上海城市更新的新探索

莊少勤

城市更新伴隨城市發(fā)展的全過程，折射著人們生活方式和城市發(fā)展方式的變化，是城市持續(xù)發(fā)展和繁榮的驅動者。不同地區(qū)、不同階段的城市更新，呈現著不同的特點。

上海從千年之前東海之濱的小漁村，到700多年前江南水鄉(xiāng)的新縣城；從1843年開埠，到1990年的浦東開發(fā)，乃至現在，一直處于城市更新的過程中。

上海的地標——外灘地區(qū)，也反映了不同時代上海城市更新的導向。進入21世紀后，隨著公共管理機構的陸續(xù)搬離，外灘再次成為上海最重要的金融區(qū)域之一。尤其前些年拆除了號稱“亞洲第一彎”的高架匝道，修建地下隧道以疏解地面過境交通，將更多的地面公共空間還給市民和游客。這一時期的更新，體現了政府向市場的讓渡、公共空間向人的回歸、城市文脈的傳承與生長，使百年外灘更具活力、魅力與親和力。

與世界很多大城市一樣，我們也經歷了城市快速擴張、人口劇增等階段，面臨了舊城老化、服務能力不足等困擾。在這過程中，我們進行了以大規(guī)模舊區(qū)改造為代表的更新實踐。但隨著城市日趨長高、長大，以往“大拆大建”外延式擴張的發(fā)展老路已難以為繼，注重提升城市品質和活力的內涵式發(fā)展成為當務之急。

1 上海城市更新進入了一個新階段

（1）挑戰(zhàn)

上海的城市發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但在土地利用、人口結構、空間品質、功能活力、文化傳承、城市安全等方面都也遇到新的挑戰(zhàn)。

一是土地利用。截止2014年底，全市建成區(qū)面積3 124km2，超過市域陸地面積的45%，已逼近規(guī)劃規(guī)模3 226km2。與此同時，土地利用結構不夠合理，工業(yè)用地比重過大，達27%。而公共設施和綠地的用地比例偏低。

二是人口結構。本世紀以來，上海人口激增800萬，從2 000年1 608萬人至2014年底已達到2 425萬，人口老齡化、少子化特征日益明顯。

三是功能活力。上海不僅在保持傳統(tǒng)工業(yè)優(yōu)勢面臨較大挑戰(zhàn)，而且在互聯(lián)網等新科技和新經濟背景下，傳統(tǒng)服務經濟的發(fā)展也面臨較大壓力，創(chuàng)新經濟發(fā)展任重道遠。

四是空間品質。城市游憩空間不足，人均公共綠地7.1m2。養(yǎng)老及社區(qū)文化、體育等公共服務設施也相對不足。

五是文化傳承。以往拆除重建為主的舊區(qū)改造方式，使上海城市歷史風貌受到沖擊。我們在延續(xù)歷史文脈、留存城市鄉(xiāng)愁方面要更加努力。

六是城市安全。上海也不時出現看海模式，全球氣候變化異常等不確定性增加，對高密度、超大城市的安全和應急避難體系提出了更高要求。

（2）目標

上海的國家使命是“當好改革開放的排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展的先行者”，并要在建設國際經濟、金融、貿易、航運等“四個中心”的基礎上，建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。

上海在新一輪城市總體規(guī)劃中的愿景是建設一座追求卓越的全球城市。著力從城市競爭力、可持續(xù)發(fā)展能力、城市魅力3個維度，打造更加開放的創(chuàng)新之城、更加綠色的生態(tài)之城、更加幸福的人文之城。

（3）轉型

2014年5月6日上海召開第六次規(guī)劃土地工作會議，韓正書記明確提出了“上海規(guī)劃建設用地規(guī)模要實現負增長”，楊雄市長要求必須“通過土地利用方式轉變來倒逼城市轉型發(fā)展”，這標志著上海進入了更加注重品質和活力的“逆生長”發(fā)展模式。所謂“逆生長”用一句前些年上海流行恭維人的廣告詞“今年20，明年18”，就是越來越年輕、越有活力。

新的城市發(fā)展模式要求城市治理機制創(chuàng)新，必須探索一條城市更新的新路。著力在存量空間上，打造一座更有安全感、歸屬感、成就感和幸福感的全球城市。

2 上海城市更新的新理念

（1）更新理念變遷

城市更新概念起源于西方，從“城市再開發(fā)”到“城市再生與城市復興”；現代城市規(guī)劃理論則從“現代主義”到“新城市主義”再到“生態(tài)都市主義”；甚至與東方的傳統(tǒng)思想不謀而合。如1992奧運會前，西班牙巴塞羅那借鑒中醫(yī)理論，在城市更新中采取“針灸式”療法，激發(fā)城市活力，成為東西文化相互交融下的經典更新案例。

中國先賢們的世界觀強調“天人合一”，將城市看作天地間的有機生命體。在城市發(fā)展上遵循“以人為本，道法自然”，在城市規(guī)劃建設中提倡“有之以為利，無之以為用”，講究“因天材，就地利”，強調城市整體性、協(xié)調性和持續(xù)性，是對空間系統(tǒng)的辯證的、有智慧的處理方法。其實，西方城市規(guī)劃先驅帕特里克·蓋迪斯（P.GEDDES）等學者也很早提出了必須將城市作為活的有機體的理念，不過被強大的工業(yè)化邊緣化了。而經歷過工業(yè)文明的洗禮后，東西方殊途同歸，形成這樣的共識：城市發(fā)展應當回歸生態(tài)文明，回歸到亞里士多德時代的理想——城市讓生活更美好。

（2）上海理念

上海的城市更新正是吸取了東西方文明的成果，形成了中西結合、具有上海特色的“城市有機更新”理念。

上海的城市有機更新不僅將城市作為有機生命體，也是將大城市作為若干“小城市”的共生群體；不僅將城市更新作為城市新陳代謝的成長過程，也將城市更新作為一種對城市短板的修補和社會的治理過程；不僅強調歷史人文和自然生態(tài)的傳承，也強調城市品質和功能的創(chuàng)造；不僅是城市發(fā)展質量和效益提升的過程，也是城市各方共建、共治、共享的過程。

（3）主要特點

在城市“逆生長”的模式下，上海有機更新有以下特點：

1）更加關注空間重構與社區(qū)激活，把社區(qū)作為一個功能完備的“小城市”。構建以社區(qū)為基礎“網絡化、多中心、組團式、集約型”的城鄉(xiāng)空間格局。

2）更加關注生活方式和公共空間品質，強調以人為本，圍繞社區(qū)構建生活圈，增強公共空間的品質和人性化的場所體驗。

3）更加關注功能復合與空間活力，改變工業(yè)文明機械式的區(qū)劃分割的做法。適應創(chuàng)新經濟時代需求，圍繞人的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，通過土地混合使用，打造功能合理復合的創(chuàng)新空間，激發(fā)城市產業(yè)活力。

4）更加關注歷史傳承與魅力塑造，突出城市特色，提升城市魅力，營造出兼具歷史底蘊和現代氣質的城市文化稟性。上海目前正在開展成片保護歷史街區(qū)計劃，如田子坊，單從建筑本身沒有太大保護價值，但這個街區(qū)代表的城市肌理和市民的生活方式，是城市生命的有機組成部分。

5）更加關注公眾參與和社會治理，城市更新不僅是空間重組的過程，也是利益重新分配的過程。應發(fā)揮市民的主體作用，注重社會多元協(xié)同（包括規(guī)劃者、建設者、運行者、管理者和需求者），構建和諧有序、共建、共治、共享的社會關系。

6）更加強調低影響與微治理，注重以“小規(guī)模、低影響、漸進式、適應性”為特征的“中醫(yī)式療法”更新方式，推動城市的內涵式創(chuàng)新發(fā)展。

3 上海城市更新的新方法和新實踐

在學習總結多年實踐經驗基礎上，上海市政府頒布《上海市城市更新實施辦法》，強調上海實施動態(tài)、可持續(xù)的有機更新，并注重以下工作原則：

一是政府引導，規(guī)劃引領。政府制定更新計劃，以區(qū)域評估為抓手，落實整體更新的要求，發(fā)揮規(guī)劃的引領作用；

二是注重品質，公共優(yōu)先。堅持以人為本，以提升城市品質和功能為核心，優(yōu)先保障公共要素，改善人居環(huán)境；

三是多方參與，共建共享。創(chuàng)新政策機制，引導多元主體共同參與，實現多方共贏；

四是依法規(guī)范，動態(tài)治理。以土地合同管理為平臺，實施全要素全生命周期管理，確保更新目標的有效實現。

具體而言：

（1）發(fā)揮文化引領作用，提升城市內涵。美國知名學者劉易斯·芒福德（L.MUMFORD）曾說：“城市是文化的容器。城市根本功能在于文化積累、文化創(chuàng)新，在于流傳文化，教育人民?！边@段話精辟地闡述了文化、城市與人之間的關系。文化是城市的靈魂，發(fā)揮文化的引領作用，是對上海城市有機更新的基本要求和首要任務。

其實，對市民而言，城市就是一個大眾創(chuàng)作、大眾享有的公共藝術品。市民不僅僅是城市文化的被動接受者，更是積極創(chuàng)造者。城市更新就是大眾藝術創(chuàng)作。

將藝術注入城市空間，用文化來引領城市更新，不僅可以提升城市品質，更可以提高市民品位乃至修養(yǎng)品行。在美麗的城市一定遇見美好的市民。

正是基于這樣的思考，我們以“文化興市、藝術建城”為理念，在今年舉辦了首屆“上海城市空間藝術季”（2015年9月—2015年12月）。

不同于一般意義上的雙年展，上海城市空間藝術季不僅面向所謂專業(yè)、精英人士，而是滲透到城市日常生活的每個角落，特別強調公眾性和實踐性。除主展覽外，為進一步發(fā)揮街鎮(zhèn)社區(qū)和市民作用，設立了15個實踐案例展，動態(tài)展示現實空間更新過程和效果。這也要求規(guī)劃設計人員不僅要有人文情懷，還要有群眾觀念和實踐能力。

（2）發(fā)揮社區(qū)平臺作用，完善生活圈功能品質。以社區(qū)為基本生活單元，打造生活圈。首先要以市民需求和社區(qū)文體為導向，對更新地區(qū)進行綜合評估，重點關注社區(qū)公共開放空間、公共服務設施、住房保障、產業(yè)功能、歷史風貌保護、生態(tài)環(huán)境、慢行系統(tǒng)、城市基礎設施和社區(qū)安全等方面內容，明確生活圈中“缺什么”，“補什么”，提供更加宜人的社區(qū)生活方式。

例如普陀區(qū)曹楊新村改造。作為本世紀50年代上海第一代工人新村，具有鮮明的時代特色，但近些年新村內環(huán)境破舊、公共服務設施不足。本次更新實踐充分發(fā)揮曹陽街道的基層平臺作用，發(fā)動居民參與評估和改造，完善了社區(qū)生活亟需的體育等配套服務設施，開放了濱水公共空間，激發(fā)舊社區(qū)的活力。

（3）發(fā)揮市民主體作用，促進城市共享發(fā)展。堅持以民為本，保障市民權益。探索“政府—市場—市民—社團”四方協(xié)同的機制，注重物業(yè)權利人和設計師及政府部門的協(xié)作，發(fā)揮市民協(xié)商自治作用。努力避免將城市更新成為加重社會兩極分化的過程。

例如楊浦區(qū)佳木斯路居住區(qū)更新改造。佳木斯路居住區(qū)是上世紀50年代建造的低標準、不成套住宅，廚房兩三戶合用，沒有單棟的衛(wèi)生設施。政府決定通過成套改造方式來進行更新，改善市民居住生活。更新工作中，注重發(fā)揮居民主體作用，分兩階段征詢居民意愿：第一階段征詢居民改造意愿，第二階段征詢改造方案，簽訂《意向書》。同時請居民參與方案設計和政策制定。因而，更新實施很順利。

（4）發(fā)揮市場驅動作用，促進城市創(chuàng)新發(fā)展。上海的城市發(fā)展轉型必須堅持減少對房地產的依賴。城市更新堅持公共利益優(yōu)先，不以地塊就地資金平衡為前提。不能讓市場太任性，否則容易產生不公等問題。但要發(fā)揮好市場的資金、資源和創(chuàng)新能力等方面的作用。制定容積率獎勵等方面的激勵政策，多通過市場的方式，加強歷史風貌保護、增加公共空間與改善公共服務。

例如普陀區(qū)滬西工人文化宮街坊改造，滬西工人文化宮始建于1959年，曾是本市最大的園林式工人文化宮。目前街坊內業(yè)主眾多，空間品質不高，缺少活力。通過更新規(guī)劃，協(xié)調多方利益，激發(fā)多方業(yè)主的更新意愿，有效保護歷史風貌，增強市級公共文化設施服務功能，整體提升街坊價值品質。

（5）以契約管理為抓手，創(chuàng)新城市治理機制。每一個更新項目實施就是一次城市治理行動。而持續(xù)有效的治理取決于參與主體持續(xù)、穩(wěn)定的社會責任。通過對項目主體社會責任的全生命周期契約管理。如將物業(yè)持有比例等要求納入合同管理，減少投機因素，使開發(fā)商轉型為城市運營商，與城市共同成長。這樣的社會契約關聯(lián)可改善社會治理機制，從源頭上減少城市病產生，促進城市共建、共治、共享。

例如楊浦區(qū)楊樹浦電廠更新改造。由原權利人對工業(yè)街區(qū)整體轉型更新。在承諾長期持有大部分經營性物業(yè)基礎上實施更新開發(fā)。土地合同中還約定了開發(fā)時序，遵循先公共、后經營的原則，先行落實綠地、變電站等公益性項目，并對風貌保護、環(huán)境和社區(qū)服務責任等要素納入全生命周期管理。

4 對未來上海城市更新的工作展望

城市更新已成為上海城市發(fā)展的主要方式，也是未來城市治理的關鍵抓手。我們將圍繞“四個全面”的國家戰(zhàn)略部署，主動適應和引領城市發(fā)展的新常態(tài)。根據“五位一體”的發(fā)展要求，不斷探索“逆生長”模式下“有機更新”的新領域，持續(xù)提升城市品質和活力。

一是注重人本化：城市品質根本上取決于市民的品質，城市更新同樣需要大眾創(chuàng)新，通過人的更新成長來推動城市更新。我們正編制上海市民城市讀本，辦好SEA-Hi！城市空間藝術跨界論壇，開展好“行走上?！薄⑹忻駞⑴c城市設計活動。

二是注重社會化：進一步完善社區(qū)規(guī)劃體系與社區(qū)規(guī)劃師制度，強化利益機制，如空間權益調節(jié)和激勵機制。引導市場、社會主體和專業(yè)力量的積極參與，探索共享城市的治理模式。

三是注重信息化：積極應對智慧城市時代要求，建立動態(tài)的城市體征指標評估體系，構建更加開放的網絡化城市共享共治平臺。

四是注重法治化：在進一步實踐基礎上，適時提請市人大修訂上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例、上海市歷史風貌保護條例，并進一步完善配套政策。