論現(xiàn)代國家治理體系的協(xié)同性

張喜紅，羅志強(qiáng)

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林 長春 130117）

推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理體系和治理能力是相輔相成的有機(jī)整體，“是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。[1]其中，治理體系是現(xiàn)代國家治理的總體制度結(jié)構(gòu)安排，具有更加基礎(chǔ)性的地位。因此，有必要對(duì)國家治理體系現(xiàn)代化的基本屬性或衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深入剖析。如何衡量國家治理體系現(xiàn)代化雖然具有諸多標(biāo)準(zhǔn)，而治理體系的協(xié)同性是判斷國家治理體系現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

一、強(qiáng)化治理體系協(xié)同性是全面深化改革、達(dá)成善治目標(biāo)的時(shí)代要求

第一，強(qiáng)化治理體系的協(xié)同性是全面深化改革的時(shí)代要求。改革開放是當(dāng)代中國最鮮明的特色，是前無古人的嶄新事業(yè)。實(shí)踐證明，改革開放是決定中國命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇，是實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的必經(jīng)之路。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)廣大人民針對(duì)不同時(shí)期的不同具體問題進(jìn)行了深入而廣泛的改革，開創(chuàng)并發(fā)展了中國特色社會(huì)主義，使改革發(fā)展成果惠及廣大人民。面對(duì)新形勢和新問題，為了鞏固和擴(kuò)大改革開放的已有成果，進(jìn)而建成中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，實(shí)現(xiàn)中國民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，必須在已有成績的基礎(chǔ)上全面深化改革，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。從這個(gè)意義上講，強(qiáng)化治理體系協(xié)同性是全面深化改革的時(shí)代要求，這是因?yàn)椤案母镩_放是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持全面改革，在各項(xiàng)改革協(xié)同配合中推進(jìn)”。[2]這意味著，全面深化改革具體內(nèi)容的系統(tǒng)性要求強(qiáng)化治理體系的協(xié)同性。當(dāng)代中國的全面深化改革是指改革的領(lǐng)域涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨的建設(shè)等各個(gè)方面。這些不同的領(lǐng)域并非簡單機(jī)械地拼湊在一起，而是存在著一定的邏輯關(guān)系。根據(jù)馬克思?xì)v史唯物主義，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著社會(huì)生活、政治生活和精神生活的過程。這意味著經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，應(yīng)該通過經(jīng)濟(jì)體制改革帶動(dòng)和牽引其他領(lǐng)域的改革，在對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革作出安排的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)政治體制、文化體制、社會(huì)體制和生態(tài)文明體制等領(lǐng)域的改革作出全面的安排。然而，在以往的改革經(jīng)驗(yàn)中，由于缺乏改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，過度重視經(jīng)濟(jì)體制改革，忽視了其他領(lǐng)域的改革，導(dǎo)致一些改革的具體措施鏈接不暢，甚至使有些人產(chǎn)生中國有沒有政治改革的疑問。新時(shí)期，全面深化改革總目標(biāo)的提出，就是要求改革既要涉及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又要兼顧上層建筑，因?yàn)槊恳豁?xiàng)改革都不是孤立的，每一項(xiàng)改革都會(huì)受到其他改革的影響，也反過來會(huì)影響其他改革。習(xí)近平總書記在十八屆中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要更加注重各項(xiàng)改革的相互促進(jìn)、良性互動(dòng)，整體推進(jìn)，重點(diǎn)突破，形成推進(jìn)改革開放的強(qiáng)大合力?！备母镆獔?jiān)持這樣的方法論原則，顯然需要強(qiáng)化治理體系的協(xié)同性。這包括了兩層涵義：一是要強(qiáng)化治理體系與改革內(nèi)容的協(xié)同性。推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)，而現(xiàn)代化的治理體系又是全面深化改革順利進(jìn)行的有力保障。所以，治理體系的構(gòu)建要與改革內(nèi)容相匹配，重視治理體系建設(shè)與改革內(nèi)容的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)和配套作用，確保治理體系的構(gòu)成要素緊緊圍繞改革內(nèi)容協(xié)同運(yùn)行。二是要強(qiáng)化治理體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)同性。治理體系能否充分發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于內(nèi)部要素之間的銜接、配合程度。從全面深化改革的高度出發(fā)，必須重視治理體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、相互配合，不斷提升治理體系結(jié)構(gòu)的合理性和運(yùn)行的有效性。此外，全面深化改革推進(jìn)進(jìn)程的層次性也必然要求治理體系的協(xié)同性。全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)從來都不是一步到位、一蹴而就的，作為一個(gè)系統(tǒng)性的宏大工程，全面深化改革的推進(jìn)進(jìn)程具有明顯的層次性，中國30多年的改革實(shí)踐大多采用摸著石頭過河的方式，從不同層面、不同角度逐步推進(jìn)的。它經(jīng)歷了一個(gè)“從較容易操作的領(lǐng)域的改革逐漸發(fā)展到較難操作的領(lǐng)域的改革，從較淺層次的改革逐步過渡到較深層次的改革，從各個(gè)部分的或局部的改革逐漸過渡到整體的或全局的改革”的歷程。[3]這說明，全面深化改革不是不分步驟、沒有策略的一錘子買賣，而是統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)的策略性行動(dòng)。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》實(shí)際上從改革的力度、廣度和深度等層面作了具體部署：在力度層面，明確了改革的路線路，指明了改革的時(shí)間表，強(qiáng)調(diào)“到二〇二〇年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果”；在廣度層面，《決定》強(qiáng)調(diào)改革涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨的建設(shè)、國防軍隊(duì)建設(shè)等多領(lǐng)域、全方位、立體化的局面；在深度方面，《決定》強(qiáng)調(diào)現(xiàn)在的改革處于攻堅(jiān)階段和深水區(qū)，要“敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘”，要突破既得利益的藩籬，涉及深層矛盾、深層利益的調(diào)整。這對(duì)于現(xiàn)代化的治理體系提出了更高的要求，它要求與全面深化改革相匹配的現(xiàn)代化治理體系必須也是有步驟、有策略的，不同部分、不同領(lǐng)域又是相互關(guān)聯(lián)、相互嵌套，這就需要加強(qiáng)治理體系的協(xié)同性，以保障全面深化改革的完整性和系統(tǒng)性。

第二，強(qiáng)化治理體系協(xié)同性是實(shí)現(xiàn)善治的時(shí)代要求。國家治理的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)善治。之所以提出善治的理念，是因?yàn)橹卫泶嬖谑У目赡苄浴．?dāng)代世界各國普遍面臨社會(huì)利益主體多樣化、社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化的實(shí)踐問題，國家治理已經(jīng)不可能由政黨或政府完全承擔(dān)，而是呈現(xiàn)出治理主體多元化的特征，而治理主體的多元化可能導(dǎo)致國家治理的“碎片化”，這加劇了治理失效的風(fēng)險(xiǎn)。在治理的過程中，由于參與主體多元化，權(quán)威變得更加分散、治理責(zé)任界限模糊，加之信息不對(duì)稱、溝通不順暢等技術(shù)原因，治理“碎片化”的問題無法得到解決，反而可能成為治理失效的催化劑。加強(qiáng)治理體系的協(xié)同性首先可以在理念上為克服碎片化的治理困境提供有力指導(dǎo)?！八槠背蔀楝F(xiàn)代國家治理的一個(gè)頑疾，因?yàn)橹卫碇黧w的多元化導(dǎo)致治理主體之間信息不對(duì)稱、溝通不順暢、協(xié)調(diào)不及時(shí)的局面，相互之間缺乏協(xié)同，治理過程界限不清、責(zé)任不明，結(jié)果卻是治理低效、資源浪費(fèi)等問題突出。治理體系的協(xié)同性強(qiáng)調(diào)具有多元利益的個(gè)體為了共同的目標(biāo)聚合起來，以更加有效的手段與方式實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)、解決共同問題。它更多地強(qiáng)調(diào)治理的價(jià)值維度，而不僅僅是為了合作而合作的形式主義，主張治理體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)該形成新型有序的組織形式，實(shí)現(xiàn)整體功能大于部分功能之和的功效。實(shí)際上，“碎片化”的本質(zhì)在于多元治理主體未能形成合力從而導(dǎo)致治理的失效，加強(qiáng)治理體系協(xié)同性恰恰在根本上要求治理體系內(nèi)部各要素之間的聚合性，有利于通過增強(qiáng)整體功能克服局部分散化的弊端。加強(qiáng)治理體系的協(xié)同性還可以在方法上為實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)提供必要手段，因?yàn)椤吧浦蔚谋举|(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”。[4](p8-9)現(xiàn)代化的國家治理體系包含多元化的治理主體，實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)的關(guān)鍵在于如何正確處理治理主體之間的關(guān)系。加強(qiáng)治理體系的協(xié)同性正是對(duì)這一問題的回答。首先，增強(qiáng)協(xié)同性可以為破解集體行動(dòng)難題提供重要平臺(tái)。治理本身就是一種集體行動(dòng)，存在集體行動(dòng)的難題。通過構(gòu)建多元主體之間的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，可以為參與各方提供一個(gè)相互交流、面對(duì)面談判的平臺(tái)，進(jìn)而為達(dá)成合作關(guān)系創(chuàng)造必要條件。其次，加強(qiáng)治理體系協(xié)同性可以為多元治理主體深度互動(dòng)提供條件。善治目標(biāo)的達(dá)成需要各參與主體對(duì)行動(dòng)策略不斷進(jìn)行談判與協(xié)商，而在行動(dòng)的過程中，參與主體必須相互信任與依賴。通過加強(qiáng)治理體系的協(xié)同性能夠使參與主體對(duì)于善治目標(biāo)的認(rèn)知與行動(dòng)交織在整個(gè)活動(dòng)過程中。

二、強(qiáng)化治理體系協(xié)同性的前提和基礎(chǔ)是民主和法治

著名政治學(xué)者利普賽特將政治制度的合法性與有效性看作是影響國家穩(wěn)定的重要因素，認(rèn)為“合法性涉及該制度產(chǎn)生并保持現(xiàn)存政治機(jī)構(gòu)最符合社會(huì)需要的這種信念的能力；有效性則指實(shí)際政績，強(qiáng)調(diào)制度滿足大多數(shù)人期待的程度”。[5](p53)其中合法性強(qiáng)調(diào)價(jià)值，有效性主要指作用。國家治理體系實(shí)際上是一系列的制度安排，評(píng)價(jià)治理體系的現(xiàn)代化程度也可以從合法性和有效性兩個(gè)角度展開。

從合法性的角度來看，加強(qiáng)治理體系協(xié)同性的前提是民主，民主能夠?yàn)橹卫眢w系的合法性提供支撐。國家治理體系的合法性可以分為三種形式，即認(rèn)同合法性、形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性。[6]其中認(rèn)同合法性與人民群眾對(duì)于治理體系的認(rèn)同度有關(guān)，形式合法性與治理體系的產(chǎn)生形式有關(guān)，實(shí)質(zhì)合法性與治理體系的實(shí)際效果有關(guān)。首先，通過民主可以增強(qiáng)人民群眾對(duì)國家治理體系的認(rèn)同度，增強(qiáng)治理體系的認(rèn)同合法性。前文提到，加強(qiáng)治理體系的協(xié)同性的主要內(nèi)容就是治理體系構(gòu)建要與全面深化改革的內(nèi)容保持協(xié)同性。實(shí)際上，全面深化改革的領(lǐng)域與內(nèi)容是和人民群眾的根本利益緊密相連的。全面深化改革的根本目的在于保障人民群眾的根本利益，其基本途徑就是充分聽取人民群眾的利益訴求和意見主張，將人民群眾的利益訴求和意見主張與現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)建過程進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和整合，使治理體系的具體內(nèi)容緊密貼近人民群眾的根本利益，“確保每個(gè)利益群體都能夠在政治生活中表達(dá)自己的利益訴求，并確保這種訴求能夠得到社會(huì)公眾的普遍關(guān)注和決策系統(tǒng)的合理關(guān)切”，[7]才能最大程度地提高人民群眾對(duì)于治理體系的認(rèn)同度。人民群眾進(jìn)行利益表達(dá)和意見主張的基本形式就是充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。在社會(huì)主義民主條件下，人民當(dāng)家作主的政治目標(biāo)真正實(shí)現(xiàn)，與資本主義國家資產(chǎn)階級(jí)掌握國家權(quán)力不同，社會(huì)主義國家的公共權(quán)力掌握在全體人民手中，人民群眾能夠真正參與到國家治理過程中，能夠充分表達(dá)自己的意愿。通過低成本的利益表達(dá)渠道，人民群眾的利益訴求和意見主張能夠在具體決策中得到體現(xiàn)，切實(shí)融入到現(xiàn)代化的治理體系之中，人民群眾對(duì)治理體系的認(rèn)同度也會(huì)相應(yīng)增強(qiáng)。其次，通過民主可以有效解決多元治理主體之間的關(guān)系，增強(qiáng)治理體系的形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性?，F(xiàn)代治理體系面對(duì)的重要問題是如何解決多元治理主體之間的關(guān)系，多元主體之間能否首先達(dá)成協(xié)同目標(biāo)直接影響著治理體系能否發(fā)揮最大功效，甚至影響到治理體系能否存續(xù)。多元主體能夠共同參與國家治理的基本條件是他們首先應(yīng)當(dāng)具有平等的地位，因?yàn)橹挥羞@樣他們才能在治理過程中堅(jiān)持客觀的判斷并獨(dú)立提出觀點(diǎn)?！叭绻辉试S或不承認(rèn)成員享有基本平等，所有人參與管理的精神就會(huì)蕩然無存”。[8](p279)特別是在擁有強(qiáng)制力的政府面前，社會(huì)組織甚至市場組織都有可能淪為其附庸或延伸機(jī)構(gòu)。在社會(huì)主義民主條件下，多元治理主體的平等地位得到保障，治理主體之間的平衡關(guān)系得到確認(rèn)，那么，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府責(zé)任、市場運(yùn)作、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的現(xiàn)代化國家治理體系將會(huì)真正建立起來，也會(huì)取得良好的國家治理效果，這既為治理體系增強(qiáng)了形式合法性，也為治理體系增強(qiáng)了實(shí)質(zhì)合法性。因此，民主是加強(qiáng)治理體系協(xié)同性的前提，只有通過民主化的方式，才能使治理體系與人民群眾的根本利益保持協(xié)同性、才能使多元治理主體協(xié)同行動(dòng)。

從有效性的角度來看，加強(qiáng)治理體系協(xié)同性的基礎(chǔ)是法治，法治能夠?yàn)橹卫眢w系的有效性提供保障。如果說民主從價(jià)值角度強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)治理體系協(xié)同性的正當(dāng)理由，那么，法治則從工具角度保障了加強(qiáng)治理體系協(xié)同性的實(shí)際效果。首先，法治為治理體系的協(xié)同性提供了穩(wěn)定的制度環(huán)境，只有增強(qiáng)治理體系的法治化才能保證協(xié)同關(guān)系的穩(wěn)定性。加強(qiáng)治理體系協(xié)同性的核心內(nèi)容是多元治理主體之間形成協(xié)同關(guān)系，針對(duì)共同的社會(huì)公共問題，通過加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)制定公共政策，以便采取協(xié)同行動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。為此，多元主體之間的協(xié)同關(guān)系必須是正式的，必須增強(qiáng)治理體系的法治化，通過治理體系的制度化、規(guī)范化和法律化保障多元治理主體之間穩(wěn)定的協(xié)同關(guān)系，即“要以法治的可預(yù)期性、可重復(fù)性、可操作性、可救濟(jì)性、可持續(xù)性等優(yōu)勢來凝聚轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)共識(shí)，使不同利益主體求同存異，依法追求和實(shí)現(xiàn)自身利益最大化”。[9](p12)在一個(gè)法治化程度較高的治理體系中，憲法和法律成為國家治理的最高權(quán)威，治理體系內(nèi)的多元主體必須按照憲法和法律規(guī)定行事。憲法和法律為多元治理主體之間的有序交往提供平臺(tái)，使他們的日常行為有法可依、有律可尋，滿足了協(xié)同關(guān)系對(duì)于穩(wěn)定秩序的需要。否則，如果多元治理主體之間協(xié)同行動(dòng)的穩(wěn)定性與持續(xù)性無法得到保障，亦即“沒有可靠的法治作為保障，制度就會(huì)缺失權(quán)威性和執(zhí)行力，國家治理體系的現(xiàn)代化就無從談起，治理能力也必然會(huì)成為水中月鏡中花”。[7]其次，法治為治理體系提供了權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，只有增強(qiáng)治理體系的法治化才能保證協(xié)同關(guān)系的有效性。多元化的治理主體包括政府、市場和社會(huì)等多個(gè)部分。理論上講，他們都應(yīng)該具有平等的地位，但從現(xiàn)實(shí)來看，這一目標(biāo)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)。問題的關(guān)鍵在于政府掌握著強(qiáng)大的公共權(quán)力，具有配置社會(huì)資源的特殊功能。公共權(quán)力可以成為保護(hù)個(gè)人利益的后盾，卻也可能成為侵害個(gè)人利益的機(jī)器。在國家治理體系中，公共權(quán)力可能成為政府支配其他治理主體的工具，這樣一來，協(xié)同關(guān)系就不復(fù)存在，反而成為支配與服從的關(guān)系，這不符合現(xiàn)代化的治理體系的要求。但在權(quán)力平均分配無法實(shí)現(xiàn)的情況下，防止權(quán)力濫用的方法就是構(gòu)建權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。在現(xiàn)代化的法治社會(huì)中，不僅民眾要遵守法律，公共權(quán)力的行使者也要依法行事，通過權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，“規(guī)范各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)”。[10](p54)只有公共權(quán)力不濫用、不越位，多元治理主體之間的協(xié)同關(guān)系才能保證其有效性。從這個(gè)意義上講，法治是保證治理體系協(xié)同性的基礎(chǔ)，只有通過法治化的途徑，才能保障多元治理主體間協(xié)同關(guān)系的穩(wěn)定性和有效性。

三、強(qiáng)化治理體系協(xié)同性的關(guān)鍵是構(gòu)建多中心主體的國家治理結(jié)構(gòu)

國家治理體系是現(xiàn)代國家治理的總體制度結(jié)構(gòu)安排，它內(nèi)含著國家治理進(jìn)程中多層級(jí)、多要素的組織系統(tǒng)、諸多領(lǐng)域。從內(nèi)容上看，國家治理涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等基本部分，相應(yīng)的，國家治理體系則包括了政府治理、市場治理和社會(huì)治理等多個(gè)層面。所以，強(qiáng)調(diào)政府治理在國家治理體系中的積極作用的同時(shí)，必須要注意到國家治理的主體不僅包括政府，還擴(kuò)展到其他公共部門甚至公民個(gè)人，國家治理體系應(yīng)該變成一種包括政府治理在內(nèi)的“多中心主體”的治理結(jié)構(gòu)。因此，作為不同層面治理主體的政府、市場和社會(huì)能否形成良好的互動(dòng)關(guān)系直接影響著國家治理體系協(xié)同性、影響著國家治理體系制度功能的發(fā)揮。

之所以強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會(huì)關(guān)系對(duì)于加強(qiáng)國家治理體系協(xié)同性的作用，是因?yàn)檎?、市場和社?huì)在國家治理體系中的組織功能、互動(dòng)關(guān)系影響著國家治理體系的具體作用狀態(tài)和整體聯(lián)動(dòng)方式。首先，政府、市場和社會(huì)在國家治理體系中的組織功能影響著國家治理體系的具體作用狀態(tài)。黨的十八大報(bào)告勾勒出中國特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)“五位一體”的總體布局，社會(huì)主義事業(yè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)五大領(lǐng)域。政府、市場和社會(huì)雖然與這五大領(lǐng)域都有著密切的聯(lián)系，但仍然在特定的領(lǐng)域體現(xiàn)出獨(dú)特的組織功能優(yōu)勢。政府掌握著國家的公共權(quán)力和權(quán)威，能夠以各種強(qiáng)制力作為后盾，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的權(quán)威分配，并提供保證社會(huì)公眾生存和發(fā)展的公共服務(wù)；同時(shí)，政府作為一只看得見的手，還可以對(duì)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行宏觀調(diào)控，保持供需均衡、保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。市場作為看不見的手，通過供需關(guān)系和價(jià)格機(jī)制依據(jù)價(jià)值規(guī)律和公平原則影響資源的流動(dòng)方向和配置情況。社會(huì)作為政府、市場之外的“第三只手”主要通過社會(huì)組織、公民團(tuán)體實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效治理。由此而言，政府、市場和社會(huì)在國家治理體系中不同領(lǐng)域的能力并非完全均衡，所以，三者在具體治理過程中的關(guān)注點(diǎn)和作用力可以有所側(cè)重。其次，政府、市場和社會(huì)的協(xié)同關(guān)系影響著國家治理體系的整體聯(lián)動(dòng)方式。國家治理體系可以分為頂層設(shè)計(jì)子系統(tǒng)、中層傳動(dòng)子系統(tǒng)和基層實(shí)踐子系統(tǒng)三個(gè)關(guān)鍵子系統(tǒng)。政府、市場和社會(huì)分布在不同的治理領(lǐng)域，它們的協(xié)同互動(dòng)構(gòu)成了位于治理體系中層的傳動(dòng)子系統(tǒng)，“承載著體現(xiàn)和傳遞國家治理體系頂層核心子系統(tǒng)戰(zhàn)略決策、價(jià)值導(dǎo)向的功能，并支撐和促進(jìn)國家治理體系底層保障子系統(tǒng)的完善和發(fā)展的重任”。[11]中國共產(chǎn)黨是社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，屬于國家治理體系的頂層子系統(tǒng)，是國家治理活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者，負(fù)責(zé)制定出總攬全局、指明方向的頂層設(shè)計(jì)，但是，其無法直接參與到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)構(gòu)成的基層實(shí)踐子系統(tǒng)治理的具體環(huán)節(jié)。這就需要政府、市場和社會(huì)協(xié)同落實(shí)黨的路線、方針和政策。通過政府、市場和社會(huì)的協(xié)同互動(dòng)將國家治理的頂層設(shè)計(jì)子系統(tǒng)和基層實(shí)踐子系統(tǒng)聯(lián)系起來，并最終“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。

加強(qiáng)治理體系的協(xié)同性，構(gòu)建多中心主體的國家治理結(jié)構(gòu)需要正確處理不同主體之間的關(guān)系，既要有利于不同治理主體充分發(fā)揮各自的組織功能優(yōu)勢，保障其參與國家治理的自主性；同時(shí)也要有利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，形成協(xié)同效應(yīng)。一方面，在不同的治理體系中，充分尊重相應(yīng)主體的優(yōu)勢地位。具體而言，在政府治理體系中，政府相比于市場和社會(huì)應(yīng)該具有更多的話語權(quán)和作用力，在政府治理領(lǐng)域，政府要在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持“人民當(dāng)家作主和依法治國”的基本理念，加強(qiáng)自身職能的轉(zhuǎn)變，以明確自身職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)為契機(jī)，創(chuàng)新政府治理手段和治理形式，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力。同時(shí)，不斷完善民主政治制度，通過完善政治制度建設(shè)，充分發(fā)揮政治制度的引導(dǎo)和約束功能，以人民代表大會(huì)制度、社會(huì)主義協(xié)商民主制度、基層民主制度為牽引，擴(kuò)大公民有序政治參與，保障人民當(dāng)家作主。政府在政治治理的過程中必須堅(jiān)持加強(qiáng)法治建設(shè)，通過維護(hù)憲法和法律權(quán)威、深化行政執(zhí)法體制和司法體制改革，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系，維護(hù)人民權(quán)益，保障社會(huì)公平正義。在市場治理體系中，市場在資源配置中起決定性作用，能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更加有效、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展，政府的作用則被限制在保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、創(chuàng)造更加公平更加有序的市場環(huán)境方面。強(qiáng)化市場在資源配置中的決定性地位首先要完善基本經(jīng)濟(jì)制度，通過毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持公有制經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，保證國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性和有序性，同時(shí)鼓勵(lì)多種所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)的活力和創(chuàng)新力。市場在資源配置中的決定性作用還需要通過完善現(xiàn)代市場體系來實(shí)現(xiàn)，通過建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，形成自由經(jīng)營、自由消費(fèi)、自由流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)秩序，才能保障資源配置的高效率和公平性。此外完善科學(xué)的財(cái)稅機(jī)制也是發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的必要舉措。通過建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度，完善預(yù)算管理制度、稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，有利于保障國家長治久安。在社會(huì)治理體系中，更好地保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義是主要目標(biāo)，這需要在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)下，鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織的發(fā)展，通過社會(huì)組織強(qiáng)化社會(huì)自治的能力，在深化社會(huì)體制改革的過程中，激發(fā)社會(huì)組織的活力，使其在社會(huì)自治中發(fā)揮主要作用。一是要推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新，通過對(duì)教育體制、就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制、社會(huì)保障體制和醫(yī)療衛(wèi)生體制的改革，解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果由人民共享。二是要推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新，在治理方式上堅(jiān)持“依法治理、綜合治理、源頭治理”相結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)各方面有利因素在社會(huì)治理中的必要作用，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動(dòng)。

另一方面，在交叉治理或跨域治理的治理體系中，實(shí)現(xiàn)不同治理主體的協(xié)同互動(dòng)?，F(xiàn)代公共事務(wù)的復(fù)雜性，跨越了單一界限領(lǐng)域，也超越了單一治理主體的能力范圍，加之政府、市場和社會(huì)治理都存在一定的局限性，必須探討不同主體之間的協(xié)同互動(dòng)模式，通過發(fā)揮政府、市場和社會(huì)的比較優(yōu)勢建立良性的協(xié)同治理機(jī)制使其治理功能得以最大程度地彰顯，實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。首先，要實(shí)現(xiàn)政府和市場的協(xié)同互動(dòng)。政府和市場是現(xiàn)代國家治理體系中最為重要的兩個(gè)主體，它們的關(guān)系更具基礎(chǔ)性地位，貫穿于整個(gè)國家治理過程之中，特別是中國政治經(jīng)濟(jì)體制改革往往伴隨著政府和市場二者關(guān)系的調(diào)整。實(shí)現(xiàn)政府和市場的協(xié)同互動(dòng)，需要走出二者相互對(duì)立的誤區(qū)，在中國改革的過程中，往往對(duì)政府與市場誰大誰小、誰強(qiáng)誰弱的問題爭論不休，把二者置于對(duì)立的關(guān)系之中?，F(xiàn)代化的國家治理體系更加強(qiáng)調(diào)二者的互動(dòng)關(guān)系，堅(jiān)持市場在資源配置中的決定性地位，深化二者在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域、公共服務(wù)供給領(lǐng)域的合作。其次，要實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的協(xié)同互動(dòng)。長期以來，造成政府和社會(huì)關(guān)系混亂的原因一方面在于中國傳統(tǒng)文化中政府、社會(huì)概念的模糊化。中國傳統(tǒng)社會(huì)，家國關(guān)系替代了社會(huì)與政府的關(guān)系，實(shí)行家國同構(gòu)，在很大程度上是沒有社會(huì)概念的，更不必說社會(huì)的治理空間。另一方面在于現(xiàn)實(shí)中政府與社會(huì)的相互不信任。政府認(rèn)為社會(huì)組織的生長會(huì)壓縮其作用空間，消解其公共權(quán)威；而社會(huì)則擔(dān)心政府所擁有的強(qiáng)制力會(huì)成為其發(fā)展的阻力。政府與市場關(guān)系的重塑為政府和社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系提供了重要啟示和范例。探索政府和社會(huì)協(xié)同互動(dòng)模式，一方面要激發(fā)社會(huì)組織活力，尊重社會(huì)組織在社會(huì)自治領(lǐng)域的作用，“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。[10](p70)另一方面要規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督，政府的手不要亂伸，在社會(huì)治理領(lǐng)域適當(dāng)退出，同時(shí)接受社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。再次，要實(shí)現(xiàn)市場和社會(huì)的協(xié)同互動(dòng)。市場與社會(huì)的關(guān)系無論在理論界還是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)通常容易受到忽略，但二者的關(guān)系并不像人們想象的那么無足輕重，它們也是政府、市場和社會(huì)構(gòu)成的國家治理體系中層傳動(dòng)子系統(tǒng)的重要構(gòu)成環(huán)節(jié)，如果缺少了二者的相互配合，中層傳動(dòng)子系統(tǒng)也并非完整的。市場和社會(huì)關(guān)系的核心是企業(yè)和社會(huì)組織的關(guān)系，雖然二者在價(jià)值追求和行動(dòng)邏輯上存在差異，但在某些特定領(lǐng)域仍然存在協(xié)同互動(dòng)的可能。特別是企業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的同時(shí)，也要擔(dān)負(fù)一定的社會(huì)責(zé)任，企業(yè)制度化的運(yùn)作方式為社會(huì)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的經(jīng)驗(yàn)借鑒；社會(huì)組織則可以通過社會(huì)監(jiān)督約束企業(yè)的市場行為，解決市場失靈造成的一些公共問題，為保障市場的良性運(yùn)作提供必要的支持。

現(xiàn)代國家治理體系是一項(xiàng)系統(tǒng)的宏偉工程，包含多個(gè)不同的治理子系統(tǒng)和多中心治理主體，充分發(fā)揮治理體系制度功能的關(guān)鍵在于加強(qiáng)治理體系的協(xié)同性，這是全面深化改革與達(dá)成善治目標(biāo)的時(shí)代要求。加強(qiáng)治理體系的協(xié)同性需要通過民主和法治增強(qiáng)其合法性與有效性，并通過實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會(huì)的協(xié)同互動(dòng)，系統(tǒng)地協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)各個(gè)方面，使治理體系真正成為完整、系統(tǒng)、協(xié)同的整體性制度結(jié)構(gòu)安排，進(jìn)而發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義制度。

[1]習(xí)近平.切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-01-01.

[2]以更大的政治勇氣和智慧深化改革，朝著十八大指引的改革開放方向前進(jìn)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-01-02.

[3]孟根其其格.全面深化改革：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].理論研究，2014，（1）.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[5][美]利普賽特.政治人：政治的社會(huì)基礎(chǔ)[M].劉剛敏，聶蓉，譯.北京：商務(wù)出版社，1993.

[6]劉建軍.和而不同：現(xiàn)代國家治理體系的三重屬性[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（3）.

[7]張賢明.以完善和發(fā)展制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].政治學(xué)研究，2014（4）

[8][美]卡爾·科恩.論民主[M].聶崇信，朱秀賢，譯.北京：商務(wù)印書館，2004.

[9]江必新，等.國家治理現(xiàn)代化：十八屆三中全會(huì)《決定》重大問題研究[M].北京：中國法制出版社，2014.

[10]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議文件匯編[M].北京：人民出版社，2013.

[11]胡寧生.國家治理現(xiàn)代化：政府、市場和社會(huì)新型協(xié)同互動(dòng)[J].南京社會(huì)科學(xué)，2014，（1）.