老齡化背景下城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式新探
——基于杭州市若干成熟社區(qū)為中心的考察

趙 明,桑華月

（浙江旅游職業(yè)學(xué)院 社科部，浙江 杭州 311231）

老齡化背景下城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式新探
——基于杭州市若干成熟社區(qū)為中心的考察

趙 明,桑華月

（浙江旅游職業(yè)學(xué)院 社科部，浙江 杭州 311231）

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)人口老齡化進(jìn)程加快，老年人口基數(shù)增大，空巢老人增多，城市養(yǎng)老服務(wù)壓力陡增。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)面臨服務(wù)人員短缺、資金缺乏以及設(shè)施建設(shè)滯后和管理混亂的挑戰(zhàn)。作為提前十年進(jìn)入老齡化社會(huì)的杭州市，在三種養(yǎng)老模式有機(jī)互補(bǔ)、對(duì)服務(wù)對(duì)象分層劃片管理以及梳理政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。杭州市若干成熟社區(qū)的社區(qū)居家養(yǎng)老模式具有積極的借鑒意義。

老齡化；城市社區(qū)；居家養(yǎng)老模式

李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中明確指出，“擴(kuò)大服務(wù)消費(fèi)，支持社會(huì)力量興辦各類(lèi)服務(wù)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展養(yǎng)老、健康、旅游、文化等服務(wù)”。政府之所以將養(yǎng)老問(wèn)題提到服務(wù)行業(yè)的重中之重，主要出于以下幾點(diǎn)考量：其一，中國(guó)快速進(jìn)入老齡化社會(huì)的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)為現(xiàn)有的傳統(tǒng)養(yǎng)老制度、社會(huì)保障制度帶來(lái)了極大的沖擊。其二、政府原有的養(yǎng)老架構(gòu)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足龐大的老齡人口需要，社會(huì)力量的大力介入勢(shì)在必行。其三、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是當(dāng)代社會(huì)的剛需，也是未來(lái)拉動(dòng)內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)力引擎。故而，探索老齡化背景下社區(qū)居家養(yǎng)老模式，在理論和實(shí)踐上都具有重要意義。

一、我國(guó)人口老齡化的現(xiàn)狀及其影響

世界衛(wèi)生組織將人口中 60歲以上人口所占比重超過(guò)10%，或者65歲以上人口所占比重超過(guò)7%，視為一個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會(huì)的基準(zhǔn)。而所謂的人口老齡化，就是指老齡人口在總?cè)丝诒戎刂兄鸩皆黾拥倪^(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)加速進(jìn)入老齡化社會(huì)，其主要特點(diǎn)有以下幾方面。

首先，老齡人口基數(shù)逐年加大。聯(lián)合國(guó)人口司1999年度的預(yù)測(cè),按照現(xiàn)有生育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，中國(guó)2030年和2050年的65歲以上老年人將占總?cè)丝诘?5.7%和22.6%。事實(shí)上，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)1999年60歲及以上人口比例已超過(guò)10%，2000年65歲及以上人口比例已超過(guò)7%。2010年第六次人口普查發(fā)現(xiàn)中國(guó)已成為65歲及以上老年人口數(shù)量最多的國(guó)家，達(dá)到了1.23億左右。毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)早已過(guò)渡為老年型。伴隨著計(jì)劃生育政策實(shí)施前我國(guó)數(shù)次嬰兒潮增加的人口逐漸進(jìn)入老齡化階段，中國(guó)的老齡化還呈現(xiàn)出速度快、絕對(duì)基數(shù)大和發(fā)展不平衡的特點(diǎn)。[1]

其次，空巢老人增多，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式遇到挑戰(zhàn)?！翱粘病奔彝ィ且浴傍B(niǎo)兒長(zhǎng)大，離巢飛去，鳥(niǎo)巢空留”為比喻，意指無(wú)子女或雖有子女，但子女長(zhǎng)大成人后離開(kāi)老人另立門(mén)戶(hù)，剩下老人獨(dú)自居住的老年家庭。[2]據(jù)統(tǒng)計(jì)，在老年人口中，老年空巢家庭的比重從2000年到2010年的10年中，增加了將近9%。在人口流動(dòng)成為常態(tài)的情況下，伴隨老齡化程度的加深，老年空巢家庭的比重還會(huì)迅速上升。[3]2010年第六次人口普查中，“獨(dú)居空巢家庭”占比達(dá)到了16.40%，而“夫妻空巢家庭”占比也達(dá)到了15.37%。二者合計(jì)達(dá)到31.77%。出現(xiàn)空巢老人的原因有以下幾個(gè)方面。首先是隨著交通、戶(hù)籍和經(jīng)濟(jì)狀況的改變，人口流動(dòng)性加大，子女和老年父母相守的幾率逐漸減??；其次是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展程度的巨大差異和后現(xiàn)代城市生活謀生方式的變化，子女不得不選擇遠(yuǎn)離原有的在居住地謀生和求職。再次，社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，造成了年青一代和年老一代的生活方式和思維方式出現(xiàn)巨大鴻溝，年輕族群和老年族群彼此選擇遠(yuǎn)離居住。

第三、城市養(yǎng)老問(wèn)題面臨巨大壓力。70年代開(kāi)始, 由于計(jì)劃生育政策、戶(hù)籍制度的限制和地區(qū)發(fā)展不平衡，我國(guó)的城市人口更新速度比農(nóng)村慢很多，城市人口老齡化的速度也快于農(nóng)村。據(jù)估計(jì)，到2050年城市老齡人口的比重將比農(nóng)村高出近6個(gè)百分點(diǎn)。[4]原有的城市養(yǎng)老主要依靠政府養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老為主。前者老年人的經(jīng)濟(jì)來(lái)源是原工作單位的退休金或養(yǎng)老金，后者主要是子女收入。但無(wú)論哪一種養(yǎng)老模式，絕大多數(shù)老人都居住在家中，由子女照料。鑒于上文所述當(dāng)代中國(guó)城市家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生的巨大變化，單純由子女實(shí)施的贍養(yǎng)活動(dòng)遇到前所未有的巨大挑戰(zhàn)。

二、當(dāng)前養(yǎng)老體制面臨核心問(wèn)題

伴隨著老年人口的增加、空巢家庭的增加和城市老齡化的加重，是家庭規(guī)模的減小、人口壽命的延長(zhǎng)和老年疾病的增多，如此帶來(lái)的直接社會(huì)矛盾，就是城市老年人的贍養(yǎng)問(wèn)題。當(dāng)前，諸如北京、上海、廣州這樣的特大城市，養(yǎng)老院一床難求，更不要提給老年人更好的照顧了。毋庸諱言，當(dāng)前的城市養(yǎng)老需要解決以下幾個(gè)核心問(wèn)題：

首先是人的問(wèn)題，即誰(shuí)來(lái)服務(wù)。隨著老齡化程度加劇，“誰(shuí)來(lái)照料老人”成為政府、社會(huì)、個(gè)人面臨的一個(gè)迫切問(wèn)題。眾所周知，當(dāng)前城市社區(qū)里，照料老人的保姆最難找，保姆荒和護(hù)工荒時(shí)有發(fā)生。其中原因是多方面的，其一，照料老人的從業(yè)者其受教育程度普遍偏低，其工作收入在國(guó)民平均收入格局中處于低位。這一情況無(wú)論在美國(guó)、日本，還是中國(guó)的上海、廣州等特大城市都普遍存在。其二，家政人員照料老人的風(fēng)險(xiǎn)，遠(yuǎn)比母嬰護(hù)理、家庭保潔等其他工種高得多，而且工作環(huán)境也相對(duì)欠佳。這些原因都導(dǎo)致老人護(hù)理工作易出現(xiàn)“乏人問(wèn)津”的局面。

其次是錢(qián)的問(wèn)題，即資金從哪里來(lái)。如前所述，由于照料老人的薪酬易被低估、風(fēng)險(xiǎn)被低估、社會(huì)地位被低估這三個(gè)“低估”現(xiàn)狀，老人護(hù)理工作需要較高的報(bào)酬和待遇。對(duì)此，為了保障老年看護(hù)供給的穩(wěn)定性，政府必須適時(shí)提供資金補(bǔ)償。換言之。政府可以一方面采取補(bǔ)貼從業(yè)者的方式提高其薪酬水平，也可采取補(bǔ)貼家庭雇主的方式提高從業(yè)者薪酬水平，還應(yīng)給予相應(yīng)醫(yī)療保險(xiǎn)、交通、食宿、住房等補(bǔ)貼以及子女照顧等公共服務(wù)。這一要求對(duì)于當(dāng)前各大城市民政部門(mén)財(cái)政現(xiàn)狀而言，幾乎是難以實(shí)現(xiàn)的。

其三是物的問(wèn)題，即養(yǎng)老公共設(shè)施誰(shuí)建設(shè)和管理。一方面，現(xiàn)有養(yǎng)老設(shè)施多數(shù)設(shè)備簡(jiǎn)陋，另一方面養(yǎng)老設(shè)施建好之后缺乏管理和維護(hù)，或者設(shè)計(jì)不科學(xué)、建而不用。例如2013年年初，民政部門(mén)計(jì)劃在揚(yáng)州全市新建92個(gè)社區(qū)老年人日間照料中心。中心建好之后，門(mén)可羅雀，幾乎成為擺設(shè)。記者走訪了揚(yáng)州市區(qū)七八家已經(jīng)過(guò)驗(yàn)收的社區(qū)老年人日間照料中心，發(fā)現(xiàn)不是“鐵將軍把門(mén)”，就是室內(nèi)空空蕩蕩。很多在戶(hù)外活動(dòng)的老年人表示，根本就不知道有這樣一個(gè)照料中心。[5]

以上三個(gè)核心問(wèn)題不是孤立存在的，會(huì)衍生出若干管理難點(diǎn)，考驗(yàn)著社會(huì)工作的有效性和針對(duì)性，也考研者社會(huì)組織的管理和運(yùn)營(yíng)能力。為此，早在2011年12月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳就發(fā)布《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011－2015）》，指出要“逐步建立面向全體社區(qū)居民，主體多元、設(shè)施配備、功能完善、內(nèi)容豐富、隊(duì)伍健全、機(jī)制合理的社區(qū)服務(wù)體系”。隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳又發(fā)布了 《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃 （2011－2015）》，這一規(guī)劃強(qiáng)調(diào)了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中“社區(qū)為依托”的地位，并指出“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類(lèi)功能，主要面向家庭日間暫時(shí)無(wú)人或者無(wú)力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù)”?？梢?jiàn)，各級(jí)政府都已經(jīng)將社區(qū)居家養(yǎng)老視為解決以上三個(gè)核心問(wèn)題的最有效路徑。

三、新型社區(qū)居家養(yǎng)老體制新探

對(duì)此，筆者實(shí)地考察了杭州市多年以來(lái)的管理經(jīng)驗(yàn)。之所以選擇杭州，一是因?yàn)楹贾菔惺翘崆斑M(jìn)入人口老齡化的城市。杭州市發(fā)展和改革委員會(huì)、杭州市老齡工作委員會(huì)辦公室的《杭州市“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》顯示，杭州市在上世紀(jì)八十年代末進(jìn)入老齡化社會(huì)，比全國(guó)提前11年。到2010年底，全市60歲以上老年人116.88萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.97%；其中80歲以上老年人18.09萬(wàn)人，占老年人口的15.48%；平均期望壽命80.67歲。根據(jù)杭州市人口發(fā)展戰(zhàn)略研究，預(yù)計(jì)到2015年，60歲以上老年人將達(dá)到148萬(wàn)人，約占總?cè)丝冢☉?hù)籍人口）的20%。二是因?yàn)楹贾?、尤其是一些發(fā)展比較成熟的社區(qū)，在城市社區(qū)居家養(yǎng)老體系在國(guó)內(nèi)具有一定的借鑒意義?！笆濉逼陂g，杭州市人口老齡化將繼續(xù)呈現(xiàn)快速發(fā)展的趨勢(shì)，老年人口每年將以4%左右的速度增長(zhǎng)。為此，杭州市開(kāi)展了一系列有益的嘗試。

首先，三種養(yǎng)老模式有機(jī)互補(bǔ)。對(duì)杭州市老年群體而言，純粹依靠子女在家贍養(yǎng)的養(yǎng)老方式逐漸成為歷史，當(dāng)前，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、享受政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)居家養(yǎng)老三種養(yǎng)老模式成為常態(tài)，而最后一種養(yǎng)老模式正逐步成為主流。杭州市力爭(zhēng)到2015年，城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)（站）建設(shè)全覆蓋，老年人普遍享受到居家養(yǎng)老服務(wù)，全市實(shí)現(xiàn)“9064”養(yǎng)老服務(wù)格局。除此之外，杭州市還有開(kāi)創(chuàng)了社區(qū)養(yǎng)老的交叉模式。比如，下城區(qū)打鐵關(guān)社區(qū)嘗試的“818”鄰里互助站和11410”工作模式。該社區(qū)現(xiàn)有居民2527戶(hù)，共計(jì)7205人。所謂鄰里互助站，采用由社區(qū)居民每天輪流坐堂門(mén)診的形式，接待轄區(qū)居民群眾的服務(wù)需求，開(kāi)展鄰里之間的互助、弱勢(shì)群體的扶助、公共服務(wù)的協(xié)助等“三助”服務(wù)?！?1410”工作模式，即一門(mén)熱線電話、一份鄰里互助派工單、四道鄰里互助流程、十類(lèi)互助服務(wù)項(xiàng)目。助員在服務(wù)中采用無(wú)償與低償相結(jié)合形式。即對(duì)屬于社區(qū)的居家養(yǎng)老范圍內(nèi)的老人和確需重點(diǎn)幫扶的對(duì)象實(shí)行無(wú)償服務(wù)，僅收取材料成本費(fèi)。這兩種機(jī)制倡導(dǎo)“人人為我，我為人人”互幫互助精神，促進(jìn)鄰里守望相助良好氛圍的營(yíng)造，實(shí)現(xiàn)“自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”，提升社區(qū)居民的幸福指數(shù)，為打造和諧家園做出了積極的貢獻(xiàn)。這種鄰里互助型熟人養(yǎng)老服務(wù)，成為傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的有益補(bǔ)充。

其次，對(duì)服務(wù)目標(biāo)分層歸類(lèi)管理。針對(duì)轄區(qū)內(nèi)老人個(gè)體的經(jīng)濟(jì)、健康和家庭情況，社區(qū)工作人員逐一進(jìn)行摸排，建立專(zhuān)門(mén)檔案，專(zhuān)人管理，對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象實(shí)施分片定位，對(duì)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人做好安撫，重點(diǎn)抓好政府資金購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的評(píng)估工作。自2009年4月份開(kāi)始，打鐵關(guān)社區(qū)對(duì)離休干部實(shí)行分類(lèi)服務(wù)：對(duì)重點(diǎn)照顧類(lèi)（A類(lèi)）離休干部聘請(qǐng)助老員上門(mén)服務(wù)，對(duì)普通照顧（B類(lèi)）離休干部委托社區(qū)提供服務(wù)，對(duì)杭州市區(qū)支援外地建設(shè)退休回杭定居人員進(jìn)行有針對(duì)性的生活困難補(bǔ)助，從而進(jìn)一步完善離休干部的居家養(yǎng)老服務(wù)工作。

其三，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。政府要把該管的管好，不該管的交給市場(chǎng)，發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，市場(chǎng)化管理，最大限度的盤(pán)活資源，為養(yǎng)老服務(wù)。政府首先要管好的就是資金和設(shè)施。打鐵關(guān)社區(qū)2012年為很多樓道安裝了愛(ài)心椅，老年人下樓時(shí)，可以有個(gè)地方休息。2013年，樓道轉(zhuǎn)角愛(ài)心椅已被列入下城區(qū)民生實(shí)事一項(xiàng)內(nèi)容，安裝了1100張，打鐵關(guān)社區(qū)按計(jì)劃安裝了81張。政府交給市場(chǎng)的養(yǎng)老服務(wù)，就要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。文暉街道金管家服務(wù)就是將養(yǎng)老服務(wù)推向市場(chǎng)的一個(gè)成熟范例。金管家服務(wù)基地在各個(gè)社區(qū)設(shè)立家政服務(wù)點(diǎn)。作為一個(gè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的服務(wù)企業(yè)實(shí)體，金管家家政服務(wù)對(duì)員工實(shí)行規(guī)范化管理和科學(xué)調(diào)度，最大限度的保證了服務(wù)對(duì)象的生活質(zhì)量和家政從業(yè)者的經(jīng)濟(jì)利益。這些服務(wù)已經(jīng)制度化和規(guī)范化，建構(gòu)為嚴(yán)密的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式中承擔(dān)中流砥柱作用。

在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，類(lèi)似文暉街道金管家家政服務(wù)這樣的服務(wù)機(jī)構(gòu)，將會(huì)成長(zhǎng)為城市服務(wù)業(yè)的中堅(jiān)力量。因?yàn)殡S著老年服務(wù)市場(chǎng)的迅速膨脹，老年家政服務(wù)成為極具市場(chǎng)潛力的產(chǎn)業(yè)。這種為“夕陽(yáng)”人群服務(wù)的產(chǎn)業(yè)，必將成為未來(lái)的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。就此而言，人口老齡化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇。這種機(jī)遇，就在于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)必將進(jìn)一步拉動(dòng)內(nèi)需，并迅速帶動(dòng)服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。社區(qū)養(yǎng)老作為服務(wù)業(yè)的重要組成部分，將成為未來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)勁生長(zhǎng)點(diǎn)。社區(qū)養(yǎng)老將吸納越來(lái)越多的社會(huì)閑散富余勞動(dòng)力，在增進(jìn)就業(yè)、完善社會(huì)保障體系、維持社會(huì)長(zhǎng)治久安等維度發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

（注：本文是2013年度浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：ZMZC2013088）

[1]馮九璋.理論人口學(xué)[M].南京：河海大學(xué)出版社，1999.247.

[2]余昌妹，吳永琴等．溫州社區(qū)空巢老人生活質(zhì)量及影響因素調(diào)查分析[J]．護(hù)理學(xué)雜志，2008，（15）.

[3]張翼.中國(guó)老年人口的家庭居住、健康與照料安排——第 六次人口普查數(shù)據(jù)分析[J]．江蘇社會(huì)科學(xué)，2013，（1）.

[4]江流.2000年：中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.282.

[5]養(yǎng)老設(shè)施建而不用[EB/OL].http://zfrx.jschina.com.cn/system/2013/ 11/29/019469461.shtml.