譯，上海譯文出版社1996年版，第12－13頁。上世紀八十年代初起，各國海關(guān)掀起了一股以追求“三E”(Economy，Efficiency and Effectiveness，即經(jīng)濟、效率和效益)為目標的新公共管理運動，各國海關(guān)舉著“管理主義”的大旗，主張“政府是掌舵的，不是劃槳的”，提倡政府管理中引入市場機制、私營企業(yè)管理方法、競爭等元素，強調(diào)顧客導向和管理績效。海關(guān)與進出口企業(yè)之間的關(guān)系不是零和關(guān)系，而是正和的合作伙伴關(guān)系。

我國海關(guān)雖然并沒有像西方國家海關(guān)那樣實行“政治中立”，不適用官僚制理論，但是，改革開放以來，特別是進入新時期，新公共管理理論將逐漸成為我國海關(guān)管理的理論基礎(chǔ)。新公共管理理論中的理論派別很多，其中“治理理論”最為引人注目，且與海關(guān)關(guān)系密切。

治理(Governance)理論興起是近二十來年的事情，該理論覆蓋面廣、穿透力強，經(jīng)濟學、管理學(如公司治理)、社會學(如社會治理)、政治學(如政府治理)、公共行政學、國際關(guān)系學(如國際治理、全球治理)等領(lǐng)域都在運用治理理論。治理的含義至今尚未統(tǒng)一和明確地被界定，美國學者詹姆斯·N·羅西瑙(James N.Rosenau)認為，治理與政府統(tǒng)治相比較，兩者都涉及目的性行為、目標導向和規(guī)則體系的含義，但是政府統(tǒng)治意味著由正式權(quán)力和警察力量支持的活動，以保證其適時制定的政策能夠得到執(zhí)行;治理則是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。換句話說，與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機制，但同時也包含非正式、非政府的機制。⑧〔美〕詹姆斯N.羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年版，第5頁。另一名美國學者胡德(Hood)指出，“所謂治理，就是要充分發(fā)掘訂立合同、授予經(jīng)營之權(quán)以及采取新的管理形式等方面的潛力。簡而言之，就是別的人所說的實行新的公共管理辦法。”⑨Hood，Christopher，A Public Management for All Seasons?，Public Administration，69，(1)1991，pp.3－19.盡管對治理的定義五花八門，但基本原則是統(tǒng)一的：治理不是一種活動，而是一個過程;治理的主體既包括政府及其部門，也包括私營部門和公益性組織;從管理手段上，治理包括強制性的統(tǒng)治手段，但更多的是協(xié)調(diào)、協(xié)商和協(xié)作。

“善治”(good governance)是治理所追求的目標和結(jié)果。國內(nèi)學者俞可平對治理與善治作了比較，他認為治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。善治是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)，以實現(xiàn)公共利益的最大化。善治要求具備合法性、回應性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正等十大基本要素。（10）俞可平：《全球化：全球治理》，社會科學文獻出版社2003年版，第10－13頁。善治理論逐漸成為WCO等國際組織制訂政策的理論依據(jù)和理論原則，并在2003發(fā)布的《海關(guān)能力建設戰(zhàn)略》以及2006年1月啟動的“哥倫布計劃”中予以引用體現(xiàn)。

在新的歷史時期，我國海關(guān)應采用契約式管理等手段，與進出口商開展協(xié)作，構(gòu)建合作治理關(guān)系。

二、不同時期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略述評

從1988年提出“建設有中國特色社會主義海關(guān)”至今，中國海關(guān)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：1988年至1993年建設有中國特色社會主義海關(guān)，1994年至2003年現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略，2004至2010年現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略以及2011年至2013年海關(guān)大監(jiān)管體系建設，它們分別對不同時期的海關(guān)工作起了方向性、宏觀性的指導作用。

1.1988年－1993年：中國特色社會主義海關(guān)的提出

黨的十一屆三中全會，吹響了“改革開放”的號角。利用當時國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機遇和我國勞動力豐富、沿海地區(qū)交通便利的優(yōu)勢，我國拋棄了原來外貿(mào)“互通有無、調(diào)劑余缺”的指導方針，確立了利用國內(nèi)國際“兩個市場、兩種資源”、“對外開放”的基本國策。

1980年，中國海關(guān)重新建立了垂直管理體制，開始探索并制定海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略。1986年1月，全國海關(guān)思想政治工作會議提出了“促進為主”的指導方針，強調(diào)海關(guān)要把工作重點放在促進對外經(jīng)濟貿(mào)易、科技、文化交流和對外交往活動上，其核心思想是出口導向為主的戰(zhàn)略，既要促進進口，也要促進出口，重點在于出口?！按龠M為主”主要包含三層含義：第一，強調(diào)大進大出，關(guān)鍵是大出。海關(guān)是國家對外經(jīng)濟貿(mào)易戰(zhàn)略的決策者、實施者和推動者，根據(jù)出口導向發(fā)展戰(zhàn)略，利用我國勞動力豐富的比較優(yōu)勢，發(fā)展加工貿(mào)易，促進經(jīng)濟增長。如果不大進大出，國家的戰(zhàn)略目標就無法實現(xiàn)。因此，海關(guān)強調(diào)大進大出，但管理的重點是放在“大出”上，防止“大進少出、只進不出和利用加工渠道進行走私違法活動?！保?1）戴杰：《全面落實國務院關(guān)于加強海關(guān)工作的通知，努力建設有中國特色社會主義海關(guān)》——在1988年全國海關(guān)關(guān)長會議上的講話(1988年3月15日)。第二，強調(diào)服務新理念。海關(guān)應當為進出境企業(yè)、單位和個人提供便利，拋棄以往“高人一等”、“管人自據(jù)”的觀念，樹立“管理就是服務”的新觀念;第三，強調(diào)合法性原則。海關(guān)是國家的大門，“把關(guān)”是其根本宗旨，維護國家主權(quán)、安全和利益是其基本目的。海關(guān)并非無原則地放松監(jiān)管，進出境企業(yè)、單位和個人以不違反法律為底線，一旦觸動國家的根本利益，海關(guān)寧可不促進，也要當仁不讓地采取措施，依法予以懲處。

1988年全國海關(guān)關(guān)長會議提出了建設有中國特色社會主義海關(guān)的決策，認為“建設有中國特色社會主義海關(guān)是建設有中國特色社會主義總格局的一個組成部分”（12）同注（11）。，戰(zhàn)略目標是“逐步建立起與加快經(jīng)濟建設和擴大對外開放相適應，與建立社會主義市場經(jīng)濟體制相配套，與國際海關(guān)通行做法相銜接，方便進出與嚴格管理有機結(jié)合的有中國特色社會主義海關(guān)的管理體系”。（13）戴杰：《支持擴大開放，促進經(jīng)濟建設，努力為鞏固和發(fā)展我國社會主義制度服務》——在全國海關(guān)關(guān)長會議上的報告(1993年1月11日)。中國特色社會主義海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，標志著中國海關(guān)現(xiàn)代化發(fā)展道路的確立。該發(fā)展戰(zhàn)略既是全局性的，又是階段性的。全局性指的是與黨中央確立的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標和“三步走”戰(zhàn)略步驟相適應，階段性指的是該戰(zhàn)略又為近期海關(guān)發(fā)展指明了方向和要求。

中國特色社會主義海關(guān)主要包含以下內(nèi)涵：第一，堅持集中統(tǒng)一，實行垂直領(lǐng)導。海關(guān)的國家屬性決定，海關(guān)履行國家職能應當全國統(tǒng)一，對外統(tǒng)一;第二，堅持促進為主，搞好把關(guān)服務。提供公共產(chǎn)品，做好服務既是現(xiàn)代國家的重要職能，也是現(xiàn)代國家成長的營養(yǎng)源泉，沒有充滿活力的市場，就沒有強大的海關(guān)。同時，在進口與出口關(guān)系上，促進出口優(yōu)先;第三，依法行政，科學管理。改革推進法制建設，法制又來鞏固改革成果。改進管理手段，提高工作效率;第四，從嚴治關(guān)，提高海關(guān)干部素質(zhì)。打造高素質(zhì)的海關(guān)隊伍，也是國家現(xiàn)代化的重要組成部分。

2.1994年－2003年：現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略

1992年鄧小平南巡講話，突破了“市場經(jīng)濟”姓社姓資的理論藩籬，提出“計劃和市場都是經(jīng)濟手段。市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場”的思想，確立了“建立社會主義市場經(jīng)濟”的目標。市場化、全球化成為了當時的主旋律。我國深化改革、擴大開放、促進發(fā)展，并于2001年加入了世界貿(mào)易組織(WTO)。

在社會主義市場經(jīng)濟思想指導下，1994年全國海關(guān)關(guān)長會議提出，中國海關(guān)改革的目標是：逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，與對外開放相配套，與國際海關(guān)通行規(guī)則相銜接，方便與嚴格、效能與制約有機統(tǒng)一的有中國特色社會主義海關(guān)的管理體系。這個管理體系，實質(zhì)上就是社會主義市場經(jīng)濟條件下的現(xiàn)代海關(guān)制度。（14）《錢冠林在全國海關(guān)關(guān)長會議上的講話》(1994年1月30日)。后來經(jīng)過多方論證，并組織了10多次國內(nèi)國際研討，進行了一些專題的調(diào)研和國際考察，1998年3月4日，海關(guān)總署作出了關(guān)于建立現(xiàn)代海關(guān)制度的決定。

中國海關(guān)認為，隨著我國改革的深化，現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立，政府管理經(jīng)濟的職能逐步轉(zhuǎn)變，企業(yè)的市場主體地位和企業(yè)、政府、市場三者的新型關(guān)系將進一步確立。全球經(jīng)濟一體化趨勢加強，國際經(jīng)濟聯(lián)系日益密切，國際貿(mào)易將進一步擴大，經(jīng)濟競爭更加激烈，世界各主要國家海關(guān)紛紛制定實施海關(guān)現(xiàn)代化戰(zhàn)略。因此，建立現(xiàn)代海關(guān)制度，把海關(guān)改革和建設事業(yè)全面推向21世紀，是中國海關(guān)的必然選擇。

現(xiàn)代海關(guān)制度設計了中國海關(guān)兩步走發(fā)展戰(zhàn)略，即兩個“五年規(guī)劃”，從1998年到2003年為第一階段，從2004年到2009年為第二階段。第一階段以通關(guān)作業(yè)改革為突破口，在全國海關(guān)初步建立起現(xiàn)代海關(guān)制度的基本框架，包括現(xiàn)代海關(guān)法制體系、企業(yè)守法管理體系、海關(guān)信息化管理體系、現(xiàn)代通關(guān)管理體系、嚴密的物流監(jiān)控體系、現(xiàn)代海關(guān)調(diào)查體系、現(xiàn)代海關(guān)行政管理體系以及海關(guān)公共關(guān)系體系八大體系，通過管理理念、管理制度、管理方法和管理手段的現(xiàn)代化，實現(xiàn)海關(guān)的“四肢協(xié)調(diào)”。

現(xiàn)代海關(guān)制度是對中國特色社會主義海關(guān)的繼承，是中國海關(guān)改革的新發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展綱要，賦予了海關(guān)發(fā)展的內(nèi)在動力和戰(zhàn)略方向。正如李嵐清同志說的，“現(xiàn)代海關(guān)制度不是一個時髦口號，而是在國民經(jīng)濟及對外經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展到一定階段對海關(guān)管理提出的必然要求，是海關(guān)改革與發(fā)展的跨世紀戰(zhàn)略目標?！保?5）《李嵐清在全國海關(guān)關(guān)長會議上的講話》(1996年1月24日)。

3.2004年－2009年：現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略

我國成為WTO成員后，各種支持出口的財稅、金融等措施進一步完善，人民幣匯率維持在相對較低的水平，貿(mào)易便利化進程進一步推進。隨著我國關(guān)稅水平的進一步降低，原來進口替代產(chǎn)業(yè)的高關(guān)稅壁壘無法維持，使得進口替代產(chǎn)業(yè)越來越少。我國形成了事實上的出口導向型戰(zhàn)略。

按照現(xiàn)代海關(guān)制度的戰(zhàn)略規(guī)劃，從2004年到2009年左右為第二步發(fā)展戰(zhàn)略，在原來“四肢協(xié)調(diào)”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“耳聰目明”海關(guān)。2004年中國海關(guān)正式啟動實施《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，2006年根據(jù)中央提出的科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會等思想，以及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，對《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》進行了修訂。現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略目標是：到2010年，基本建立起與構(gòu)建社會主義和諧社會相適應，與完善的社會主義市場經(jīng)濟體制相配套，與國際通行規(guī)則相銜接，嚴密監(jiān)管與高效運作相結(jié)合的現(xiàn)代海關(guān)制度，努力建設科學、文明、高效、廉潔、和諧的智能型海關(guān)。

到2010年，海關(guān)要完成以下主要指標：現(xiàn)場作業(yè)環(huán)節(jié)通過風險管理機制自動甄別各類報關(guān)單證比例達到100%;風險管理布控率保持在4%左右，風險管理布控有效率達到25%以上;“應收盡收”率保持在95%以上;遏制走私有效率保持在98%以上;進口貨物當日放行率海運方式達到80%，其他運輸方式達到90%;海關(guān)行政訴訟當年勝訴率(含撤訴案件)在95%以上;海關(guān)內(nèi)務規(guī)范檢查合格率達到99%;直屬海關(guān)領(lǐng)導班子及其成員黨風廉政建設責任制考核合格率達98%;海關(guān)工作人員違紀違法案件涉案率每年控制在0.4%以內(nèi)。

以建立風險管理機制為中心環(huán)節(jié)，按照“方法科學、手段先進、識別準確、反應敏捷、配合密切、管理有效”的要求，逐步建立涵蓋海關(guān)工作各領(lǐng)域、各層級的風險管理機制，全面提升中國海關(guān)的管理水平。

以構(gòu)筑綜合治稅大格局統(tǒng)籌各項業(yè)務工作。在進一步明確總署、直屬海關(guān)和隸屬海關(guān)(辦事處)綜合治稅三級事權(quán)、各有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的基礎(chǔ)上，整合口岸一線監(jiān)管、后續(xù)管理和打擊走私等力量，完善審單中心和風險中心的通關(guān)操作、分析監(jiān)控的平臺功能，切實管住一般貿(mào)易、加工貿(mào)易、減免稅等涉稅渠道，實現(xiàn)以三個渠道為重點，三級事權(quán)、三支力量、兩大平臺及各個部門良性互動和有機統(tǒng)一，不斷提高把關(guān)服務整體水平，確保海關(guān)稅收應收盡收，全面完成國家交給海關(guān)的各項任務。

現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略，是在我國全面融入全球化，貨物貿(mào)易量激進的背景下，我國海關(guān)為貫徹國家發(fā)展戰(zhàn)略，解決有效監(jiān)管與快速通關(guān)之間的矛盾，全面履行“把關(guān)”和“服務”職能，提升海關(guān)現(xiàn)代化水平的一個新戰(zhàn)略。

4.2010－2013：海關(guān)大監(jiān)管體系戰(zhàn)略

2009年，全國海關(guān)關(guān)長會議提出了構(gòu)建海關(guān)大監(jiān)管體系的戰(zhàn)略。加強整體性，進一步提升國家能力，是海關(guān)大監(jiān)管體系的目標。大監(jiān)管體系提出，使海關(guān)工作更加適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要;充分發(fā)揮各個層級、各個方面的積極性，實現(xiàn)每個關(guān)員、每個崗位盡職盡責;堅持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)各部門、各單位全面發(fā)展、協(xié)調(diào)運行，增強發(fā)展后勁;統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)海關(guān)工作的平衡發(fā)展。建立以綜合監(jiān)管為模式，以提升整體功能為要求，建立起職能分工更加科學合理、目標責任更加清晰到位、工作運轉(zhuǎn)更加協(xié)調(diào)高效的新時期海關(guān)監(jiān)督管理體系。

從大監(jiān)管體系建設的文本和內(nèi)容上看，基本上屬于一份著力于整合內(nèi)部資源，提升整體效能和效率的文件。海關(guān)大監(jiān)管體系是對現(xiàn)代海關(guān)制度發(fā)展戰(zhàn)略的繼承和延續(xù)，是對整個海關(guān)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展和深化。

綜覽上述不同歷史時期的四個海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略，與國家外貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略相適應，分別對不同時期的海關(guān)工作起到了引領(lǐng)性、指導性作用，毫無疑問具有重大的深遠的意義。但是，以發(fā)展戰(zhàn)略的眼光來審視，從形式到內(nèi)容，這四個發(fā)展戰(zhàn)略均存在著一定程度的不足。

首先，嚴肅、規(guī)范的海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略應包括戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評估三個階段，上述四個發(fā)展戰(zhàn)略都缺乏對戰(zhàn)略實施情況的評估，哪些戰(zhàn)略目標實現(xiàn)了，哪些沒有實現(xiàn)，沒有實現(xiàn)的原因何在，制訂下一個戰(zhàn)略時是否予以充分考慮，都沒有說明。這不但導致了該戰(zhàn)略本身不完整，而且使整個海關(guān)發(fā)展歷程缺乏前后連貫性，讓人感覺四個階段四個戰(zhàn)略，四張皮，海關(guān)工作缺乏前后貫通;

其次，從戰(zhàn)略目標來看，《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》提出了比較明確的目標，既包括遠景目標，也包括量化指標。但是，1988年至1993年建設有中國特色社會主義海關(guān)，1994年至2003年現(xiàn)代海關(guān)制度第一步發(fā)展戰(zhàn)略，以及2011年至2012年海關(guān)大監(jiān)管體系建設這三個戰(zhàn)略都缺少量化指標，同時，“有中國特色社會主義海關(guān)管理體系”、“現(xiàn)代海關(guān)制度”、“海關(guān)大監(jiān)管體系”等遠景目標也過于抽象宏觀，不夠明確具體;

再次，從戰(zhàn)略內(nèi)容來看，1988年至1993年建設有中國特色社會主義海關(guān)，以及2011年至2012年海關(guān)大監(jiān)管體系建設都沒有正式的戰(zhàn)略文件文本，僅僅是領(lǐng)導人在工作報告中對有關(guān)內(nèi)容的原則性闡述。1998年海關(guān)總署《關(guān)于建立現(xiàn)代海關(guān)制度的決定》第二部分總體框架中包含了建立現(xiàn)代海關(guān)法制體系等八大體系的內(nèi)容，但該八大體系的內(nèi)在邏輯關(guān)系如何，是否窮盡了海關(guān)的全部工作，沒有論證，也沒有說明。

2004年海關(guān)總署制訂的《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》包含了中心環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域，其中重點領(lǐng)域又分為業(yè)務工作重點領(lǐng)域和綜合保障重點領(lǐng)域。業(yè)務工作重點領(lǐng)域包括：1.健全稅收征管長效機制，確保國家稅收應收盡收;2.提升海關(guān)緝私能力，維護國家經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定;3.提高通關(guān)監(jiān)管水平，促進對外經(jīng)濟貿(mào)易和區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展;4.深化保稅監(jiān)管改革，促進加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級;5.健全進出口預警監(jiān)測和統(tǒng)計監(jiān)督體系，為國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控和海關(guān)管理提供決策服務;6.完善海關(guān)稽查制度，大力規(guī)范企業(yè)進出口行為;7.加強口岸規(guī)劃管理，增強口岸整體效能。綜合保障重點領(lǐng)域包括：1.加強準軍事化海關(guān)紀律部隊建設，提高海關(guān)隊伍整體素質(zhì)：(1)加強對海關(guān)隊伍的教育;(2)加強對海關(guān)隊伍的管理;(3)加強對海關(guān)隊伍的監(jiān)督;2.加快法治海關(guān)建設，適應國家全面推進法制建設要求;3.堅持走科技強關(guān)之路，全面提升海關(guān)信息化水平;4.提高海關(guān)國際合作能力，服務國家外交、外經(jīng)貿(mào)工作大局;5.強化海關(guān)綜合管理，提升海關(guān)行政管理水平;6.加強財務裝備保障管理，確保滿足海關(guān)事業(yè)發(fā)展需要。兩大重點工作一共十三個方面，而且每個方面都有量化數(shù)據(jù)目標，如提升海關(guān)行政管理水平方面，“到2010年，把各級海關(guān)綜合管理系統(tǒng)建成參謀到位、落實有力、運轉(zhuǎn)高效的決策指揮運行中樞，海關(guān)政務辦公系統(tǒng)(HB2004)應用率達100%?！保?6）《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》。從內(nèi)容到形式，《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》應該是比較完整全面的。

但是，發(fā)展戰(zhàn)略畢竟不是部門工作計劃，宏觀性方向性是戰(zhàn)略的基本特征，按照業(yè)務部門而確定的十三個方面工作過于具體瑣碎了，缺乏從海關(guān)與商界、其他國家機關(guān)等邏輯關(guān)系上把握海關(guān)的內(nèi)在定位和發(fā)展方向，缺乏前瞻性，也許有些業(yè)務部門未來就應該取消了，目前不存在的部門將來應該新設，《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》給人印象是：明天就是把今天的事情做好，并沒有考慮有些事情壓根就無需再做了。從本質(zhì)上看，《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》離發(fā)展戰(zhàn)略的標準也還差一定的距離。

新時期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略，應該克服歷史上各個階段發(fā)展戰(zhàn)略的不足，根據(jù)海關(guān)發(fā)展的內(nèi)在邏輯關(guān)系，從宏觀上把握制訂發(fā)展目標、中心任務和主要內(nèi)容。建立健全推進落實機制，組織實施，同時要加強考核評估，考察各項目標實現(xiàn)情況。在執(zhí)行過程中，如內(nèi)外部形勢出現(xiàn)重大變化，可在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，依照相關(guān)程序，對目標任務做適當調(diào)整，為制訂下一個發(fā)展戰(zhàn)略提供依據(jù)。

三、新時期海關(guān)發(fā)展的核心要素

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！迸c《2004－2010現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》確立的以風險管理為中心環(huán)節(jié)不同，本文認為，新時期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略應當以治理能力建設為核心要素。

海關(guān)能力是國家能力在海關(guān)的體現(xiàn)。國家能力是國家行使權(quán)力的有效程度，即一個國家實現(xiàn)自己目標的手段、素質(zhì)和潛能。我國學者王紹光、胡鞍鋼指出，國家能力是指國家(中央政府)將自己的意志、目標轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力，包括汲取財政能力、調(diào)控能力、合法化能力以及強制能力，其中財政汲取能力是最主要的國家能力，它是實現(xiàn)其他各項國家能力的基礎(chǔ)。（17）王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社1993年版，第6頁。美國學者米格代爾(Joel S.Migdal)則提出，國家能力是國家影響社會組織，規(guī)范社會關(guān)系，集中國家資源并有效地加以分配或使用的能力，主要包括四個方面：第一，國家對社會各部門發(fā)揮影響的滲透(penetrate)能力;第二，社會內(nèi)多種關(guān)系的調(diào)節(jié)(regulate)能力;第三，社會內(nèi)存在的各種資源的汲取(extract)能力;第四，把資源適當?shù)嘏渲没蚴褂?appropriate and use resources in determined ways)的能力。能夠高度實現(xiàn)這四種能力的就是強國家(strong states)，反之就是弱國家(weak states)。（18）Joel S.Migdal，Strong Society and Weak State：State－Society Relations and State Capabilities in the Third World，Princeton： Princeton University Press，1988，pp.4－5.歸結(jié)起來，國家能力就是國家將自己的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的一種潛質(zhì)。作為國家經(jīng)濟管理部門，從國家與市場的關(guān)系來看，中國海關(guān)的國家能力主要包括海關(guān)稅收(財政汲取)能力、滲透能力、宏觀調(diào)控能力、強制能力和行政能力。稅收能力是指海關(guān)從進出口市場征收到足夠的稅收以及應收盡收的能力;滲透能力是指海關(guān)與市場定期交流、溝通，捕捉信息，化解矛盾，達成共識的能力;宏觀調(diào)控能力是指海關(guān)根據(jù)市場最新發(fā)展態(tài)勢，維持總量平衡，并推動、引導市場發(fā)展的能力;強制能力是指海關(guān)運用暴力手段，保證政策目標得以實現(xiàn)的威懾能力;行政能力則是指海關(guān)對人、財、物作出合理安排、理順關(guān)系，使自身純潔而富有成效的能力。其中，稅收能力是海關(guān)能力一個可量化的指標，“稅收占GDP的比重是衡量行政能力的一項指標(而且被國際融資機構(gòu)越來越多地作為一個量化指標來使用)?！保?9）〔美〕弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建—21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學出版社2007年版，第21頁。稅收的數(shù)量和發(fā)展態(tài)勢是國家能力的最直接、最直觀的反映。

海關(guān)能力與海關(guān)職能有一定相關(guān)性，但海關(guān)職能不等于海關(guān)能力。海關(guān)職能是國家賦予海關(guān)的職責和任務，是一種法定的義務和責任;而海關(guān)能力則是海關(guān)將自己的目標轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的潛能和素質(zhì)。海關(guān)職能表示一種狀態(tài)，強調(diào)“應該做什么”，而海關(guān)能力表示一種程度，強調(diào)“強弱如何”。

在國際海關(guān)現(xiàn)代化的浪潮中，WCO認識到只關(guān)注技術(shù)和業(yè)務問題較為狹隘，不能幫助成員海關(guān)實現(xiàn)組織的全面發(fā)展，因此決定實施全面而綜合的能力建設。WCO于2003年6月發(fā)布的《海關(guān)能力建設戰(zhàn)略》(Customs Capacity Building Strategy)指出，沒有高效而富有成效的海關(guān)，政府就不可能實現(xiàn)財政收入、貿(mào)易便利化、貿(mào)易統(tǒng)計、保護社會以及免受各種社會和國家安全問題威脅等政策目標。海關(guān)能力建設必須體現(xiàn)海關(guān)與商界的雙重指向，既要提高海關(guān)效率，也要關(guān)注商界利益。海關(guān)能力建設還應體現(xiàn)善治原則(good governance)，不僅僅局限于海關(guān)一家之事，還要求包括政府，私營部門，主要的國際組織，國際金融機構(gòu)、地區(qū)發(fā)展銀行和國內(nèi)援助機構(gòu)，WCO發(fā)達成員海關(guān)、WCO秘書處及海關(guān)自身的七個利益攸關(guān)方(stakeholders)密切合作協(xié)調(diào)。為保障《海關(guān)能力建設戰(zhàn)略》的實施，WCO于2004年推出了“海關(guān)能力建設診斷框架”，2005年專門成立了負責國際海關(guān)能力建設活動規(guī)劃、協(xié)調(diào)、實施和監(jiān)控的機構(gòu)—能力建設司，并于2006年1月1日起正式啟動WCO史上最大規(guī)模的能力建設活動——“哥倫布計劃”(Columbus Program)?！啊鐐惒加媱潯瘜⒐芾碓\斷與咨詢應用到海關(guān)現(xiàn)代化建設，迥異于以往技術(shù)援助項目之處在于其全面性、整合性、戰(zhàn)略性，這不僅是概念提法的推陳出新，更是理念和模式的轉(zhuǎn)換。”（20）張樹杰：《海關(guān)現(xiàn)代化建設的全球行動：WCO“哥倫布計劃”述評》，《上海海關(guān)學院學報》2011年第2期。毫無疑問，實施WCO《海關(guān)能力建設戰(zhàn)略》及其哥倫布計劃，對于成員海關(guān)內(nèi)部機構(gòu)優(yōu)化、人員素質(zhì)提高，促進貿(mào)易便利都將產(chǎn)生巨大的積極作用，將有助于提高成員海關(guān)的國家能力。

海關(guān)能力是通過海關(guān)與商界等的外部關(guān)系、海關(guān)體制等的內(nèi)部關(guān)系兩組關(guān)系中體現(xiàn)出來，同時也在這兩組關(guān)系中得以鍛煉和提升。外部方面，作為國家的象征和國家權(quán)力的體現(xiàn)者，海關(guān)面臨著與(進出口貿(mào)易)商界、地方政府、其他國家海關(guān)三者之間的互動;內(nèi)部方面，包括海關(guān)體制和海關(guān)關(guān)員隊伍兩個部分，即是否理順體制機制，設置合理的機構(gòu)，擁有廉潔而高素質(zhì)的關(guān)員隊伍。新時期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的核心就是不斷優(yōu)化這兩組關(guān)系，全面提升海關(guān)汲取能力、滲透能力、調(diào)控能力、強制能力和行政能力。

四、新時期海關(guān)應處理好幾大關(guān)系

在新時期國家全面建設小康社會的總目標下，海關(guān)的任務在于：正確處理好與(進出口貿(mào)易)商界、其他國家機關(guān)及地方政府、其他國家海關(guān)三者之間的互動關(guān)系，理順海關(guān)內(nèi)部體制機制和帶好海關(guān)關(guān)員隊伍五個方面關(guān)系，前三者為海關(guān)外部關(guān)系，后兩者為海關(guān)內(nèi)部關(guān)系。海關(guān)內(nèi)部關(guān)系包括科學合理的海關(guān)內(nèi)部體制，以及廉潔高效的關(guān)員隊伍建設。本文主要介紹外部關(guān)系。

(一)海關(guān)與(進出口貿(mào)易)商界關(guān)系

1.通過產(chǎn)業(yè)甄別和因勢利導，鼓勵優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)出口和進口，繼續(xù)穩(wěn)增長。

由于我國已從“出口為主”轉(zhuǎn)向了“進口出口并重”，新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學理論認為，應強調(diào)“兩軌法思路”，也就是“對那些不符合比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，政府可以提供某種臨時保護;同時，對那些在過去被嚴格管制和抑制但卻符合比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，則應放開準入?！保?1）林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學》，北京大學出版社2012年版，第35頁。海關(guān)應該支持企業(yè)引進技術(shù)和自主創(chuàng)新相結(jié)合，提高產(chǎn)品技術(shù)含量。擴大技術(shù)和資金密集型的機電產(chǎn)品、高新技術(shù)產(chǎn)品和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品出口。鼓勵自有品牌、自有知識產(chǎn)權(quán)和高附加值產(chǎn)品出口。提高勞動密集型產(chǎn)品出口質(zhì)量、檔次和附加值?？刂聘吆哪?、高污染和資源性產(chǎn)品出口。支持企業(yè)開展境外商標注冊，使用自有品牌，培育國際品牌。支持企業(yè)建立自主營銷網(wǎng)絡，將貿(mào)易鏈延伸到境外批發(fā)和零售終端，增強渠道控制力，提高貿(mào)易附加值。

把擴大內(nèi)需與穩(wěn)定外需結(jié)合起來，把穩(wěn)定外貿(mào)增長和保持國際市場份額結(jié)合起來，努力克服外部環(huán)境變化的不利影響，在嚴峻復雜的形勢中積極尋求有利的發(fā)展契機，保持進出口穩(wěn)定增長。

2.運用風險管理等現(xiàn)代管理方法，電子化、無紙化等現(xiàn)代管理手段，加強貿(mào)易便利。

應用有利的技術(shù)和工具，加強風險管理，采用創(chuàng)新的現(xiàn)代管理方法，從以單票為基礎(chǔ)的監(jiān)管走向以系統(tǒng)為基礎(chǔ)。進一步改善通關(guān)、結(jié)算環(huán)境，加強進出口環(huán)節(jié)的收費監(jiān)管，清理并逐步取消進出口環(huán)節(jié)的不合理限制。

風險管理工作是現(xiàn)代海關(guān)制度第二步發(fā)展戰(zhàn)略建設的中心環(huán)節(jié)，是中國海關(guān)建設第二步發(fā)展戰(zhàn)略的“牛鼻子”。（22）牟新生：《深入貫徹黨的十七大精神，不斷開創(chuàng)海關(guān)工作新局面》——在2008年全國海關(guān)關(guān)長會議暨海關(guān)系統(tǒng)“雙先”表彰大會上的講話。風險管理是在全球貿(mào)易量激增、各國海關(guān)監(jiān)管資源有限的背景下，世界海關(guān)組織等國際組織極力推薦而且各國海關(guān)普遍采用的一項管理制度。

隨著全球經(jīng)濟發(fā)展和信息技術(shù)進步，企業(yè)間交易往來的各類貿(mào)易單證也開始發(fā)生了巧妙的改變，其中最顯著的一點就是由傳統(tǒng)的紙質(zhì)憑證向電子憑證轉(zhuǎn)變。從國際上看，許多發(fā)達國家也正在加快推進實行通關(guān)無紙化的步伐。例如，2009年7月起，歐盟海關(guān)全面實行電子報關(guān)，“歐盟統(tǒng)一報關(guān)單”以電子方式向海關(guān)提交。日本、新加坡等國家通過信息化系統(tǒng)，實現(xiàn)了絕大多數(shù)貨物的無紙通關(guān)。通關(guān)作業(yè)無紙化已經(jīng)成為世界發(fā)達國家海關(guān)的通行做法，運用先進科技手段和技術(shù)成果，推進通關(guān)作業(yè)全程無紙化，是適應形勢、實現(xiàn)科學發(fā)展的必然要求，同時也是與國際貿(mào)易通行做法接軌。

通關(guān)作業(yè)無紙化是海關(guān)以企業(yè)分類管理和風險分析為基礎(chǔ)，按照風險等級對進出口貨物實施分類，運用信息技術(shù)對企業(yè)聯(lián)網(wǎng)申報的報關(guān)單及隨附單證的電子數(shù)據(jù)進行審核、征稅、驗放的通關(guān)作業(yè)方式。這種方式下，企業(yè)提交電子數(shù)據(jù)、海關(guān)審放電子數(shù)據(jù)，最終通關(guān)全過程實現(xiàn)無紙化作業(yè)，同時企業(yè)省去了紙質(zhì)單證的打印、快遞、存儲以及現(xiàn)場排隊遞交紙質(zhì)單證的人力物力成本，海關(guān)優(yōu)化通關(guān)流程，提升通關(guān)效率和貿(mào)易便利化水平。

3.堅持客戶導向，強化服務意識

無論是美國推行的“海關(guān)與商界反恐伙伴計劃”，還是歐盟、日本推行的AEO項目以及WCO倡導的“單一窗口”的實踐，其旨向都在于其服務性，即通過打造公共或單一平臺創(chuàng)新政府服務。澳大利亞和新西蘭海關(guān)推行了以“客戶為導向”的海關(guān)管理改革，改善海關(guān)權(quán)力過于集中、管理方式陳舊、專業(yè)分工和資源配置不合理的狀況，對海關(guān)的機構(gòu)、分工和作業(yè)制度進行全面改革。比如，單一窗口期望達成理想的提供公共產(chǎn)品與服務的模式是：貿(mào)易商或企業(yè)無需走進政府機關(guān)即可獲取豐富的信息;企業(yè)只需在一個機關(guān)辦事，任何問題皆可隨問隨答，所辦事項立等可取;若商家申辦事項涉及多個機關(guān)，則政府機關(guān)可在一處辦理，全程服務;無需進入政府機關(guān)，即可經(jīng)過電腦連線申辦。單一窗口下的公共產(chǎn)品與服務的提供將朝著“跨部門”、“全天候”、“自助式”服務的方向發(fā)展。

WCO《21世紀海關(guān)》提出，加強培訓，建設海關(guān)文化，重視變革管理，堅持客戶導向，盡可能降低給合作貿(mào)易帶來的管理負擔。（23）張樹杰：《世界海關(guān)組織21世紀海關(guān)藍圖》，《對外經(jīng)貿(mào)實務》，2011年第2期。通過強化海關(guān)的服務意識，推動海關(guān)管理體制改革，從“重管理輕服務”向“管理服務并重”的轉(zhuǎn)變，打造服務型海關(guān)。建設服務型海關(guān)，首先要從海關(guān)的管理理念、管理職能和管理方式等方面入手，通過完善海關(guān)管理體制，加強現(xiàn)代海關(guān)制度建設，促進海關(guān)職能的轉(zhuǎn)變。管理理念決定管理行為，樹立以人為本、為民服務的理念是建設服務型海關(guān)的前提。海關(guān)可以通過有效的制度安排，引進商界、第三方等主體的力量，形成海關(guān)服務的有效供給機制。

受客戶驅(qū)使的海關(guān)以客戶的需求為導向，標志著海關(guān)管理理念從“行政主導”向“客戶導向”的轉(zhuǎn)變，也意味著海關(guān)的角色從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉盏奶峁┱?。“客戶導向”實際上就是要把海關(guān)服務對象(包括政府和納稅人)的需求作為海關(guān)管理的目標，通過建立廣泛的溝通與合作渠道，更多地吸收海關(guān)服務對象參與海關(guān)的決策和管理過程，同時把海關(guān)服務對象的滿意度作為衡量海關(guān)工作績效的標準，為進出口企業(yè)提供通關(guān)便利。（24）王菲易：《國際海關(guān)發(fā)展的主要趨勢：基于新公共管理理論的實踐闡釋》，《上海海關(guān)學院學報》，2013年第4期。

4.法律法規(guī)公開透明，統(tǒng)一執(zhí)法

海關(guān)作為執(zhí)法機關(guān)，依法行政是根本要求。無論是建設客戶導向服務型海關(guān)，還是實現(xiàn)貿(mào)易便利化，都要求海關(guān)法律法規(guī)必須公開透明，透明度原則是現(xiàn)代法治政府和國際貿(mào)易的基本原則。同時，海關(guān)執(zhí)法應該堅持統(tǒng)一性原則。執(zhí)法統(tǒng)一要求海關(guān)在行政執(zhí)法中，以統(tǒng)一的執(zhí)法理念為指導，按照統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)，在法律適用及執(zhí)法程序上適用同樣的標準和尺度，使執(zhí)法行為給相關(guān)行政相對人明確的合理預期，從而達到穩(wěn)定、統(tǒng)一法律關(guān)系的效果。

針對當前海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設中存在的問題，應當從完善制度規(guī)范、規(guī)制自由裁量權(quán)、健全執(zhí)法機制、強化執(zhí)法監(jiān)督、提高隊伍素質(zhì)等方面入手，多措并舉、多管齊下，扎實推進海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性建設。加強海關(guān)立法工作，健全完善海關(guān)法律規(guī)范體系，細化各項規(guī)章制度，嚴密執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)。在海關(guān)業(yè)務標準化實施過程中，要全面規(guī)范海關(guān)各業(yè)務環(huán)節(jié)，將工作職責、操作流程、工作標準、工作依據(jù)、方法技能、風險提示等落實到每個執(zhí)法標準上，推進執(zhí)法規(guī)范統(tǒng)一。

增強法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性、嚴密性和可操作性，把海關(guān)執(zhí)法的自由裁量權(quán)限定在合理的范圍之內(nèi)，處理好法律條文的彈性和執(zhí)法的可操作性的關(guān)系，盡量做到明確、具體，減少彈性，減少海關(guān)執(zhí)法工作的人為因素，從法律制度上防范執(zhí)法不統(tǒng)一問題的出現(xiàn)。推進集中執(zhí)法，解決不同執(zhí)法主體在法律適用上的不一致。按照“明法、守法、執(zhí)法”的要求，不斷拓寬學習平臺，提升隊伍素質(zhì)。強化執(zhí)法監(jiān)督，提高執(zhí)法質(zhì)量。

法治海關(guān)意味著海關(guān)法律的嚴肅性、強制性，對于走私等違法犯罪行為，則予以嚴厲打擊。目前我國海關(guān)的打私還是運動式打私階段，譬如2011年組織開展了“國門利劍”、“海鷹行動”、“海風”、“國門K－9”等6次專項行動，全年偵辦偷逃稅千萬元以上的重特大走私犯罪案件57起，增長26.7%。大規(guī)模走私繼續(xù)得到有效遏制。（25）于廣洲：《踐行“四好”總體要求，以優(yōu)異成績迎接黨的十八大勝利召開》——在2012年全國海關(guān)關(guān)長會議上的講話，2012年1月12日。這種臨時性的運動式打私帶有偶然性、隨意性，不符合法治之精神，應該向常態(tài)式打私轉(zhuǎn)化。列入專項行動的走私行為受到應有的打擊，沒有列入專項行動的走私行為則可能成為漏網(wǎng)之魚，實際上，這對海關(guān)強制能力的鍛煉和考驗。違法必究、走私必打，才是法治海關(guān)的根本要求。

5.與商界建立伙伴關(guān)系，關(guān)企相互理解對方的想法和需求。

WCO《全球貿(mào)易安全與便利標準框架》將海關(guān)與商界之間的關(guān)系定位為“伙伴”關(guān)系，詳細闡述了兩者之間的合作內(nèi)涵及標準框架。美國海關(guān)日益重視改善與商界伙伴關(guān)系，關(guān)注并傾聽商界的訴求，積極主動參與商界論壇和行業(yè)協(xié)會會議，宣傳美國海關(guān)的政策法規(guī)和促進貿(mào)易便利的措施;在政策制定過程中，美國海關(guān)增加了與商界的互動，使得政策制定更加透明和更具針對性，尤其是與商界共同修訂了貨物通關(guān)指南，攜手商界共同設計簡化空運報關(guān)手續(xù)。2001年11月，美國正式實施“海關(guān)與商界反恐伙伴計劃”(C－TPAT)，這為商界和海關(guān)提供了一個交換彼此有關(guān)保護整個商業(yè)流程免受恐怖主義威脅的建議、理念和相關(guān)信息的平臺;日本、歐盟通過推行AEO項目，加強關(guān)企合作。

《21世紀海關(guān)》強調(diào)建立海關(guān)商界伙伴關(guān)系，與可信賴的經(jīng)營者建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，關(guān)企相互理解對方的想法和需求，實現(xiàn)互利共贏。我國海關(guān)應該在企業(yè)分類管理、海關(guān)稽查等制度的基礎(chǔ)上，進一步增強與企業(yè)的相互了解和信任，形成伙伴關(guān)系。

(二)海關(guān)與邊境其他國家機關(guān)、地方政府等政府部門

1.海關(guān)應加強與本國其他邊境政府部門的協(xié)調(diào)合作，更有效地保護邊境安全，提高政府行政效能。世界海關(guān)組織強調(diào)“政府應在海關(guān)和其他與國際貿(mào)易有關(guān)的政府機構(gòu)間建立合作機制，促進國際貿(mào)易數(shù)據(jù)的順暢流轉(zhuǎn)(單一窗口理念)以及在國家和國際層面上共享風險情報。在這種機制下，貿(mào)易商只需以電子形式向一個指定機構(gòu)(最好是海關(guān))一次性遞交進出口所需信息?！苯陙?，美國、澳大利亞、加拿大、英國紛紛實行機構(gòu)改革，對海關(guān)、移民局、檢驗檢疫等部門職能進行重組，開始實施協(xié)同邊境管理，建設電子單一窗口，使企業(yè)只需一次性向指定部門提交信息和單證，辦理貨物進出口手續(xù)的時間和成本因而大大降低。我國目前在口岸的執(zhí)法部門有海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢等機構(gòu)，許多企業(yè)需要至少兩次申報(報關(guān)和報檢等)，影響效率。對相關(guān)機構(gòu)進行整合，進行大部制改革，是一種必然趨勢。

2.作為中央管理機構(gòu)的海關(guān)應加強與地方政府交流合作，促進對外貿(mào)易增長。

為了發(fā)揮地方的積極性、主動性和創(chuàng)造性，在單一制框架下，我國賦予地方政府以一定的自主權(quán)，包括立法權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)、財政自主權(quán)等。同時，涉及全國統(tǒng)一性的事務則由中央集中掌管，如海關(guān)、金融、國稅等，國家設置了垂直領(lǐng)導機構(gòu)來行使宏觀調(diào)控等職能。這樣，就形成了以地方政府為主的“塊塊”與以海關(guān)等垂直管理部門為主的“條條”之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。長期以來，我國形成了“一統(tǒng)就死、一死就叫、一叫就放、一放就亂、一亂就收、一收又統(tǒng)”的惡性循環(huán)局面。如何理順優(yōu)化“條條與塊塊”之間關(guān)系，是海關(guān)面臨的重要課題。

中國海關(guān)適時推出了保稅區(qū)、綜合保稅區(qū)、自由貿(mào)易園區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，給予特定地區(qū)的特定區(qū)域以保稅、出口退稅等政策優(yōu)惠，激發(fā)了地方政府開展進出口貿(mào)易的積極性。同時，海關(guān)依據(jù)差別原則，推行競爭機制，根據(jù)當?shù)剡M出口貿(mào)易總量，地理條件和基礎(chǔ)設施等因素綜合考慮是否予以批準。2011年，我國的102個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)中，分布在25個省(自治區(qū)、直轄市)，80%集中在長三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)。（26）參見孫毅彪《“四好”的關(guān)鍵在求“好”上——重溫列寧的〈談談辯證法問題〉》一文。海關(guān)審批特殊監(jiān)管區(qū)的一個基本標準是：誰符合條件，就批給誰。通過這種競爭機制，在地方政府中營造一種你追我趕的氣氛，讓各地都努力地去擴大對外貿(mào)易，改善貿(mào)易環(huán)境，爭取設立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，從而促進全國對外貿(mào)易的發(fā)展。

此外，海關(guān)還與許多省級人民政府簽訂了合作備忘錄(MOU)，為地方政府重大項目建設提供便利。

進入新時期，我國海關(guān)面臨著對原來的保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)等六大類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的功能整合、名稱統(tǒng)一。特別是隨著2013年9月上海自由貿(mào)易園區(qū)的推出后，把原來有些比較成熟的特殊監(jiān)管區(qū)轉(zhuǎn)型升級為自由貿(mào)易園區(qū)。同時，按照“境內(nèi)關(guān)外”的原則，保證對自由貿(mào)易園區(qū)“一線放開，二線安全高效管住。”而且，讓對外貿(mào)易適度向西部轉(zhuǎn)移，改變東西部之間不平衡狀態(tài)，也是新時期的重要任務。

(三)海關(guān)國際合作

《21世紀海關(guān)》強調(diào)不同國家數(shù)據(jù)庫的互聯(lián)與協(xié)調(diào)，加強海關(guān)之間信息交換。2008年6月，世界海關(guān)組織理事會進一步將其提煉為“全球網(wǎng)絡化海關(guān)”(Global Networked Customs)，以實現(xiàn)進出口數(shù)據(jù)的無縫實時傳輸。

全球網(wǎng)絡化海關(guān)是一個海關(guān)間相互接納、相互連接的用于支持和提高國際貿(mào)易系統(tǒng)效率、促進各國經(jīng)濟發(fā)展、保證社會安全和稅收征管的信息共享系統(tǒng)，目的在于實現(xiàn)監(jiān)管和執(zhí)法數(shù)據(jù)交換、商業(yè)和貿(mào)易數(shù)據(jù)交換。主要包括以下內(nèi)容：一是要求進口、轉(zhuǎn)運和出口方提供符合國際傳輸標準的數(shù)據(jù)，采納世界海關(guān)組織貨物單一代碼和跨境數(shù)據(jù)元;二是實現(xiàn)不同國家數(shù)據(jù)庫的互聯(lián)與協(xié)調(diào)，促進海關(guān)之間的數(shù)據(jù)交換;三是在進口、轉(zhuǎn)運和出口方之間，制定互認和協(xié)調(diào)協(xié)議，消除在國際貿(mào)易供應鏈中不必要的重復監(jiān)管措施;四是設立標準，促進各國海關(guān)對AEO的互認;五是制定海關(guān)之間信息交換的規(guī)則，如數(shù)據(jù)保護。（27）張樹杰：《世界海關(guān)組織二十一世紀海關(guān)藍圖》，《對外經(jīng)貿(mào)實務》2011年第2期。全球網(wǎng)絡化海關(guān)的建立需要從統(tǒng)一進出口數(shù)據(jù)要求、互認監(jiān)管結(jié)果、統(tǒng)一貿(mào)易標準等基礎(chǔ)工作開始，為網(wǎng)絡的形成解決基礎(chǔ)技術(shù)和標準問題。雖然一些成員對法律、資金等一系列問題仍然存在意見分歧，但不少成員海關(guān)已開始對全球網(wǎng)絡化海關(guān)的探索和實踐，中歐安智貿(mào)計劃即為其典型范例。全球網(wǎng)絡化海關(guān)的推進對未來海關(guān)與海關(guān)合作模式、海關(guān)與商界伙伴關(guān)系、海關(guān)監(jiān)管模式和貿(mào)易的發(fā)展模式等都將產(chǎn)生革命性影響。

On Issues of the Customs Development Strategy in the New Era

Lou Wansuo

In the new historical stage，China Customs needs to formulate a new strategy，to overcome the shortcomings of former Customs strategies，to take capacity building as the core on the basis of strategy theory，trade theory and public management theory，to properly handle the relationship between the Customs and the importers and exporters，customs and local governments，as well as that between China Customs and the international customs administrations，and to enhance the Customs revenue collection(fiscal extraction)capacity，infiltration capacity，macro－control capacity，enforcement capacity and administrative capacity.

China Customs;Development Strategy;Capacity Building

(責任編輯 鄭志軍)

2013年國家社科基金重點項目“加強我國海關(guān)管理的目標與機制研究”(編號：13AGL006);上海市教委2014年科研創(chuàng)新重點項目“垂直領(lǐng)導部門與地方政府關(guān)系研究—以海關(guān)為例”(編號：14ZS165);上海海關(guān)學院2013年度院級重點課題“新時期海關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略問題研究”(編號：2013YJKT01)。

婁萬鎖，上海海關(guān)學院法律系副教授、副主任，法學博士。