中國食品安全監(jiān)管體系若干問題及對策

王 艷

WANG Yan

（延安職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西 延安 716000）

（Yan’an Vacational ＆ Technical College，Yan’an，Shaanxi 716000，China）

近年來，食品安全問題接二連三的爆發(fā)，使得人們對食品安全問題的關(guān)注擴(kuò)展到對中國食品安全監(jiān)管體系的關(guān)注。如何完善中國食品安全監(jiān)管體系，不僅是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重大問題，也同樣是擺在中國政府面前的棘手任務(wù)。能不能解決好這個問題，不僅僅是對黨執(zhí)政能力的考驗，更是關(guān)系到中國社會能否和諧發(fā)展。

1 國內(nèi)外對食品安全監(jiān)管體系的研究

食品安全問題是一個世界性的難題。國外的學(xué)者已經(jīng)對如何建立和完善食品安全監(jiān)督體系進(jìn)行了大量的研究。早在冷戰(zhàn)初期，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯恩［1］就提出了保障社會公平和個人權(quán)利的平等才是解決食品安全的核心思路，而一切食品安全監(jiān)督體系也必須以此為圭臬加以組織構(gòu)架。這種觀點無疑是建立在發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角上的。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）則傾向于從國際合作的角度出發(fā)去探究食品安全監(jiān)督體系，他們［2］認(rèn)為，欲在世界范圍內(nèi)減少乃至消滅食品安全問題，就必須建立一個國際性的食品安全監(jiān)督機制，通過統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，以各國政府與民間組織的精誠合作來達(dá)到目的。這種思路因為帶有明顯的浪漫主義色彩而很難得到真正實現(xiàn)，持這種觀點的主要是哈特魏格德·哈恩（Hartwigde Haen）等。另外，也有一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家［3］試圖通過經(jīng)濟(jì)學(xué)和數(shù)學(xué)手段來對食品安全的監(jiān)督提出不同的觀點，例如通過市場調(diào)節(jié)的機制，利用價格手段就可以實現(xiàn)食品安全的監(jiān)控，而政府在其中的作用僅僅是輔助性的，這種思路顯然帶有濃烈的自由主義色彩。

在中國，由于相關(guān)研究起步較晚和國情限制，研究思路遠(yuǎn)不如國外廣泛。但是迫切的現(xiàn)實需求使得中國對此方面的研究發(fā)展很快。比較有影響的研究者包括薛慶根［4］、劉為軍［5］、王康英［6］、張永建［7］等。其中，薛慶根［4］和王康英［6］就分別介紹了美國的食品安全監(jiān)督體系，并從中總結(jié)經(jīng)驗，提出了完善中國食品安全監(jiān)督體系的若干條建議；劉為軍等［5］突出強調(diào)了建立健全食品安全體系對于中國發(fā)展的重要意義；而張永建等［7］則詳細(xì)的論述了食品安全法律體系，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰的監(jiān)管體系，食品安全應(yīng)急處理機制，完整統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗檢測體系，食品安全風(fēng)險評估評價體系，食品安全信用體系，食品安全信息監(jiān)測、通報、發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)體系，中介及研究單位的推動體系等九大體系對于食品安全的重大作用。研究領(lǐng)域也不再局限于比較性研究，立足于經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)乃至法學(xué)的研究也逐漸增多。

2 中國食品安全監(jiān)管體系的建立與發(fā)展

食品安全監(jiān)管體系是指政府監(jiān)管部門依據(jù)法律法規(guī)和各種食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及其他監(jiān)管措施，對食品生產(chǎn)銷售各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督的組織系統(tǒng)［8］。20世紀(jì)90年代，中國開始逐漸將農(nóng)業(yè)推向產(chǎn)業(yè)化道路，中國的農(nóng)產(chǎn)品開始廣泛的走向國際市場，國際上已經(jīng)逐漸成熟的食品安全監(jiān)督體系對中國出口的農(nóng)產(chǎn)品提出了嚴(yán)苛的食品安全要求，日益嚴(yán)峻的國際農(nóng)產(chǎn)出口環(huán)境促進(jìn)了中國的食品安全監(jiān)督體系的建立。

21世紀(jì)初，中國正在緊鑼密鼓的準(zhǔn)備加入世貿(mào)組織，相應(yīng)的在食品安全監(jiān)督體系的建立上頗下了一番功夫。2001年，中國在現(xiàn)有機構(gòu)的基礎(chǔ)上合并成立了國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局；2003年，整編成了國家食品藥品監(jiān)督管理局，并且以該機構(gòu)專項辦理食品安全領(lǐng)域的重大違法犯罪案件。這一階段，中國的各項食品安全監(jiān)督管理機構(gòu)逐漸形成，食品安全監(jiān)督管理體系逐漸趨于完備，可以說，這一階段正是中國食品安全監(jiān)督管理體系的形成期。

中國的食品安全監(jiān)督管理體系逐漸成形之后，在實際的體系運行與日常監(jiān)管活動中，出現(xiàn)了一些漏洞和問題。在這種情況之下，在現(xiàn)有體系的基礎(chǔ)之上，對整個體系進(jìn)行維護(hù)性的完善與制度性的建設(shè)就顯得十分重要。2009年，《中華人民共和國食品安全法》的頒布，意味著中國的食品安全監(jiān)督管理體系逐漸有法可依，意味著中國食品安全監(jiān)督體系進(jìn)入了一個新的階段。但由于種種人為因素的干擾，近幾年食品安全問題仍頻頻發(fā)生。為此，2010年，國務(wù)院成立了專項負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)督的全國食品安全委員會，這充分說明在中國食品安全問題日趨嚴(yán)峻的形勢下，政府對這一問題的高度關(guān)注。

隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國政府經(jīng)濟(jì)實力的逐漸充實使得中國政府有能力加大對食品安全監(jiān)督方面的投入。這種投入不僅僅體現(xiàn)在相關(guān)組織機構(gòu)的組建上，還體現(xiàn)在技術(shù)層面上，如針對食品科學(xué)研究方面的投入使得中國的食品安全科學(xué)得到了有效的發(fā)展。近年來，中國投入巨資，采購國際上先進(jìn)的食品安全檢測儀器，同時培植本土的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。在若干優(yōu)秀高校中設(shè)置食品安全的相關(guān)學(xué)科，以此來培養(yǎng)人才。這一階段，中國的食品安全監(jiān)督管理模式已經(jīng)從完全的被動監(jiān)管向主動監(jiān)管轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的體系也在實施這一重大的歷史轉(zhuǎn)型。在食品的生產(chǎn)安全領(lǐng)域，由國家制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)督檢驗體系，實現(xiàn)中央與地方的聯(lián)動，最終達(dá)到綜合監(jiān)管的目的。

盡管近年來中國食品安全監(jiān)督體系的健全完善成果喜人，也應(yīng)該注意到，現(xiàn)階段中國的食品安全現(xiàn)狀依然形勢嚴(yán)峻，食品安全問題層出不窮，說明食品安全監(jiān)管體系的完善是一個任重道遠(yuǎn)的任務(wù)，還需要不斷努力。這一體系存在著諸多的問題，值得深入研究和思考，并且有針對性的提出相關(guān)的解決方案和應(yīng)對措施。

3 中國食品安全監(jiān)管體系存在的問題

3.1 食品安全監(jiān)督機構(gòu)不健全

制度的生成存在兩種方式：① 自我演進(jìn)，② 人為設(shè)計［9］。目前來看，中國的食品安全監(jiān)督制度就是人為設(shè)計為主的，自我演進(jìn)尚不明顯。但是這一制度卻存在頗多問題，表現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置上，就是各級食品安全監(jiān)督機構(gòu)各自對其對應(yīng)層級的政府負(fù)責(zé)，實際上造成了機構(gòu)上的不健全，各級機構(gòu)之間缺乏有機的聯(lián)系。一旦中央層級與地方層級的食品安全監(jiān)督機構(gòu)之間發(fā)生意見分歧，將很難有效傳達(dá)貫徹中央意志。

在重點技術(shù)機構(gòu)的設(shè)置上，同樣還存在關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)缺失。在日常監(jiān)管中，這樣的問題就導(dǎo)致很難對食品安全隱患做到早發(fā)現(xiàn)，防患于未然；在事發(fā)之后雖然能夠做到集中力量快速排查，在最短的時間內(nèi)找到問題的根源，但是這只能是作為一種事后的善后與懲罰，不能最大限度的保證人民群眾的生命財產(chǎn)安全，而且會造成政府公信力下降，導(dǎo)致民意評價趨于惡劣。

此外，尚有其他負(fù)面影響需要引起注意：政策貫徹困難將直接導(dǎo)致財政投資的增加，事實上形成冗費甚巨的浪費現(xiàn)象；政出多頭，技術(shù)落后，實際上降低了辦事效率；政府機構(gòu)缺乏也不擅于與民間相關(guān)機構(gòu)形成良性互動，降低了監(jiān)管的有效范圍。

3.2 食品安全教育缺失

當(dāng)前，中國的食品安全監(jiān)督管理側(cè)重于“查、抓、罰”，側(cè)重于查處食品生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)品是否合格，側(cè)重于抓出那些產(chǎn)品存在安全隱患和已經(jīng)發(fā)生重大食品安全事故的企業(yè)，并對其實施嚴(yán)厲的處罰。而且由于前述原因，盡管投入不少，中國在“查”的這一環(huán)節(jié)上還是相當(dāng)薄弱，很多食品安全隱患未能做到提前有效預(yù)警，例如發(fā)生重大食品安全事故的三鹿集團(tuán)，其產(chǎn)品多年以來一直是國家免檢產(chǎn)品，在“檢”的環(huán)節(jié)存在嚴(yán)重疏忽；針對出現(xiàn)重大食品安全事故的企業(yè)實施的處罰力度又顯得不夠，僅僅能做到事后處置，卻往往于事無補。整體來看，這些還都僅僅是治標(biāo)之策，并不能起到治本的效果。在中國，從事食品生產(chǎn)的往往是中小型企業(yè)，這些企業(yè)往往技術(shù)力量薄弱，上到經(jīng)營者下到生產(chǎn)者文化程度往往不高，且沒有受到過食品安全方面的相關(guān)教育，食品安全意識淡漠，導(dǎo)致其在生產(chǎn)領(lǐng)域上難于把好安全這一關(guān)；于消費者而言，雖然屢次的重大食品安全問題也為其敲響了警鐘，但同樣缺乏食品安全的相關(guān)知識，面對一些存在安全隱患的食品，往往不能有效識別，加上中國地區(qū)間和同一區(qū)域內(nèi)消費者經(jīng)濟(jì)狀況差異巨大，相當(dāng)數(shù)量消費者經(jīng)濟(jì)水平不高，往往貪圖便宜，更導(dǎo)致了在消費層面隱患的橫行。而中國似乎從來沒有有計劃有系統(tǒng)的為廣大國民普及食品安全教育，這也是導(dǎo)致目前這種現(xiàn)狀的一大重要因素。

3.3 法律及其相關(guān)制度設(shè)計還不健全

《中華人民共和國食品安全法》的出臺是中國食品安全監(jiān)督體系建設(shè)的一個重要的里程碑，但是同樣也要清醒的看到，在此法中，更多的是制導(dǎo)性的綱領(lǐng)，缺乏具體的技術(shù)性法律條文。這是一個巨大的盲點，在西方發(fā)達(dá)國家，以法律為代表的制度設(shè)計往往會具體到某一技術(shù)細(xì)節(jié)的程度，這是應(yīng)該學(xué)習(xí)的。以這種觀點來看，中國的食品安全法律及其相關(guān)的制度設(shè)計還相當(dāng)不健全，甚至可以認(rèn)為漏洞頗多。但是這里需要強調(diào)的是，對現(xiàn)有制度的健全絕非另起爐灶，因為既有制度所產(chǎn)生的學(xué)習(xí)效果、協(xié)調(diào)成本、調(diào)試預(yù)期和不可逆轉(zhuǎn)的投資，使得既有制度限制了選擇的可能性，即表現(xiàn)出一定的耐久性和穩(wěn)定性，能夠經(jīng)受住外部環(huán)境的微小變化，除非出現(xiàn)危機引發(fā)制度變遷［10］。

3.4 食品生產(chǎn)行業(yè)自律機制不健全

食品生產(chǎn)行業(yè)的自律是保障食品安全的第一道保險。然而在今日的中國，食品行業(yè)的自律實際上并未起到這第一道保險的作用。中國目前的食品安全管理體制仍然是一個自上而下的體制，法律法規(guī)的出臺、標(biāo)準(zhǔn)的制定、檢驗檢測體系及認(rèn)證認(rèn)可體系的建立等，并不是根據(jù)行業(yè)的現(xiàn)實情況出發(fā)的，這樣就容易造成很多具體管理制度實際上難以執(zhí)行。從這個角度看來，食品生產(chǎn)行業(yè)的自律機制無疑是不健全的。

3.5 新聞媒體社會責(zé)任和科學(xué)態(tài)度的缺失

新聞媒體作為輿論監(jiān)督的利器，本應(yīng)該在食品安全監(jiān)督體制之內(nèi)發(fā)揮重要作用。然而，目前中國的某些新聞媒體缺乏社會責(zé)任感，為了奪取所謂的“眼球經(jīng)濟(jì)”，不經(jīng)過深入調(diào)查，未經(jīng)專業(yè)機構(gòu)或?qū)＜业拇_認(rèn)，危言聳聽，制造出一些子虛烏有的“食品安全事件”，此舉非但不利于中國食品安全監(jiān)督體制的完善和發(fā)揮應(yīng)有的作用，反而會起到十分惡劣的影響，不僅浪費了監(jiān)督管理資源，還將嚴(yán)重?fù)p害了食品生產(chǎn)者的利益。例如一度鬧得沸沸揚揚的“方便面包裝盒使用熒光物質(zhì)”事件中，指責(zé)中國方便面生產(chǎn)企業(yè)在方便面包裝盒中使用熒光物質(zhì)的組織，實質(zhì)上是一個自稱“國際食品包裝協(xié)會”的在香港注冊的社團(tuán)，業(yè)內(nèi)人士已經(jīng)指出該社團(tuán)并不具備發(fā)布資質(zhì)，其報告亦無科學(xué)依據(jù)。然而一些媒體，未能本著嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度和應(yīng)有的社會責(zé)任感，而是不辨黑白大肆渲染，不僅損害了民族食品產(chǎn)業(yè)，還導(dǎo)致廣大群眾對新聞媒體在食品安全問題上的監(jiān)督能力產(chǎn)生了質(zhì)疑。

4 對策與建議

4.1 建立政府與社會良性互動的全方位系統(tǒng)化的食品安全監(jiān)督體系

受到長久以來的“官本位”文化的影響，中國的食品安全監(jiān)督體系一直是政府唱主角，社會力量長期被忽視。在這種情況下，就需要建設(shè)一種協(xié)同機制：政府一方打破中央與地方的隔閡，建立一個直接對中央負(fù)責(zé)的扁平化監(jiān)管機制，中央與地方互相通達(dá)，反應(yīng)與貫徹順暢；同時，引入民間獨立科研或檢測機構(gòu)，負(fù)責(zé)具體的技術(shù)細(xì)節(jié)的廣泛監(jiān)管，由此形成一個全方位系統(tǒng)化的有機整體。這個體系之中，決策、監(jiān)督、執(zhí)行三者彼此獨立，而每一個步驟都由政府和民間機構(gòu)共同完成，如此則整體效率更高。

4.2 加強食品安全教育，推動食品生產(chǎn)技術(shù)革新

食品安全教育是關(guān)系國計民生的大事，必須著重加以關(guān)注。這就需要政府機構(gòu)和民間機構(gòu)在上述體系之下，深入各個食品生產(chǎn)企業(yè)和消費者當(dāng)中，廣泛的展開食品安全教育，提高廣大消費者的食品安全意識。同時，要針對食品生產(chǎn)企業(yè)技術(shù)力量薄弱的問題，給予必要的技術(shù)援助和資本投入，促使其革新生產(chǎn)技術(shù)，提高食品安全水平。而在深入宣傳教育的過程中，也就能夠更早更及時的發(fā)現(xiàn)食品安全隱患，起到危機預(yù)警的作用，防患于未然。一旦這樣的良性路徑形成，就會形成所謂的“路徑依賴”，這是一個制度的自我增強過程［10］。這樣一來，就無需更多人為的后期維護(hù)。

4.3 完善食品安全的相關(guān)法律和相應(yīng)制度的建設(shè)

依法治國是中國的基本國策，同樣法律也是中國經(jīng)濟(jì)社會得以持續(xù)快速發(fā)展的一個重要護(hù)航者。很多發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)社會趨于停頓，其主要原因之一正是它們“缺少進(jìn)入由法律和其他制度約束的社會的機會”［11］。因此，必須加強制度立法，盡快的完善法律和其他相關(guān)制度建設(shè)，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，如此才能保障中國的食品安全監(jiān)督管理體系不斷完善，并正常運轉(zhuǎn)。

4.4 建全合理有效的行業(yè)自律機制

建立合理有效的行業(yè)自律機制，在政府的引導(dǎo)下，由食品行業(yè)的生產(chǎn)者根據(jù)食品生產(chǎn)行業(yè)的實際情況，在符合法律法規(guī)的前提下進(jìn)行。通過嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)格的行業(yè)自律，構(gòu)建食品安全的第一道屏障，做到對食品安全問題的早發(fā)現(xiàn)早預(yù)警。

4.5 增強媒體的社會責(zé)任感和科學(xué)態(tài)度

加強對媒體報道食品安全事件的新聞審查，對摻雜個人利益的虛假報道進(jìn)行嚴(yán)懲，媒體要建立健全食品安全事件報道的科學(xué)機制，緊密聯(lián)系食品科學(xué)研究領(lǐng)域的權(quán)威機構(gòu)和權(quán)威專家群，以科學(xué)公正的態(tài)度進(jìn)行報道，切實做到不渲染，不夸大，不隱瞞；對公眾的疑慮及時予以科學(xué)的引導(dǎo)和疏導(dǎo)。

5 展望

“民以食為天，食以安為先?！笔称钒踩珕栴}一直廣受公眾關(guān)注，它不僅會影響身體健康，還會造成社會恐慌，而一個國家要建立一套完善的食品安全監(jiān)管體系是一個循序漸進(jìn)的過程，中國在完善該體系上還有很長的路要走，需要政府和社會公眾的共同努力。從中國食品安全監(jiān)管體系的建立歷史來看，政府已經(jīng)做了很多的改善，但是因監(jiān)管范圍大、類目繁多，依然存在很多缺陷。

值得欣慰的是，2013年3月22日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，該機構(gòu)是國務(wù)院正部級直屬機構(gòu)，取代了原國家食品藥品監(jiān)督管理局和國務(wù)院食品安全委員會辦公室。主要負(fù)責(zé)對藥品的研究、生產(chǎn)、流通、使用進(jìn)行行政監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)督；負(fù)責(zé)食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展對重大事故查處。這是中國食品安全監(jiān)督管理體系的一個重大進(jìn)展，不僅表明了中國政府保障食品安全的決心，還說明政府已經(jīng)注意到食品安全體系存在的癥結(jié)。國家食品藥品監(jiān)督管理總局的成立整合了以往“政出多門”的多部門的職能，理順了食品安全體系的政府管理體系，旨在達(dá)到政策的真正落實，監(jiān)管的確實執(zhí)行，以填補以往工作上的漏洞。相信隨著由中央到地方各級食品藥品監(jiān)督管理局的機構(gòu)整合的完成，這個體系將發(fā)揮出巨大的作用［12］。

未來政府應(yīng)該在上下級部門、同級交叉部門的分工上做到責(zé)任明確、切實落實到各個部分和機構(gòu)，不要留空白，還要進(jìn)行及時、有效的溝通，而各部門應(yīng)該在明確自身責(zé)任的同時要切實提高技術(shù)手段和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，社會公眾要起到良好的輿論監(jiān)督作用，消費者遇到食品安全問題要及時維權(quán)，媒體要做到及時曝光不法企業(yè)和商人。這樣在政府的強力監(jiān)管和公眾的有效監(jiān)督協(xié)同作用下，相信中國食品安全監(jiān)管體系將會進(jìn)入一個嶄新的階段。

1 Sen A K.An aspect of indian agriculture［J］.Economic Weekly，1962（2）：234～239.

2 William Meyers，Marcelo M Giugale，Hartwig De Haen.Lithuania＇s accession to the european union：successes and challenges for a rural economy in transition［J］.Journal of Baltic Studies，2000，31（1）：249～255.

3 鮑長生.食品安全管理的政府規(guī)制創(chuàng)新探討［J］.特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2008（5）：120～123.

4 薛慶根.美國食品安全體系及對我國的啟示［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2006（2）：29～32.

5 劉為軍，潘家榮，丁文峰.關(guān)于食品安全認(rèn)識、成因及對策問題的研究綜述［J］.中國農(nóng)村觀察，2007（4）：39～42.

6 王康英.美國食品安全監(jiān)管政策及其對中國的啟示［J］.社科縱橫，2005（5）：27～29.

7 張永建，劉寧，楊建華.建立和完善我國食品安全保障體系研究［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2005（2）：47～50.

8 王琳茜.我國食品安全監(jiān)管體系研究［D］.楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué)，2011.

9 李懷，趙萬里.中國食品安全規(guī)制制度的變遷與設(shè)計［J］.財經(jīng)問題研究，2009（10）：51～54.

10 Pierson Paul.Notjust what，but when［J］.Timing and Sequence in Political Processes，2000（4）：72～78.

11 Stephen Broadberry.Increasing returns and path dependence in the economy［J］.Economica，1996，63（249）：221～226.

12 何翔.食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究［D］.長沙：中南大學(xué)，2013.