船舶在船旗國檢查中被不當(dāng)滯留的思考

舟山海事局 曾光

一、背景介紹

(一)滯留對于船舶的影響

《中華人民共和國船舶安全檢查規(guī)則》中對于安全檢查的定義是指，海事管理機(jī)構(gòu)按照本規(guī)則規(guī)定的程序，對船舶技術(shù)狀況、船員配備及適任狀況等進(jìn)行監(jiān)督檢查，以督促船舶、船員、船舶所有人、經(jīng)營人、管理人以及船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、發(fā)證機(jī)構(gòu)、認(rèn)可組織等有效執(zhí)行中國法律、行政法規(guī)、規(guī)章、船舶法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)范，以及中國締結(jié)、加入的有關(guān)國際公約的規(guī)定。船旗國安全檢查（FSC）是針對中國籍國內(nèi)航行船舶進(jìn)行的安全檢查，它是對中國國內(nèi)航行船舶最為直接和最為有效的監(jiān)督控制手段，同時，也賦予了在船旗國安全檢查中針對船舶的多項(xiàng)權(quán)利，如推遲船期、滯留禁止離港、限制進(jìn)港、限制操作等強(qiáng)有力的制約措施。其中，船旗國安全檢查中“滯留”是最為常見和直接的處理措施。

在當(dāng)前的金融危機(jī)下，一艘船舶在船旗國安全檢查中被滯留，其帶來的一系列的后續(xù)影響是深遠(yuǎn)的。當(dāng)這艘船舶被滯留后，船舶將因?yàn)闇舳Ц稊?shù)額高昂的違約金和糾正滯留缺陷的修理費(fèi)用。在日常的海事監(jiān)管中，船舶的滯留信息將被國內(nèi)港口海事機(jī)構(gòu)共享，目的港海事機(jī)構(gòu)也會將此船舶作為低標(biāo)準(zhǔn)船舶對待，必然會比其他船舶增加更多的關(guān)注度，從而對其實(shí)施更為嚴(yán)格的安全與防污染檢查。另外，船舶的滯留信息將進(jìn)一步影響其在船舶租賃市場和航運(yùn)市場的信譽(yù)度，其商業(yè)價(jià)值也必然持續(xù)下降。船舶的滯留還間接地給船員、船東、船舶管理公司造成極大的壓力，督促其進(jìn)一步加強(qiáng)公司船舶的管理，必然會增加管理成本。最后，對于滯留的缺陷涉及到船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任的，還要追究其相應(yīng)的責(zé)任。

綜上所述，對滯留船舶的處理措施在船舶安全檢查中對于船員和船東的影響是顯而易見的。一旦船舶在海事部門的安全檢查過程中遭受不當(dāng)滯留，船舶所有人和經(jīng)營人會因船期延誤而造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。在當(dāng)前的金融危機(jī)下，這種損失將更為凸顯。

(二)不當(dāng)滯留的含義和表現(xiàn)形式

本文所探討的不當(dāng)滯留包含兩個方面的含義[1]：一是中國各港口海事管理部門違反相關(guān)法律法規(guī)非法滯留船舶，即超出中國相關(guān)海事法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)對船舶實(shí)施滯留；二是港口海事機(jī)構(gòu)在實(shí)施滯留的情況下，濫用自由裁量權(quán)或者海事機(jī)構(gòu)主觀性的因素造成船舶的不當(dāng)滯留。

船舶的不當(dāng)滯留主要表現(xiàn)在以下情形[2]：一是滯留船舶結(jié)論不合法。這種情況下可能存在如下情形：1.依據(jù)的國內(nèi)法律法規(guī)條款不正確，如新船和舊船、條款要求、噸位大小等問題；2.船舶低于法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的事實(shí)不清楚，證據(jù)不足，如對高級船員的操作性檢查發(fā)現(xiàn)的缺陷、NSM 適用的船舶運(yùn)行SMS 體系的有效性的判斷、高級船員對體系的熟悉情況等；3.程序不合法，主要表現(xiàn)為檢查程序和滯留程序未按照規(guī)定進(jìn)行；4.執(zhí)法主體不合法，主要表現(xiàn)為實(shí)施船旗國檢查的海事機(jī)構(gòu)未經(jīng)過授權(quán)或者實(shí)施檢查的安檢員不具備安全檢查資格等問題。

二是滯留船舶的行政行為顯失公平，主要表現(xiàn)為：對于同樣性質(zhì)的缺陷針對不同船舶或者不同船籍港船舶有不同的處理結(jié)論，造成海事行政行為的不公正性。

二、船舶在船旗國檢查中被不當(dāng)滯留的原因分析

(一)國內(nèi)港口海事管理機(jī)構(gòu)主管性的政策傾斜

1.海事部門滯留率工作指標(biāo)的限制

筆者在日常的海事執(zhí)法過程中了解到，不少船東抱怨在國內(nèi)許多的港口海事部門存在著船旗國安全檢查滯留率的指標(biāo)性要求，如未完成當(dāng)年度的滯留指標(biāo)，上級海事機(jī)構(gòu)在年終督查中將會被扣分處理，這反映了中國部分港口海事機(jī)構(gòu)在實(shí)施滯留措施時執(zhí)法的隨意性。滯留船舶的意義是及時消除船舶不適航和污染海洋環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，促進(jìn)海上安全形勢的持續(xù)穩(wěn)定。如果在日常的海事執(zhí)法中，因滯留率的限制而在年底突擊進(jìn)行滯留，必然會引發(fā)一些不當(dāng)滯留進(jìn)而影響船東的利益，也將失去滯留這一措施的真正意義。

2.海事部門地方保護(hù)主義

部分港口海事管理機(jī)構(gòu)在實(shí)施滯留措施時，出于對本港籍船舶的保護(hù)，往往對于外港籍的船舶嚴(yán)格執(zhí)法，導(dǎo)致在滯留數(shù)量上外港籍船舶遠(yuǎn)大于本港籍的船舶。這種地方保護(hù)主義思想和海事部門主觀性的執(zhí)法傾斜，如果延伸至海事各個業(yè)務(wù)部門，將會給海事執(zhí)法的公平性和統(tǒng)一性帶來不利影響。正是因?yàn)檫@種不當(dāng)?shù)倪x船機(jī)制，才造成部分外港籍船舶被不當(dāng)滯留。

(二)各部門執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致

法律法規(guī)對于“缺陷”是定性而非定量的描述。如嚴(yán)重的程度、何為嚴(yán)重、嚴(yán)重到什么程度等缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)不同的港口海事管理機(jī)構(gòu)之間或者海事部門和船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)之間對于部分法規(guī)的條款有著不同的理解，這導(dǎo)致同一個缺陷可能在不同的港口有著不一樣的處理代碼，或者海事部門和船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)技術(shù)上的分歧。如《2011年國內(nèi)航行海船法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則》第四篇2-2 章1.15 ⑨規(guī)定：除安裝在救生艇上的柴油機(jī)外，位于高壓燃油泵與燃油噴油器之間的所有外部高壓燃油輸送管路，應(yīng)設(shè)有一個能夠容納因高壓管路破裂對漏出的燃油加以保護(hù)的套管管路系統(tǒng)。這種套管包括內(nèi)裝高壓燃油管的外管，構(gòu)成一固定組裝件。套管管路系統(tǒng)還應(yīng)包括一個收集漏油的裝置，以及一個燃油管故障報(bào)警裝置。但對于將高壓燃油泵和燃油噴嘴以及之間的高壓燃油管路密閉在防護(hù)外殼內(nèi)而無外露部件的柴油機(jī)，若其內(nèi)部設(shè)有泄油通路，則不必滿足此要求。對于2011年9月1日之前建造的船舶，或者2011年9月1日之前安裝上船的柴油機(jī)（以日期為先者），應(yīng)在不遲于2012年3月1日以后的第一次檢驗(yàn)滿足下列要求：對于貨船，不論柴油機(jī)輸出功率大小，可采用適當(dāng)?shù)膰危ㄈ绮捎梅雷o(hù)外殼或者防濺擋板等形式）為高壓燃油泵和燃油嘴以及之間的高壓燃油管路提供保護(hù)，而不必加裝高壓套管組件以及燃油泄漏報(bào)警裝置。

正是由于法規(guī)對于高壓油管“適當(dāng)?shù)膰巍边@種模糊字眼的描述，造成了CCS 與國內(nèi)船舶安檢員在“適當(dāng)?shù)膰巍钡臓幷摻裹c(diǎn)：如何是“適當(dāng)?shù)膰巍?？怎樣保護(hù)算是“適當(dāng)”？而且法規(guī)與船級社的要求中都沒有對小于375 kW 以下的發(fā)動機(jī)的保護(hù)為何種形式進(jìn)行具體的要求，同時對包裹材料也沒有要求。在處理這樣的焦點(diǎn)問題上，容易對船舶造成不當(dāng)滯留的處理。

(三)安檢員素質(zhì)的差異性

交通部海事局下發(fā)的《船舶安全檢查缺陷處理指導(dǎo)原則（船旗國監(jiān)督檢查部分）》第十二條規(guī)定：檢查人員應(yīng)當(dāng)運(yùn)用專業(yè)知識對船舶存在的缺陷作出判斷，并按照有關(guān)法律、行政法規(guī)或者國際公約的規(guī)定，提出下列一種或者幾種處理意見：

1.開航前糾正缺陷

2.在開航后限定的期限內(nèi)糾正缺陷

3.滯留

4.禁止船舶進(jìn)港

5.限制船舶操作

6.責(zé)令船舶駛向指定區(qū)域

7.驅(qū)逐船舶出港

8.法律、行政法規(guī)或者國際公約規(guī)定的其他措施

在日常的船舶安全檢查過程中，安檢員對于發(fā)現(xiàn)的缺陷的處理代碼往往是基于個人的專業(yè)背景和專業(yè)知識進(jìn)行綜合評估而得出的結(jié)論，其中反映的是安檢員對于缺陷處理自由裁量權(quán)的正確行使。由于每個安檢員的專業(yè)背景不一樣，同一個缺陷因安檢員的不同可能會采用不同的處理措施，因而船舶被不當(dāng)滯留的情況時有發(fā)生。此外，由于某些安檢員的業(yè)務(wù)技能不足，沒有準(zhǔn)確地掌握相關(guān)安檢規(guī)則條款的內(nèi)容和含義，因此，有時會超出相關(guān)海事法律法規(guī)規(guī)定的范圍而對船舶實(shí)施不當(dāng)?shù)臏舸胧?/p>

三、不當(dāng)滯留后的救濟(jì)途徑

船舶在國內(nèi)港口接受船旗國檢查（FSC）被不當(dāng)滯留的救濟(jì)途徑相對于港口國監(jiān)督檢查（PSC）來講比較狹窄。我國政府為了提高中國籍國際航行船舶在航運(yùn)市場的競爭力、降低中國籍船舶在國外港口滯留的風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)中國籍船舶的利益，船舶在PSC 檢查中不當(dāng)滯留的救濟(jì)途徑更加寬泛，包括備忘錄復(fù)議程、港口國復(fù)議、船旗國應(yīng)急響應(yīng)等組合式的官方救濟(jì)途徑。另外，國內(nèi)航行船舶的船員和船東與國際航行船舶的船員和船東相比，部分國內(nèi)航行船員素質(zhì)欠缺、維權(quán)意識薄弱，造成國內(nèi)航行船舶在被不當(dāng)滯留后的反應(yīng)比較無奈。

《中華人民共和國船舶安全檢查規(guī)則》第十三條規(guī)定：船舶有權(quán)對海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施船舶安全檢查時提出的缺陷以及處理意見當(dāng)場進(jìn)行陳述和申辯。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分聽取船方意見?！秶屹r償法》第二條規(guī)定：國家機(jī)關(guān)和國家工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。船舶安檢針對國內(nèi)航行船舶實(shí)施的船旗國檢查（FSC）屬于海事行政行為，針對此行政行為，中國出臺了《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》等法律，船舶在遭受不當(dāng)滯留后，可以當(dāng)場進(jìn)行申辯，也可以向上一級海事管理機(jī)構(gòu)提起行政復(fù)議和訴訟，并向國家賠償機(jī)關(guān)提起賠償要求。但是由于海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施海事行政管理行為的特殊性，對于船舶遭受不當(dāng)滯留的具體細(xì)化的救濟(jì)法律尚未出臺。如具體的救濟(jì)和申訴程序、船東在不當(dāng)滯留中損失的界定、安檢中對不當(dāng)滯留認(rèn)定的第三方技術(shù)支持、安檢員與船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的責(zé)任判定等方面還存在空白。

另外，中國國內(nèi)的海事法律法規(guī)未對不當(dāng)滯留的具體情況作出明確的描述，由于國內(nèi)法律法規(guī)的不確定性，導(dǎo)致在實(shí)踐中檢查機(jī)構(gòu)和被檢查方對于不當(dāng)滯留容易產(chǎn)生爭議。而且船東和船員在遭受不當(dāng)滯留后，由于缺乏必要的法律知識和申訴后擔(dān)心被報(bào)復(fù)和打擊的心理，以及行政復(fù)議的程序冗長繁瑣，往往選擇息事寧人。

四、海事部門應(yīng)對不當(dāng)滯留的建議

(一)進(jìn)一步完善海事法律法規(guī)

國內(nèi)法規(guī)中對于船舶遭受不當(dāng)滯留后的救濟(jì)途徑的模糊界定，在實(shí)際的操作過程中給船東帶來了不必要的麻煩。在當(dāng)前情況下，海事監(jiān)管與船舶救濟(jì)的矛盾將日益突出。海事部門內(nèi)部出臺的規(guī)范性文件在避免對船舶造成不當(dāng)滯留和在行政訴訟中作為法律依據(jù)來執(zhí)行是不夠的，亟待出臺一系列的海事法律法規(guī)來支撐和細(xì)化船舶在遭受不當(dāng)滯留情況下的解決途徑。筆者建議應(yīng)廣泛征求船員、船東、船舶管理和經(jīng)營人的意見和訴求，從申訴程序、技術(shù)支持、責(zé)任判斷、安檢員考核管理等方面著重立法，這樣才能有效保護(hù)船員和船東的利益，完善海事行政執(zhí)法行為，促進(jìn)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

(二)制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前中國FSC 檢查依據(jù)的國內(nèi)航行海船法定檢驗(yàn)規(guī)則不斷地更新，一些新的設(shè)備和先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，國內(nèi)各個港口海事管理機(jī)構(gòu)之間或海事管理機(jī)構(gòu)和船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)之間對于法規(guī)部分內(nèi)容的理解不一致，經(jīng)常會發(fā)生船舶被不當(dāng)滯留的現(xiàn)象。建議上級海事管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)和船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作，定期加強(qiáng)對安檢滯留缺陷的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析，對于易發(fā)生的糾紛和誤解的法規(guī)條款在全國范圍內(nèi)采取統(tǒng)一發(fā)放文件的形式進(jìn)行通告，在安檢缺陷定性和定量的情況下制定統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，避免船舶在海事技術(shù)管理層面上的爭議缺陷而導(dǎo)致不當(dāng)滯留。

(三)強(qiáng)化安檢員管理和培訓(xùn)

1.強(qiáng)化安檢員管理，嚴(yán)格執(zhí)行安檢員上崗前的準(zhǔn)入制度

定期對安檢員進(jìn)行考核，對于無法適應(yīng)安檢要求、不能掌握安檢技能的安檢員實(shí)行調(diào)離崗位或者淘汰制度。對于造成安檢不當(dāng)滯留的安檢員，追究其責(zé)任，并實(shí)行誰安檢、誰負(fù)責(zé)的制度。

2.規(guī)范安檢程序，加強(qiáng)安檢執(zhí)法監(jiān)督

對于安檢滯留程序嚴(yán)格把關(guān)，上級海事部門應(yīng)定期組織執(zhí)法隨訪和執(zhí)法督察，規(guī)范安檢員的執(zhí)法程序，督促安檢員正確使用錄音筆、照相機(jī)等證據(jù)保存設(shè)備。同時，定期組織安檢報(bào)告質(zhì)量的后評估制度，及時通報(bào)引起不當(dāng)滯留的情況。

3.加強(qiáng)安檢員培訓(xùn)，定期組織安檢員知識更新

對于容易引起不當(dāng)滯留的缺陷以及引用法規(guī)模糊、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的安檢報(bào)告進(jìn)行集中討論學(xué)習(xí)，建立不當(dāng)滯留缺陷的數(shù)據(jù)庫，提高安檢員業(yè)務(wù)技能。

(四)改變工作思路，建立船籍港備忘錄協(xié)調(diào)機(jī)制

海事部門應(yīng)積極改變工作思路，避免制定不正當(dāng)?shù)膱?zhí)法傾斜政策，使安檢工作更加公正化、統(tǒng)一化、透明化。以舟山海事局為例，該局制定了船籍港品牌建設(shè)，對于本港籍的船舶實(shí)行分級管理，通過在外港滯留的舟山籍船舶首次回港聯(lián)合公司、船檢部門聯(lián)合安檢、走訪船舶管理公司等一系列的舉措提高本港籍船舶的安全營運(yùn)效能，打造舟山籍船舶品牌。其次，中國各個港口的海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，定期對本港籍船舶的滯留情況進(jìn)行分析和統(tǒng)計(jì)，建立船籍港安檢工作的備忘錄，避免因海事機(jī)構(gòu)政策性的不當(dāng)而導(dǎo)致滯留發(fā)生。

五、結(jié)語

目前，船舶滯留對于船東的利益損失有可能進(jìn)一步放大，海事部門加強(qiáng)船舶監(jiān)管和扶持航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的矛盾日益嚴(yán)峻。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變工作思路，加強(qiáng)對刺激航運(yùn)經(jīng)濟(jì)和保護(hù)船員利益等方面的政策性研究。在安全檢查過程中減少船舶被不當(dāng)滯留的情況，正確引導(dǎo)船舶管理人和經(jīng)營人加強(qiáng)船舶和船員管理，減少安全營運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，保持航運(yùn)市場的良性競爭，共同推進(jìn)中國航運(yùn)市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

[1]羅超.港口國監(jiān)督中遭受不當(dāng)滯留等不公對待的救濟(jì)措施[J].中國海事，2013（4）:38-40.

[2]羅發(fā)強(qiáng),李宏兵.PSCO不當(dāng)滯留船舶責(zé)任初探[J].中國海事，2005（5）:42-44.