論公益訴訟與少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護的關系
——以內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠污染致致癌案為例

孫蕊

（呼和浩特職業(yè)學院 經(jīng)濟管理與法學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051）

論公益訴訟與少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護的關系
——以內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠污染致致癌案為例

孫蕊

（呼和浩特職業(yè)學院 經(jīng)濟管理與法學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051）

少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟尚不發(fā)達，人民生活水平有待提高，經(jīng)濟上的需求帶來的是各種高消耗、低產(chǎn)出工業(yè)的進駐，無序的經(jīng)濟發(fā)展給這些地方的環(huán)境帶來了諸多污染，使得近年來因為生活環(huán)境的污染而導致的群體性事件層出不窮。如何有效解決糾紛，維護社會的穩(wěn)定，成為司法實踐必須面對的問題，公益訴訟的立法初衷和司法實踐正是解決這一問題的重要途徑。

公益訴訟；民事訴訟法；環(huán)境保護；少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)保護

內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠污染致鄭金雙人身損害賠償案，開啟了我國環(huán)境保護的公益訴訟之門——鄭金雙是居住在內(nèi)蒙古呼倫貝爾市扎蘭屯水泥廠附近的居民，每天呼吸粉塵超標的空氣使其身體出現(xiàn)不適，他認為這些都跟附近水泥廠對空氣的污染有關，于是在通過私力無法解決的情況下，他想通過訴訟的公力方式來解決。但其后道路的艱辛可能是他無法預想的。他首次起訴后法院并未受理該案，在諸多努力失敗后，他向中華環(huán)保聯(lián)合會法律中心尋求幫助，后者在實地調(diào)查了事件后支持他向當?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟。法律中心同時向內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保局發(fā)函通報此事，在多方的努力下，法院最終受理了該案，法院最終通過調(diào)解的方式讓污染企業(yè)先行賠付當事人18萬元，當事人鄭金雙再通過撤訴的方式了解此案。本文將透過這一起發(fā)生在內(nèi)蒙古扎蘭屯的水污染案件來分析少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護的迫切性和保護途徑的尋求。

一、少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護的現(xiàn)狀

我國少數(shù)民族地區(qū)由于地理分布上的特點和歷史發(fā)展的原因，往往呈現(xiàn)區(qū)位條件較差的特征，我國的少數(shù)民族絕大多數(shù)生活在山區(qū)或邊遠地區(qū)，其所在地區(qū)的生態(tài)環(huán)境大都還保持較好。這些地區(qū)既有屬于我國大江大河源頭的水源涵養(yǎng)區(qū)，也有屬于我國沙漠邊遠或水土流失嚴重的生態(tài)脆弱區(qū)，還有屬于我國生物多樣性保護的森林地區(qū)，總之，我國少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境類型多樣，有不少是我國重要的生態(tài)屏障。從另一個角度看，區(qū)位條件差，在很大程度上制約了少數(shù)民族地區(qū)完全依靠自身發(fā)展的路徑。另外，經(jīng)濟基礎薄弱很大程度上決定了他們在發(fā)展經(jīng)濟的時候低端產(chǎn)業(yè)比重高，為了改善民生，想盡辦法發(fā)展經(jīng)濟，隨之又使之面臨生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的雙重壓力。換言之，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟貧困和生態(tài)惡化互為因果，可持續(xù)發(fā)展遇到瓶頸。

近年來，隨著各個地方實現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟和提高人民生活水平的目標的需要，政府在招商引資和興建各種工業(yè)園的背后卻忽視了由此給環(huán)境和生態(tài)平衡帶來的負面影響，環(huán)境污染事件頻發(fā)，不僅給當?shù)匕傩盏纳顜聿槐愫屠_，甚至對他們的身體造成急性的損傷或慢性疾病的誘因。這不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的單一沖突，嚴重的將會產(chǎn)生經(jīng)濟和政治之間的矛盾，甚者還會引發(fā)社會群體事件，給社會的穩(wěn)定帶來隱患。在諸多環(huán)境污染的事件中，有不少是發(fā)生在我國少數(shù)民族地區(qū)，為什么這些地區(qū)成為污染事件的重災區(qū)，究其原因無非是這些地區(qū)往往經(jīng)濟尚不發(fā)達，需要更多的企業(yè)和資金的流入支持當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，而這種無序的經(jīng)濟發(fā)展帶來的是對當?shù)卦鷳B(tài)環(huán)境的破壞，如水質嚴重惡化、草原覆蓋率下降、土地退化和沙漠化日趨嚴重、空氣污染物的增加、地下空洞的形成。少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護問題日益引發(fā)社會關注，除了上述談到的這類事件給政治、社會、帶來的危害外，還會對該地區(qū)的文化帶來影響。

除了上面談及的扎蘭屯水泥廠污染事件，發(fā)生在少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境污染的事件實際上時有發(fā)生。

2013年4月14日，國電寧夏石嘴山第一發(fā)電有限公司泄漏灰渣水排入黃河波及到黃河內(nèi)蒙古段。4月14日13時37分，內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保廳在接到關于黃河內(nèi)蒙古段水質受到污染的報告后，高度重視，立即采取措施展開積極應對。4月19日16時，內(nèi)蒙古環(huán)保廳確定解除環(huán)境應急狀態(tài)，轉為日常環(huán)境監(jiān)管，這起跨省、區(qū)突發(fā)環(huán)境事件得到妥善處置。[1]

東烏旗滿都寶力格是世界少見的優(yōu)質草甸草原，是錫盟雪災中唯一能為災區(qū)提供幾千噸牧草的地方。內(nèi)蒙古興業(yè)礦業(yè)股份有限公司“東烏旗多金屬礦”于2000年夏天進駐滿都寶力格無證開礦，毀草造壩，準備向草原排放洗礦廢水，該礦設計能力日洗礦用水5000噸。[2]

云南曲靖有5000噸鉻渣倒入水庫，致使水庫致命六價鉻超標2000倍。事后云南將30萬立方米受污染水，鋪設管道排入珠江源頭南盤江。由于化工廢渣的非法丟放，曲靖市麒麟?yún)^(qū)越州鎮(zhèn)村民賴以生存的水源——叉沖水庫在過去幾個月中遭受致命侵襲。在雨水的沖刷和滲透下，總量達5000余噸的重毒化工廢料鉻渣，把水庫變?yōu)榭植赖摹岸驹础?。[3]

以上列舉的只是這些經(jīng)濟不發(fā)達的少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境遭到污染和破壞的幾個案例，但透過這些案例，我們不僅對當?shù)匕傩盏娜粘Ｉ詈蜕眢w健康感到憂心，甚至對他們的后代的生存環(huán)境產(chǎn)生質疑，怎樣在發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境的博弈中找到一個最合適的方法和路徑，怎樣利用這些地區(qū)的優(yōu)勢資源帶動經(jīng)濟發(fā)展是不得不思考的一個問題。

二、公益訴訟對少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護的必要性

（一）環(huán)境保護的必要性

2002年3月7日九屆全國人大五次會議內(nèi)蒙古代表團參加討論的時任中央政府領導就強調(diào)：內(nèi)蒙古自治區(qū)是我國北部地區(qū)的重要生態(tài)屏障，搞好生態(tài)環(huán)境的保護和建設，不僅直接關系內(nèi)蒙古各族人民的生存和發(fā)展，而且對全國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，具有重大意義。發(fā)展畜牧業(yè)，絕不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價。要切實解決草原超載放牧的問題，推進休牧還草和劃區(qū)輪牧，大力改良草場，形成草原生態(tài)改善與畜牧業(yè)發(fā)展、牧民增收的良性循環(huán)。[4]從上述講話中，我們可以看出，國家在對待少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展上的態(tài)度是很明確的，要實現(xiàn)的也是可持續(xù)發(fā)展，不應該犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟的發(fā)展，因地制宜的開展經(jīng)濟發(fā)展和項目引進才是可行之道。

內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠的案件的當事人雖然最終得到了賠償，但透過這個案例我們不難看出，環(huán)境污染給我們的生活和身體帶來了極大的損害，如果污染發(fā)生了我們置之不理，結果將是污染繼續(xù)擴大，不僅我們這代人的生活環(huán)境變得惡劣，身體遭受到嚴重損害，甚至子孫后代都無法生存下去，因此，環(huán)境保護刻不容緩。

（二）公益訴訟對解決地域環(huán)境保護的必要性

就目前來看，環(huán)境污染事件發(fā)生后，解決問題的途徑主要有：受害者去找造成污染的企業(yè)通過和解的方式解決；通過向相關行政部門反映問題要求其進行監(jiān)管；通過向法院提起一般民事侵權訴訟或公益訴訟。

第一種和解的方式，污染企業(yè)為避免經(jīng)濟上的賠償往往都不會承認污染事實，這樣就使得私力解決的前提條件喪失了。第二種方式，相關行政部門要么對一些在當?shù)亟?jīng)濟中占有比較重要位置的污染企業(yè)會有保護的情形，要么污染企業(yè)的污染行為做的及其隱蔽，行政機關也無從查處。第三種方式是公力救濟的方式，通過訴訟的途徑解決糾紛具有徹底性和終局性的特點，但一般民事侵權訴訟中，即使我國《民事訴訟法》對環(huán)境污染事件的處理有舉證責任倒置的法律規(guī)定，受害方的弱勢地仍然使得受害人在舉證和法庭審理方面的能力先天不足。

具體到扎蘭屯的案件，正是印證了上述不同解決方法的選擇，在私力救濟無果和一般侵權訴訟的公力救濟連立案都困難的的情況下，當事人在相關組織的支持和幫助下權益才得以保護。因此，綜合各種方法的利弊，公益訴訟的方式成為解決環(huán)境污染問題的重要途徑。下面將對公益訴訟制度進行簡要梳理，以便對這一制度的法律規(guī)定更好的適用。

三、公益訴訟制度的概述

（一）公益訴訟制度的概念

公益訴訟以促進公共利益為建制目的和訴訟條件，系爭議案件的利害關系人甚至任何人均有權提起。其訴訟目的往往不是為了個案的救濟，而是為了督促政府機構或其管理相對人采取某些促進公益的法定行為，履行法定的義務，且判決的效力也未必僅僅限于訴訟當事人。[5]公益訴訟的運用，即公民可以為保護環(huán)境而向排污者提出訴訟。如美國法律規(guī)定，只要某人能說明，他有權使用或享受某些自然資源或他本人的生計依賴于此資源，盡管資源的所有權不屬于他，他也不是某一污染行為的直接受害人，但可以“保護公眾利益”為由向排污者起訴。[6]

公益訴訟的適用范圍的界定是有所不同，國外的立法例中公益訴訟的訴訟主體僅限于無利害關系主體，即狹義的界定；我國的法律中公益訴訟的主體范圍是廣義的界定，即有無利害關系主體均可。我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條中規(guī)定：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者權益等損害社會公共利益的行為法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

（二）我國公益訴訟的適用范圍

《民事訴訟法》第55條中明確的是污染環(huán)境和侵害眾多消費者權益兩類案件。由此可見，環(huán)境污染事件往往呈現(xiàn)出緊迫性、公共性和危害性的特點，因此被明確規(guī)定在公益訴訟的適用范圍中。但同時國務院法工委的姚紅在解讀這一條中也提到理解此條時，公益訴訟的適用范圍明確但不限于上述兩類事件。在究竟是不是用公益訴訟的途徑進行權力維護時，秉持的宗旨應該是能用一般民事訴訟解決的不走公益訴訟的途徑，對于大家爭議較大的國有資產(chǎn)流失、破壞文物等事件，全國人大法工委處長姚紅認為，國有資產(chǎn)的權利主體單一即國家，因此，完全可以通過一般民事訴訟途徑解決；破壞文物的行為我國《文物保護法》當中已有明確的處理措施，應該運用行政權力維權。

（三）公益訴訟的方式維權啟動

《民事訴訟法》修訂前人們對啟動主體有產(chǎn)生了很大的爭議性，主要集中在四類主體上，即檢察機關、行政機關、社會組織、公民個人。有人認為檢察機關本身作為司法活動監(jiān)督者，如果允許檢察機關作為公益訴訟的主體起訴的話，無疑是既當裁判員又當運動員，有違司法公正。針對行政機關可否作為公益訴訟的主體，反對者認為在權力配置上，行政機關行使的行政權，完全可以通過該權力去進行相關活動，如果讓其參與到民事公益訴訟中來，與權力配置相矛盾。社會組織在我國數(shù)目較多，各種組織的背景不一，如果讓這些組織均有機會參加到訴訟中來，可能會給審判工作帶來其他因素的不必要干擾。對于公民個人的訴訟主體資格，法工委經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，個人在公益訴訟中的弱勢地位使其在訴訟中的權利很難得到有力保障。因此，綜合上述各種意見，2012年修訂后的《民事訴訟法》將提出公益訴訟的主體限定為法律規(guī)定的機關和有關組織。有關組織的正確理解應該限定在該組織的職能與具體公益訴訟的訴訟權益相關上，如消費者權益受到侵害消費者協(xié)會就屬于有與該訴訟權益相關的職能，可以提起公益訴訟。

四、公益訴訟在少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護中踐行的具體路徑

固然公益訴訟是解決環(huán)境污染事件的重要方法，我國在立法層面也對這一問題進行了明確具體的規(guī)定，但在實踐中這一制度的運用并非一帆風順，也存在諸多困擾，如何解決這些困擾又成為我們不得不需要探討的問題。

首先，基于環(huán)境污染具有的緊迫性、公共性和危害性，即呈現(xiàn)突發(fā)性很強、造成急性傷害或污染物慢性積累導致突然爆發(fā)或容易引發(fā)農(nóng)民群體性事件，環(huán)境污染事件發(fā)生后，很多群眾并不懂得通過正確的法律途徑解決這些問題，而是盲目的進行一些諸如圍堵、上訪的方法。從群眾對環(huán)境污染事件的處理方式上反應出的是一種觀念層面的問題。具體來說，由于我國在長期的歷史文化中形成的“厭訟”思想是的他們不愿意進入法院打官司；另外，很大一部分群眾還有不敢選擇訴訟解決問題，他們怕遭到污染者或相關部門的打擊報復，即時有些想通過訴訟解決問題的人也擔心訴訟成本過高自己承受不起，不得不放棄這一想法。在重慶渝西地區(qū)碳酸鍶企業(yè)污染事件中，當?shù)氐氖芎θ罕姷姆磻偷湫偷挠∽C了上述問題。

其次，地方保護主義為公益訴訟的提起又設置了一重障礙，反應到司法程序中就是立案難。在我國，環(huán)境公益訴訟立案難早是不爭的事實，原因就在于很多污染企業(yè)在當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中占有舉足輕重的左右，所以出于各方面的考慮，會在立案上設置障礙。在常本鳳等878人訴山東淄博鐵鷹鋼鐵有限公司一案中，中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律服務中心支持鐵山小區(qū)居民對淄博鐵鷹鋼鐵有限公司提起民事訴訟，到當?shù)胤ㄔ哼M行立案時，他們卻以相關地方規(guī)定的內(nèi)容不予立案，即《山東省高級人民法院新類型、敏感、疑難案件受理意見（試行）》中規(guī)定：“對于法院受理后執(zhí)行難度較大，由黨委政府處理更利于矛盾化解的案件，可以不予受理，但應與相關部門做好協(xié)調(diào)工作，妥善化解矛盾”、“慎重把握敏感案件的受理時機，追求法律效果與社會效果的最佳統(tǒng)一，防止個案立案不當引起工作被動”、“對群體性訴訟事實統(tǒng)一、請求近似、當事人眾多時，應化整為零，分案處理，盡量降低當事人的訴訟風險和費用，減輕壓力”。[7]當?shù)胤ㄔ航ㄗh常本鳳等878人分別提起訴訟，分別立案，化整為零。類似的公益訴訟立案難的問題屢見不鮮，這就給本來處于博弈中弱勢一方的受害者雪上加霜，于是就又會產(chǎn)生第一個問題中不敢不愿訴的問題。

再次，公益訴訟成功啟動后，進入司法審判程序中，最終要想取得訴訟的勝利，主要還是要看雙方的證據(jù)的證明能力和證明力。但環(huán)境污染事件發(fā)生后，對于那些造成急性傷害的事件，相關部門可能為防止其他污染源的形成，在處理上會促使受害者盡快消除受害的物品，例如廣西龍江鎘污染事件中，受害者死亡的魚很快通過各種途徑進行了處理，而由于受害者自身法律知識的欠缺，沒有對證據(jù)進行保存，將來進入訴訟后，很難證明魚的死亡是否是由于污染物造成的。

最后，對人身造成損害的環(huán)境污染事故存在鑒定的問題，而實踐中鑒定機構本身良莠不齊，造成鑒定結果的前后不一，有的醫(yī)療部門在涉及到可能進入訴訟的病例時往往也是推諉，不愿意出具相關醫(yī)學證明。在內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠污染致癌案中，受害人就遇到了這樣的問題，最終只得向環(huán)保部聯(lián)合志愿律師尋求幫助。

上述這些問題使得公益訴訟在實踐中的適用舉步維艱，但可喜的是，經(jīng)過以中華環(huán)保聯(lián)合會這樣的國字號組織等的不懈努力，取得了突破。第一，在立案上，人民法院報發(fā)表了《關于民事公益訴訟的理解與適用》，新修訂的《民事訴訟法》也對公益訴訟作出了明確的規(guī)定，為立案難的問題解決了立法層面的難題。第二，司法實踐的突破，多地政府對環(huán)境污染事件的重視以及支持，法院在內(nèi)部建立了環(huán)境保護法庭、環(huán)境保護審判庭、環(huán)境保護合議庭等機構，這些機構要么實行“民事案件、刑事案件、行政案件”三合一的受理模式，要么實行加上執(zhí)行的四合一的模式，為公益訴訟的受理、審理和執(zhí)行帶來了正能量。

綜上所述，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相互依托，以發(fā)展經(jīng)濟犧牲環(huán)境保護是短視的做法，尤其對于有著獨特自然資源和環(huán)境的少數(shù)民族地區(qū)，怎樣依托自有資源的優(yōu)勢發(fā)展經(jīng)濟是做到可持續(xù)發(fā)展必須要考慮的問題。同時，如果在經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)污染環(huán)境的事件，應該勇于拿起法律武器維護自己的合法權益，推動公益訴訟的建設和發(fā)展是應對和解決環(huán)境污染事件引發(fā)的糾紛的重要途徑。

[1]http://www.qstheory.cn/st/dfst/201304/t20130426_226202.htm.

[2]http://old.fon.org.cn/content.php?aid=7490&環(huán)保資料-＞《通訊》-＞2002，（2）.

[3]http://www.jcrb.com/photo/recommend/201108/t20110815_591937.html.

[4]http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20020308/682098.html.

[5]王明遠.論環(huán)境行政訴訟與環(huán)境侵害的排除[J].2000年全國環(huán)境資源法學研討會論文集，2000.361.

[6]呂忠梅.環(huán)境法[M].法律出版社.2007.219.

[7]http://www.ny148.cn/main/news_view.asp?newsid=1508.