海洋工程生態(tài)補償管理模式支撐技術研究*

李亞楠,畢忠野,張奇韜,曲麗梅

(國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023)

海洋工程生態(tài)補償管理模式支撐技術研究*

李亞楠,畢忠野,張奇韜,曲麗梅

(國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023)

文章在借鑒國內外生態(tài)補償管理方法及實踐的基礎上,結合海洋工程生態(tài)補償的特點,從建立海洋工程生態(tài)補償原則、支撐技術及保障技術入手,初步探討了海洋工程生態(tài)補償管理模式的建立。為規(guī)范海洋工程生態(tài)補償行為,加強對生態(tài)補償工作的監(jiān)督管理,促進海洋工程生態(tài)補償的順利開展,提供了有益的幫助。

海洋工程;生態(tài)補償;管理模式

海洋工程是指以開發(fā)、利用、保護、恢復海洋資源為目的,并且工程主體位于海岸線向海一側的新建、改建、擴建工程。其開發(fā)建設過程中勢必會引起周圍海洋環(huán)境的改變,打破原有生態(tài)的平衡,造成生態(tài)損害。如海洋泥沙淤積、海洋環(huán)境質量下降、漁民賴以為生的空間喪失以及生境退化和海岸帶生物多樣性的減少等。根據 “誰利用誰補償、誰破壞誰恢復、誰污染誰治理”的原則,海洋工程開發(fā)和使用人或受益人在合法利用海洋資源的過程中,必須對海洋資源的所有權人或為海洋生態(tài)環(huán)境保護付出代價者支付相應的費用——生態(tài)補償。我國海域遼闊,各區(qū)域海洋資源、環(huán)境千差萬別,海洋工程類型眾多,生態(tài)損害方式多樣,海洋工程生態(tài)補償工作必將是一個復雜的系統(tǒng)工程。海洋工程生態(tài)補償管理模式則是規(guī)范生態(tài)補償行為的管理手段、程序、管理制度和管理方法的綜合體系,是保障海洋工程生態(tài)補償工作順利開展的重要手段,是海洋生態(tài)補償機制的重要組成部分。

1 海洋工程生態(tài)補償管理模式建立的原則

1.1 堅持 “誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費”的原則[1]

海洋工程開發(fā)和使用人或受益人在合法利用海洋資源過程中,必須對海洋資源的所有權人或為海洋生態(tài)環(huán)境保護付出代價者支付相應的費用。

1.2 政府主導、市場推進原則[2]

海洋工程生態(tài)補償的利益相關者眾多,其環(huán)境利益和經濟利益關系的調配十分困難,目前政府在生態(tài)補償中仍起主導作用。但隨著市場經濟的發(fā)育以及市場機制不斷健全,市場在海洋工程生態(tài)補償的作用也將日益提高。

1.3 堅持統(tǒng)一規(guī)劃、分部門實施原則[3]

海洋工程生態(tài)補償涉及海洋、漁業(yè)、交通、環(huán)保等多個部門,為了整合各部門的專業(yè)力量,集中資金解決環(huán)境治理難題,應當建立海洋生態(tài)環(huán)境保護基金,進行統(tǒng)一規(guī)劃。在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎上,將目標和任務分解到有關資源管理部門,組織各部門共同來開展恢復治理工作。

2 海洋工程生態(tài)補償管理模式支撐技術研究

2.1 生態(tài)補償調控模式研究

根據主導的力量不同,生態(tài)補償可以分為國家政策主導的生態(tài)補償、市場經濟主導的生態(tài)補償、法律主導的生態(tài)補償和公眾主導的生態(tài)補償[4]。

海洋的水體流動性、空間立體性和整體性決定了海洋工程生態(tài)損害的對象、范圍較陸域更廣,其生態(tài)補償的利益相關者比陸域資源的生態(tài)補償更復雜,利益相關者間環(huán)境利益、經濟利益分配關系調整也會更加困難。在市場機制尚不健全、工業(yè)化進程并未完成、公眾的環(huán)保意識和環(huán)境知識還在逐步提高的現(xiàn)階段,以市場經濟為主導的生態(tài)補償或以公眾為主導的生態(tài)補償顯然難當此重任。同時,鑒于我國當前的法律法規(guī)體系還很不完善,立法落后于生態(tài)保護和建設的發(fā)展,以法律主導的生態(tài)補償也不能完全適用于海洋工程的生態(tài)補償。此外,從世界各國生態(tài)補償的模式上看,政府購買模式仍是支付生態(tài)環(huán)境服務的主要方式,例如美國,政府投資購買生態(tài)敏感土地用來建立自然保護區(qū),并對保護地以外能提供重要生態(tài)環(huán)境服務的農業(yè)用地實施“土地休耕計劃”(Conservation Reserve Program,CPR),及防治荒漠化的 “保護性儲備計劃”等。此外墨西哥、巴西、哥斯達黎加等國也采用了類似模式[5]。從我國已開展的生態(tài)補償實踐來看,如森林、土地、草原、漁業(yè)、礦產、動物保護和自然保護區(qū)等,也都屬于政府購買模式。但生態(tài)補償工作如果完全由政府包攬,也會存在資金不足、資金使用及監(jiān)管不到位、補償效益低等弊端,應該充分發(fā)揮市場補充資金、參與競爭和公眾監(jiān)督的作用。因此,我們認為應該建立 “政府主導、市場調節(jié)、社會參與”的海洋工程生態(tài)補償模式。

2.2 生態(tài)補償的實現(xiàn)路徑研究

一個完整的生態(tài)補償過程需要從補償主客體的確定、補償具體事宜的商定、到補償活動的實施、再到對補償運行情況進行監(jiān)督、最后到基本目標的實現(xiàn)這樣一個比較完整的路徑來實現(xiàn)[6]。

據此,海洋工程生態(tài)補償實施路徑應為:海洋工程所在區(qū)域地方政府或海洋行政主管部門提出生態(tài)補償申請,由國家或省級海洋行政主管部門對生態(tài)補償實施的可行性進行評估,并確定補償的主客體。確定可行后,組織專家詳細論證,摸清楚補償所涉及的補償標準、方式、期限等內容。對補償執(zhí)行過程要進行全程監(jiān)督,防止補償者投機行為的發(fā)生。同時對補償過程中各項數據、材料注意收集,對補償模式的運行進行效果評估,為以后其他生態(tài)補償的設計做鋪墊。以達到對海洋工程所造成的生態(tài)與環(huán)境破壞進行修復,保護海洋生態(tài)環(huán)境,維持海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的目標。

2.3 生態(tài)補償方式研究

國際上通用的生態(tài)補償方式有政策補償、項目補償、現(xiàn)金補償、培訓補償、實物補償、道德補償、綠色補償、醫(yī)療救助補償等。[6]海洋工程生態(tài)補償雖然是一種經濟手段,但由于海洋生態(tài)資源的特殊性質與陸地資源存在很大差異,因此,不能僅限于資金補償這種方式,還應該結合采用政策補償、實物補償和培訓補償等方式?，F(xiàn)階段海洋工程生態(tài)補償應以經濟補償、資源補償和生境補償三方面內容為主[7]。同時應積極探索推行政策性補償方式,如,對于積極推廣海域立體生態(tài)養(yǎng)殖、灘涂綜合生態(tài)養(yǎng)殖等模式的大型海水養(yǎng)殖場工程給予財政補貼、稅收優(yōu)惠及技術扶持等政策補償;對海洋工程建設運行過程中生態(tài)環(huán)境保護做得好、減少生態(tài)環(huán)境破壞的建設項目給予一定的獎勵政策等。

2.4 生態(tài)補償金籌措渠道研究

通常生態(tài)補償的資金來源有政府補償 (包括財政資金轉移支付、征收環(huán)境稅、政府補貼和征收生態(tài)補償費等)、市場補償 (包括環(huán)境產權交易、生態(tài)補償保證金、生態(tài)補償責任保險、生態(tài)補償專項基金、信貸優(yōu)惠和相關企業(yè)直接補償)、社會捐贈補償 (包括生態(tài)專項福利彩票和公眾捐款等)和違法罰款等形式[6]。

海洋生態(tài)公共物品的特性及我國現(xiàn)行環(huán)境保護管理體制決定了海洋工程生態(tài)補償資金主要來源應該是政府補償,其補償金籌措渠道主要包括以下幾種:① 通過征收海洋工程生態(tài)補償金及生態(tài)補償稅 (例如大型海水養(yǎng)殖場,除在建設前期征收生態(tài)補償金外,在運行過程中可對養(yǎng)殖產品征收生態(tài)補償稅)來籌集生態(tài)補償的資金;② 還可以通過征收生態(tài)補償保證金及違法罰款的形式來補充海洋工程生態(tài)補償資金;③ 應積極爭取財政轉移支付資金的支持,如申請海域使用金的支持;④ 可借助國內外基金如全球環(huán)境基金、世界自然基金的資金[8]。

2.5 生態(tài)補償金征收、使用管理辦法研究

生態(tài)補償金的征收管理的途徑主要有3種:① 各資源管理或開發(fā)利用主管部門負責征收與管理和使用生態(tài)環(huán)境補償費。② 各資源管理或開發(fā)利用主管部門代為征收本行業(yè)的補償費,交由綜合部門統(tǒng)一管理和使用。③ 綜合管理部門 (環(huán)境保護部門)負責統(tǒng)一的征收和管理,建立生態(tài)環(huán)境保護基金,進行統(tǒng)一規(guī)劃,組織各部門共同來開展恢復治理工作[9]。第一種途徑雖有利于單項生態(tài)環(huán)境問題的解決,但容易造成部門間的重復收費,既增加了資源開發(fā)利用企業(yè)和單位的負擔,又使資金過于分散,而且不利于整體生態(tài)環(huán)境破壞問題的解決。第二種途徑雖有利于征收工作,但由于征收環(huán)節(jié)多,在資金的匯總和管理等方面也會存在一些困難。第三種既有利于發(fā)揮資金集中使用的優(yōu)勢,更有利于整個生態(tài)環(huán)境問題的綜合治理和解決,符合生態(tài)環(huán)境有機整體性的規(guī)律和特點。當然,由于管理體制和認識上的問題,這種途徑在征收工作上會存在一些困難[10]。

根據海洋工程生態(tài)損害的特點及我國海洋環(huán)境保護的統(tǒng)一監(jiān)督管理與分工負責的管理機制,海洋工程生態(tài)補償金在征收上,應當實行統(tǒng)一收費,統(tǒng)一管理,避免對同一工程的多重收費。根據 《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》,國家海洋主管部門負責全國海洋工程環(huán)境保護工作的監(jiān)督管理,因此,海洋工程生態(tài)補償金應由海洋主管部門負責統(tǒng)一征收,納入財政預算,實行 “收支兩條線”管理。借鑒海域使用金征收管理辦法,在地方人民政府管理海域以外以及跨省 (自治區(qū)、直轄市)管理海域的項目繳納的海洋工程生態(tài)補償金,由國家海洋局負責征收,就地全額繳入中央國庫。在地方人民政府管理海域內的項目由當地海洋行政主管部門負責征收,按一定比例分別繳入中央國庫以及項目所在地的省級地方國庫。

資金的使用上,由中央到地方,要層層設立相應的海洋生態(tài)補償金專戶,實行年度預、決算制度。各級海洋行政主管部門根據海洋工程生態(tài)損害狀況及生態(tài)補償實際需要,編制年度專項支出預算,報同級財政部門。財政部門按照部門預算審核程序,結合收入情況,根據本地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境修復、保護、整治和管理工作需要,核定本級海洋生態(tài)損失補償費專項支出預算,并監(jiān)督使用。同時,審計部門也要加強海洋生態(tài)補償金使用情況的審計和監(jiān)督,保證補償資金在各級財政的監(jiān)督下封閉運行,做到分級管理,不擠占、不平調、不挪用,專款專用。補償金的使用可在生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)破壞恢復治理統(tǒng)一規(guī)劃的前提下,將目標和任務分解到海洋、漁業(yè)、交通等有關管理部門,并依此設定項目,撥給或補助相應的經費。這樣既符合統(tǒng)一監(jiān)督管理與分工負責的機制,又能滿足生態(tài)環(huán)境有機整體性規(guī)律的要求,充分發(fā)揮集中資金的優(yōu)勢和專業(yè)部門的技術力量,有利于生態(tài)環(huán)境的綜合治理[9,11]。

3 海洋工程生態(tài)補償管理模式保障技術研究

3.1 制定海洋生態(tài)補償行業(yè)規(guī)定

盡管現(xiàn)行的 《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》和 《海域使用法》等,為開展我國海洋生態(tài)補償提供了法律依據,但有關生態(tài)補償方面都只是原則性的描述,未能明確各利益相關者的權利、義務及責任,也未涉及補償主體、對象、補償內容、方式、標準等具體內容,缺乏可操作性,使得補償政策在現(xiàn)實中難以實施。目前,海洋工程生態(tài)補償的法律支持相當薄弱。同時,鑒于法律建設涉及部門多、制定周期長,新法規(guī)的制定需要一定的時間。另外,法規(guī)的剛性規(guī)定也需要一些因地制宜的柔性政策進行補充[12]。為了解海洋生態(tài)補償實踐之急需,海洋行政主管部門應率先開展海洋生態(tài)補償理論研究與實踐,探索制定海洋生態(tài)補償行業(yè)規(guī)定,為指導地方海洋生態(tài)補償實踐提供依據,為今后建立海洋生態(tài)補償法律提供經驗。

建議國家海洋局牽頭組織開展海洋生態(tài)補償標準評估技術研究,制定海洋生態(tài)補償金征收、管理、使用辦法及海洋生態(tài)補償項目管理辦法等。明確海洋生態(tài)補償的主體、對象、標準、適用范圍,補償費的征收、使用管理和用途以及監(jiān)督檢查等。明確海洋生態(tài)補償方式、程序,生態(tài)補償項目監(jiān)督、成果驗收等。

3.2 建立海洋工程生態(tài)補償綜合管理體制

我國陸域現(xiàn)行生態(tài)補償管理體制部門色彩強烈,存在補償管理部門多元化的問題。目前,陸域生態(tài)補償由農業(yè)、林業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門分別主導著,各自制定生態(tài)保護政策和實施補償工作,這種 “部門主導”的生態(tài)補償,因缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理,存在責任主體與分工不明,管理職責交叉等問題,造成補償資金分散,難以形成綜合整治力和統(tǒng)一的監(jiān)管體制,使得陸域生態(tài)補償未能發(fā)揮應有的生態(tài)保護效率[13]。鑒此,海洋工程生態(tài)補償應建立綜合的管理體制。

根據 《海洋環(huán)境保護法》及 《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》賦予國家海洋行政主管部門負責海洋環(huán)境的監(jiān)督管理、負責全國海洋工程環(huán)境保護工作的監(jiān)督管理的職能,海洋行政主管部門應充分發(fā)揮在海洋工程生態(tài)補償管理體制中的主導作用,擔當起組織實施海洋工程生態(tài)補償工作的責任。負責生態(tài)補償金的統(tǒng)一征收和管理,建立生態(tài)環(huán)境保護基金,進行統(tǒng)一規(guī)劃,組織各部門共同來開展恢復治理工作。這既有利于發(fā)揮資金集中使用的優(yōu)勢,更有利于整個海洋生態(tài)環(huán)境問題的綜合治理和解決,符合海洋生態(tài)環(huán)境有機整體性的規(guī)律和特點。

3.3 建立海洋工程生態(tài)損害評估制度

為了規(guī)范海洋工程生態(tài)補償行為,保證生態(tài)補償金足額征收,采取的生態(tài)補償措施得當、落實到位,減少海洋工程建設項目對海洋環(huán)境損害程度,維護海洋生態(tài)平衡,保持海洋資源持續(xù)利用,應建立海洋工程生態(tài)損害評估制度。

海洋工程生態(tài)損害評估制度,要求海洋工程建設單位在申請立項時,必須開展海洋生態(tài)損害評估,提交海洋生態(tài)損害評估報告,并按損害評估結果繳納生態(tài)補償金,否則海洋行政主管部門可不批準其用海申請。在海洋工程建設的日常監(jiān)督和竣工驗收中也應增加生態(tài)損害評估內容。在海洋工程竣工驗收和監(jiān)督管理過程中發(fā)現(xiàn)海洋生態(tài)損害情形不符合原海洋生態(tài)損害評估結論的,應要求海洋開發(fā)利用者重新進行海洋生態(tài)損害評估,并根據新的評估結論收取生態(tài)補償金[14]。

3.4 建立海洋工程生態(tài)補償第三方監(jiān)管、評估機制

我國長期生態(tài)環(huán)境建設實踐經驗表明,在開展生態(tài)補償、環(huán)境損害修復工作中,如實行本部門上級監(jiān)督和評估本部門下級的工作,不設立獨立的第三方機構進行監(jiān)管和評估,可能存在從本位主義出發(fā)或專業(yè)知識、專業(yè)力量不足而導致的諸多問題,如目標偏離、評估和監(jiān)測的標準不夠準確等[15]。鑒此,海洋工程生態(tài)補償需要建立一支社會化的監(jiān)管和評估機構,對海洋工程生態(tài)補償工作從方案設計、到具體實施再到目標達成的全過程進行監(jiān)督和評估,以提高海洋工程生態(tài)補償金使用效益及海洋環(huán)境損害修復成效,維護海洋生態(tài)平衡,保持海洋資源可持續(xù)利用。該機構作為獨立的第三方社會化監(jiān)管機構應該與補償主體沒有利害關系,與項目建設的執(zhí)行者、維護者沒有行政隸屬關系。該機構人員應由多學科專門人才組成,能對海洋生態(tài)環(huán)境效益、經濟效益、社會效益進行全方位的評估[15]。

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