從“集中建設(shè)區(qū)”走向“城市開(kāi)發(fā)邊界”——試論上海的土地規(guī)劃空間管制

何 京

城市開(kāi)發(fā)邊界的劃定是空間規(guī)劃與管制的延續(xù)及深化，我國(guó)目前空間規(guī)劃及主管部門(mén)較多，主要有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等，管理部門(mén)分別為住建部、國(guó)土資源部、發(fā)改委、環(huán)保部等。因管制部門(mén)眾多，各類空間規(guī)劃的管制方法與側(cè)重點(diǎn)不盡相同[1]。雖然劃定城市開(kāi)發(fā)邊界主要是作為城市規(guī)劃一條發(fā)展的邊界線，但是劃定城市開(kāi)發(fā)邊界的最終目的是為了防止建設(shè)用地?zé)o限蔓延，防止土壤及生態(tài)空間的“水泥化”，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維持資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此對(duì)待城市開(kāi)發(fā)邊界不應(yīng) “重城輕鄉(xiāng)”僅注重城鎮(zhèn)建設(shè)用地的控制，而應(yīng)從建設(shè)用地總量上考慮，在總量上控制建設(shè)用地規(guī)模，在空間上引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展。本文主要從土地規(guī)劃的角度，分析在第三輪土地利用總體規(guī)劃的背景下土地規(guī)劃空間管制對(duì)城市建設(shè)用地總規(guī)模的控制及作用，同時(shí)以上海為例分析上海市“兩規(guī)合一”后土地規(guī)劃空間管制的主要方法及效果，為城市開(kāi)發(fā)邊界的劃定提供參考。

1 土地規(guī)劃空間管制的主要方法及作用

1986年《土地管理法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)已組織開(kāi)展了三輪全國(guó)性土地規(guī)劃編制工作。其中第二輪土地利用總體規(guī)劃有力地保障了糧食生產(chǎn)，但是其土地用途管制主要局限在土地用途分類及其數(shù)量規(guī)?；A(chǔ)上，并沒(méi)有直接涉及土地的空間屬性及其影響，因而在規(guī)范土地利用空間秩序、引導(dǎo)土地利用布局方面發(fā)揮的作用受到較大局限。

第三輪土地利用總體規(guī)劃綱要（《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》）中明確提出了要加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制，而土地利用總體規(guī)劃中對(duì)于建設(shè)用地空間管制的最主要的方法就是劃定“三界四區(qū)”（即規(guī)模邊界、擴(kuò)展邊界、禁建邊界，允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)），其目的就是為了防止城市“攤大餅”現(xiàn)象、防止城市無(wú)限蔓延，保護(hù)生態(tài)環(huán)境及基本農(nóng)田。

1.1 基本概念

規(guī)模邊界是指依土地規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)劃定的允許建設(shè)區(qū)的范圍界線。擴(kuò)展邊界即土地規(guī)劃確定的可以進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)的最終范圍界線，由允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)共同形成。位于規(guī)模邊界和擴(kuò)展邊界之間的區(qū)域，稱為有條件建設(shè)區(qū)，有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)土地可以用于允許建設(shè)區(qū)的布局調(diào)整，依程序辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，同時(shí)相應(yīng)核減允許建設(shè)區(qū)用地規(guī)模（圖1）。擴(kuò)展邊界內(nèi)集體建設(shè)用地的使用，也必須依法依規(guī)申請(qǐng)報(bào)批，只有在符合單獨(dú)選址用地條件的情況下才能按單獨(dú)選址用地程序進(jìn)行報(bào)批用地。

1.2 管制方法

在多年的規(guī)劃實(shí)施中土地利用總體規(guī)劃的空間管制以 “四區(qū)管控”為主。一般在土地利用總體規(guī)劃中進(jìn)行落圖及管控，從總體規(guī)劃到項(xiàng)目報(bào)批實(shí)施層面都已經(jīng)形成了一套相對(duì)完善的體系。

（1）允許建設(shè)區(qū)

允許建設(shè)區(qū)指城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界范圍內(nèi)的土地，是城鄉(xiāng)現(xiàn)狀建設(shè)用地和規(guī)劃期內(nèi)新增城鎮(zhèn)、工礦、村莊建設(shè)用地規(guī)劃選址區(qū)域，也是規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)落實(shí)到空間上的預(yù)期用地區(qū)。

管制規(guī)則為：區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為鎮(zhèn)、村或工礦建設(shè)；區(qū)內(nèi)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地受規(guī)劃指標(biāo)和年度計(jì)劃指標(biāo)約束；規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，在允許建設(shè)區(qū)面積不改變的前提下，其空間布局形態(tài)可依程序進(jìn)行調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界；允許建設(shè)區(qū)邊界（規(guī)模邊界）的調(diào)整，須報(bào)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)同級(jí)國(guó)土管理部門(mén)審查批準(zhǔn)。

（2）有條件建設(shè)區(qū)

有條件建設(shè)區(qū)指城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外、擴(kuò)展邊界以內(nèi)的區(qū)域，也是城鄉(xiāng)建設(shè)用地適應(yīng)調(diào)整的允許區(qū)域。區(qū)內(nèi)建設(shè)引導(dǎo)方向?yàn)殒?zhèn)、村或工礦建設(shè)。

管制規(guī)則為：在所有約束性指標(biāo)沒(méi)有突破的前提下，經(jīng)報(bào)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)同級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)審查批準(zhǔn)，區(qū)內(nèi)土地可安排用于實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（或農(nóng)村居民點(diǎn)縮并）的新增建設(shè)用地；區(qū)內(nèi)新增城鎮(zhèn)工礦（或農(nóng)村居民點(diǎn)）用地受年度計(jì)劃指標(biāo)約束，并與拆并建設(shè)用地規(guī)模掛鉤，實(shí)行“先拆后建”；規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界原則上不得調(diào)整。如需調(diào)整按規(guī)劃修改處理，嚴(yán)格論證，報(bào)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

（3）禁止建設(shè)區(qū)

禁止建設(shè)區(qū)是具有重要資源、生態(tài)、環(huán)境和歷史文化價(jià)值，必須禁止各類建設(shè)開(kāi)發(fā)的區(qū)域。

管制規(guī)則為：區(qū)內(nèi)禁止一切開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，任何單位和個(gè)人不得擅自改變分區(qū)類型；不得改變區(qū)內(nèi)用地類型和性質(zhì)；區(qū)內(nèi)非主導(dǎo)類型的土地可保留現(xiàn)狀，但不得擴(kuò)大；有條件的，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)類型的用地。

（4）限制建設(shè)區(qū)

限制建設(shè)區(qū)是鎮(zhèn)域內(nèi)除允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)以外的區(qū)域區(qū)內(nèi)嚴(yán)格限制各類非農(nóng)建設(shè)。

管制規(guī)則為：區(qū)內(nèi)建設(shè)以土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)為主；區(qū)內(nèi)新增建設(shè)用地受規(guī)劃指標(biāo)和年度計(jì)劃指標(biāo)雙重約束，禁止城、鎮(zhèn)、村新增建設(shè)，嚴(yán)格控制線性基礎(chǔ)設(shè)施和獨(dú)立建設(shè)新增用地；規(guī)劃中已列明且已安排用地布局的線性建設(shè)項(xiàng)目，視為符合規(guī)劃；規(guī)劃中未列明或雖已列明但未安排用地布局的線性建設(shè)項(xiàng)目，須由規(guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)組織開(kāi)展項(xiàng)目選址和用地的專家論證，論證通過(guò)后方可審批。

1.3 主要作用

禁止建設(shè)區(qū)及限制建設(shè)區(qū)主要作用：為基本農(nóng)田、生態(tài)空間、農(nóng)村建設(shè)預(yù)留空間。

允許建設(shè)區(qū)的主要作用：是規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)落實(shí)到空間上的預(yù)期用地區(qū)，在規(guī)劃上主要作用是能直觀體現(xiàn)出規(guī)劃末期城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的大小。

有條件建設(shè)區(qū)的主要作用：一是置換允許建設(shè)區(qū)指標(biāo)：一個(gè)項(xiàng)目部分落入了有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)，為了符合規(guī)劃，可根據(jù)程序直接調(diào)整為允許建設(shè)區(qū)，并核減等規(guī)模的原允許建設(shè)區(qū)規(guī)模。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤：在符合增減掛鉤原則的前提下，規(guī)模邊界外的建設(shè)用地減少可以在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)相應(yīng)增加（圖2）。這是農(nóng)村建設(shè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地等量轉(zhuǎn)換的重要通道。三是城市開(kāi)發(fā)邊界的剛性體現(xiàn)：有條件建設(shè)用區(qū)的邊界就是城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的剛性邊界，一般性城鎮(zhèn)建設(shè)必須位于有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)，位于有條件建設(shè)區(qū)外即視為位于城市開(kāi)發(fā)邊界外，不宜建設(shè)。

有條件建設(shè)區(qū)的劃定大小沒(méi)有明確規(guī)定，但是一般以新增建設(shè)用地指標(biāo)的20%—40%為空間進(jìn)行劃定，但是有的地方政府為了追求未來(lái)發(fā)展空間相對(duì)靈活，會(huì)在規(guī)劃中劃大有條件建設(shè)區(qū)，以城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的20%為規(guī)模，在土總規(guī)其他指標(biāo)（基本農(nóng)田等）保證的前提下上級(jí)政府一般也會(huì)給予通過(guò)。

允許建設(shè)區(qū)的本質(zhì)是引導(dǎo)城市建設(shè)集中開(kāi)發(fā)、土地集約節(jié)約利用，引導(dǎo)有限的建設(shè)用地指標(biāo)合理布局，它的劃定確定了建設(shè)用地指標(biāo)的落地。有條件建設(shè)區(qū)的本質(zhì)是建設(shè)用地指標(biāo)的空間位移，是為規(guī)劃中不能確定的建設(shè)預(yù)留了彈性空間。

土地利用規(guī)劃空間管制的主要特點(diǎn)是覆蓋所有行政區(qū)域，它以建設(shè)用地總規(guī)模為抓手，細(xì)化到具體的管制區(qū)，所有的建設(shè)用地空間管制手段的前提是不得突破上級(jí)下達(dá)的規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模。因此土地利用空間管制是從全局上控制城市蔓延、有效的保護(hù)生態(tài)用地空間。

2 土地規(guī)劃空間管制實(shí)踐

2.1 廣州市土地規(guī)劃空間管制

廣東省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）中明確建設(shè)用地空間管制，對(duì)于空間管制提出了3個(gè)區(qū)域：允許建設(shè)區(qū)，禁止建設(shè)區(qū)，限制建設(shè)區(qū)。

允許建設(shè)區(qū)內(nèi)，要依照城鄉(xiāng)規(guī)劃及交通、水利等專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)和建設(shè)，建立“四線”（黃線、綠線、紫線和藍(lán)線）管制，杜絕城市開(kāi)敞空間與設(shè)施用地隨意占用。涉及農(nóng)用地的必須辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，涉及占用耕地的必須實(shí)現(xiàn)“占一補(bǔ)一”，經(jīng)批準(zhǔn)后才能進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，并完善備案制度，加強(qiáng)批后監(jiān)管。按規(guī)劃下達(dá)指標(biāo)在圖上劃定城鄉(xiāng)用建設(shè)地范圍后，可按有關(guān)原則和標(biāo)準(zhǔn)劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界，作為城鄉(xiāng)發(fā)展的變形區(qū)域和城鄉(xiāng)用地增減掛鉤的預(yù)留空間，變形區(qū)域面積原則上不能超過(guò)新增建設(shè)用地規(guī)模的20%。

廣東省在省級(jí)層面雖然沒(méi)有劃示有條件建設(shè)區(qū)，但是在允許建設(shè)區(qū)中以新增建設(shè)用地的20%為限，確定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的規(guī)模，為下一層級(jí)各個(gè)地市的建設(shè)用地管制空間預(yù)留了更大的可操作性，下一級(jí)政府主管部門(mén)可根據(jù)實(shí)際需求具體落實(shí)有條件建設(shè)區(qū)邊界位置。

廣州市的土地利用總體規(guī)劃在廣東省土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，按照國(guó)土部的要求將廣州市域劃分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)四類建設(shè)用地空間管制區(qū)。廣州市土地利用總體規(guī)劃在2009年獲得廣東省批準(zhǔn)，分析2004年以來(lái)廣州市城市建設(shè)用地規(guī)模的數(shù)據(jù)，2004—2008年廣州市建設(shè)用地總規(guī)模年均增長(zhǎng)量達(dá)到約68.33km2，2008—2012年土地利用總體規(guī)劃修編后建設(shè)用地總量年均增長(zhǎng)約為19.45 km2。

2008年規(guī)劃編制完成后在新一輪的土地空間管制政策的引導(dǎo)下，廣州市的城市建設(shè)用地總規(guī)模增速放緩，在土地利用總體規(guī)劃四區(qū)管制及建設(shè)用地預(yù)審等管理手段下，廣州市的建設(shè)用地?cái)U(kuò)張得到了有效的遏制（圖3）。

2.2 北京市土地利用空間管制

北京市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）中雖然沒(méi)有明確提過(guò)四區(qū)的劃定，但是在規(guī)劃文本第27條明確要求強(qiáng)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一管控，嚴(yán)格劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擴(kuò)展邊界、落實(shí)空間管制制度。具體的空間管制制度在下一級(jí)區(qū)縣級(jí)總體規(guī)劃中仍然以三界四區(qū)的形式落實(shí)。

2004—2008年北京市建設(shè)用地總規(guī)模年均增長(zhǎng)量達(dá)到44.19km2，2008—2012年土總規(guī)修編后建設(shè)用地總量年均增長(zhǎng)約為16.77 km2，北京在2008年新一輪土地利用總體規(guī)劃修編后建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度也明顯放緩，土地空間管制的政策效果明顯（圖4）。

3 土地規(guī)劃空間管制特點(diǎn)

3.1 土地利用空間管制的主要優(yōu)點(diǎn)

（1）剛?cè)峤Y(jié)合保證規(guī)劃效力的連續(xù)

土地利用總體規(guī)劃空間管制以“三界四區(qū)”為主要規(guī)劃方法，剛?cè)峤Y(jié)合有效地保證了規(guī)劃的彈性及效力的連續(xù)[2]。允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)的主要作用體現(xiàn)在為規(guī)劃提供了彈性空間，它的設(shè)定實(shí)際上體現(xiàn)了城市開(kāi)發(fā)邊界中的剛性邊界和彈性邊界。剛性邊界是有條件建設(shè)區(qū)的空間邊界即城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界，它是在總體規(guī)劃中確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地不得突破的邊界。擴(kuò)展邊界和規(guī)模邊界之間的區(qū)域即彈性空間，在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中確實(shí)有需要占用彈性空間的，在滿足有條件建設(shè)區(qū)的“條件”后也可以落入有條件建設(shè)區(qū)。

（2）總量控制覆蓋面廣

我國(guó)目前的建設(shè)用地管理普遍存在著重城輕鄉(xiāng)的現(xiàn)象，大量的農(nóng)村居民點(diǎn)用地處于失管狀態(tài)，土地規(guī)劃的空間管制相對(duì)現(xiàn)有其他規(guī)劃的空間管制上做到了全行政區(qū)覆蓋，重城輕鄉(xiāng)現(xiàn)象得到有效糾正。規(guī)劃從建設(shè)用地總量上控制建設(shè)用地的擴(kuò)張，將城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)、線性工程、獨(dú)立工礦用地等所有建設(shè)用地都納入管控范圍，達(dá)到行政范圍內(nèi)全覆蓋的管控。

（3）管理體系較完善

第三輪土地利用總體規(guī)劃設(shè)計(jì)出了一套行之有效的操作方法控制建設(shè)用地的無(wú)限擴(kuò)張，形成了“數(shù)控”、“圖控”、“管控”3種控制方法，同時(shí)在各地國(guó)土部門(mén)的實(shí)施中取得良好的效果。

“數(shù)控”：依靠新增建設(shè)用地年度計(jì)劃，把土地利用總體規(guī)劃的新增建設(shè)用地指標(biāo)分年度有計(jì)劃地下?lián)?，有?jì)劃地使用，原則上不得超計(jì)劃新增建設(shè)用地，達(dá)到在數(shù)量上嚴(yán)控新增建設(shè)用地的目的。同時(shí)通過(guò)增減掛鉤等手段，使有限的建設(shè)用地指標(biāo)得以在規(guī)劃許可的范圍內(nèi)平移，保證城鎮(zhèn)建設(shè)需要，同時(shí)不突破城市發(fā)展的總規(guī)模。

各地國(guó)土部門(mén)都有一本“臺(tái)賬”詳細(xì)記錄了城市發(fā)展過(guò)程的建設(shè)用地農(nóng)轉(zhuǎn)用審批情況，土地利用總體規(guī)劃對(duì)“數(shù)控”非常嚴(yán)格，正因?yàn)槿绱擞腥苏{(diào)侃土地利用總體規(guī)劃是由會(huì)計(jì)做的，但也正因嚴(yán)格的數(shù)量控制及臺(tái)賬管理手段才有效地遏制了建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張。

“圖控”：在土地利用總體規(guī)劃層面，落實(shí)建設(shè)用地管制區(qū)上圖。多數(shù)地方政府使用信息化管理平臺(tái)進(jìn)行建設(shè)用地審批，在信息化平臺(tái)上落實(shí)土地利用總體規(guī)劃的圖控目的。減少了人為因素的影響，提高規(guī)劃審批的效率和公平性。

“管控”：在空間管理上嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地預(yù)審制度，對(duì)于不符合規(guī)劃的一律不予通過(guò)，對(duì)于符合規(guī)劃條件的，依據(jù)計(jì)劃指標(biāo)或增減掛鉤指標(biāo)給予審批。同時(shí)通過(guò)有條件建設(shè)區(qū)的形式保留了一定的規(guī)劃彈性，在管理上仍然允許規(guī)劃局部調(diào)整及規(guī)劃修改（嚴(yán)格論證后）。

（4）保護(hù)基本農(nóng)田及生態(tài)空間

通過(guò)三界四區(qū)的空間管制手段，集約利用建設(shè)用地空間，引導(dǎo)建設(shè)用地向允許建設(shè)區(qū)等適宜開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域轉(zhuǎn)移。通過(guò)劃定建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界，從源頭上控制了建設(shè)用地的布局范圍，實(shí)際上對(duì)農(nóng)用地特別是耕地的保護(hù)力度更強(qiáng)了，一般建設(shè)用地難以在擴(kuò)展邊界外隨意建設(shè)，同時(shí)生態(tài)敏感區(qū)域及生態(tài)保護(hù)空間以禁建區(qū)的形式單獨(dú)劃定，在土地利用總體規(guī)劃層面給予保護(hù)。

3.2 土地規(guī)劃空間管制的主要問(wèn)題

（1）無(wú)法匹配城市的發(fā)展及市場(chǎng)對(duì)土地的需求

土地利用空間管制是土地利用總體規(guī)劃的核心內(nèi)容之一，它是基于規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模確定的前提下，對(duì)規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)的空間預(yù)期及落圖管控。由于我國(guó)國(guó)土部門(mén)在地方城市管理中權(quán)利大，指令性強(qiáng)，的確可以有效地控制城市無(wú)限擴(kuò)張、保護(hù)基本農(nóng)田，但是土地利用總體規(guī)劃本身帶有濃烈的行政色彩，它是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下誕生，各個(gè)地方的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)際上是由中央層層下達(dá)，以計(jì)劃的形式來(lái)預(yù)判未來(lái)的發(fā)展，顯然會(huì)產(chǎn)生計(jì)劃跟不上變化的問(wèn)題[2]。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采用的土地用途管制制度，如城市增長(zhǎng)邊界（UGB）、分區(qū)管制（zoning adm inistration）、宗 地 管 理（subdivision regulation），是在土地資源市場(chǎng)配置基礎(chǔ)上采取的土地用途管制，只是管制市場(chǎng)配置做不到、做不好的事情，并不推翻市場(chǎng)配置的制度框架[3]，而土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)直接上級(jí)下達(dá)，地方的發(fā)展空間由上級(jí)下達(dá)制定，造成下達(dá)的建設(shè)用地總規(guī)模無(wú)法跟上地方實(shí)際土地市場(chǎng)的需求，造成了一定的資源配置不合理。

（2）頻繁的修改影響規(guī)劃嚴(yán)肅性

土地利用空間管制是在總體規(guī)劃中制定，城市作為一個(gè)極其復(fù)雜的建設(shè)綜合體很多不可預(yù)期的開(kāi)發(fā)建設(shè)必須位于土地規(guī)劃的空間管制區(qū)外（有條件建設(shè)區(qū)外）。因此地方政府在土地管理中，必然無(wú)法做到“一張藍(lán)圖管到底”，土地利用總體規(guī)劃編制完成后也會(huì)隨著不可預(yù)見(jiàn)的項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)建設(shè)用地空間管制進(jìn)行規(guī)劃上的動(dòng)態(tài)維護(hù)與修改。

國(guó)土部門(mén)作為土地空間管理的主要部門(mén)之一，掌握土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的重要審批權(quán)，由于建設(shè)用地項(xiàng)目的不確定性，盡管已經(jīng)劃定擴(kuò)展邊界作為用地彈性邊界，仍然有重點(diǎn)項(xiàng)目位于有條件建設(shè)區(qū)以外，原則上不符合規(guī)劃不應(yīng)審批，可是往往會(huì)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)土地利用總體規(guī)劃的空間管制做出修改。作為土地規(guī)劃的龍頭，頻繁地修改土地利用總體規(guī)劃勢(shì)必會(huì)對(duì)規(guī)劃的嚴(yán)肅性造成影響[6]。

總的來(lái)說(shuō)為了規(guī)劃的嚴(yán)肅性，國(guó)土資源部不鼓勵(lì)有條件建設(shè)區(qū)的頻繁使用及調(diào)整。但是目前各地管控嚴(yán)格程度不一，有的地方省國(guó)土廳一年允許1—2次的規(guī)劃局部調(diào)整（允許有條件的置換），有的地方省廳把位于有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目仍視為不符合規(guī)劃不予批復(fù)。

表1 上海土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃用地建筑情況表

4 上海市土地規(guī)劃空間管制實(shí)踐

4.1 建設(shè)用地總規(guī)模的擴(kuò)張

上海市是一個(gè)人口眾多而土地資源相對(duì)不足的特大城市，隨著近年來(lái)上海城市化進(jìn)程不斷加快，土地非農(nóng)化趨勢(shì)明顯，如果未來(lái)上海繼續(xù)以如此高速的土地非農(nóng)化速度擴(kuò)張，必將導(dǎo)致上海未來(lái)后備耕地及生態(tài)用地不足。上海2012年全市的建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超過(guò)市域面積面積的46%，高于大倫敦，大巴黎，東京圈等國(guó)際大都市[5]。

統(tǒng)計(jì)2004年—2012年上海市的建設(shè)用地總規(guī)模，其以每年約81.6km2的速度擴(kuò)張，廣州為年均約68.25km2，北京年均約44.25km2，武漢年均約53.12km2，上海市建設(shè)用地總規(guī)模的擴(kuò)張速度居幾個(gè)城市之首（圖5-圖7）。

4.2 規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地總規(guī)模控制

總的來(lái)說(shuō)上海市建設(shè)用地總規(guī)模在土地利用總體規(guī)劃中總共有3個(gè)階段。

第一階段是1999年至2004年，《土地利用總體規(guī)劃(1997—2010)》確定建設(shè)用地總規(guī)模2 294km2，規(guī)劃編制完成審批后僅僅4年，上海實(shí)際建設(shè)用地總量就已經(jīng)突破規(guī)劃末期（2010年）的建設(shè)用地規(guī)劃總量。規(guī)劃編制確定的各項(xiàng)控制指標(biāo)已經(jīng)不能適應(yīng)上?？焖侔l(fā)展的要求。

第二階段是2004年至2010年，隨著上一輪規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)突破，上海開(kāi)始了新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編，于2008年完成了《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》的編制及審批，規(guī)劃確定了建設(shè)用地2020年全市建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃? 981km2。同時(shí)規(guī)劃文本第30條中明確提出嚴(yán)格劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界。

第三階段是2010年至今，隨著2010年上海市規(guī)土合一完成，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃合并管理，上海市完成編制兩規(guī)合一總體規(guī)劃梳理，《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》編制時(shí)，以2005年土地利用年度變更數(shù)據(jù)為規(guī)劃基數(shù)，確定2020年規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模2 981km2?！岸握{(diào)查”成果確認(rèn)后建設(shè)用地總量已經(jīng)逼近2 981km2，按國(guó)土資源部要求，上海市土地利用總體規(guī)劃以“二次調(diào)查”成果為規(guī)劃基數(shù)，根據(jù)國(guó)土資源部已批復(fù)的規(guī)劃至2020年的新增建設(shè)用地指標(biāo)對(duì)“二次調(diào)查”數(shù)據(jù)進(jìn)行銜接后建設(shè)用地總規(guī)模調(diào)整為3 226km2（表1）。

隨著上海土地利用總體規(guī)劃中可新增建設(shè)用地指標(biāo)的捉襟見(jiàn)肘，未來(lái)上海的發(fā)展不能再依靠新增建設(shè)用地，而應(yīng)以挖掘存量為主，并在現(xiàn)狀建設(shè)用地的基礎(chǔ)上做減量，以促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。目前上海市建設(shè)用地總量已經(jīng)接近規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模，為了可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境空間的保護(hù)，上海市已經(jīng)明確3 226km2作為上海市的建設(shè)用地的終極規(guī)模，未來(lái)上海的規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模在此基礎(chǔ)上只減不增。

4.3 上海土地利用空間管制實(shí)踐

北京和廣州在土地管理上較為嚴(yán)格地執(zhí)行了土地利用總體規(guī)劃的“三界四區(qū)”的空間管制，而上海在“兩規(guī)合一”后對(duì)建設(shè)用地管控上實(shí)行了一條控制線——集中建設(shè)區(qū)線的空間管制（表2）。

（1）集中建設(shè)區(qū)主要特點(diǎn)

管理效率高。上海市規(guī)土合一后集建區(qū)規(guī)模經(jīng)過(guò)各級(jí)政府及規(guī)土局多輪協(xié)調(diào)最終確定劃定在2 798km2。形成了一條滿足各級(jí)政府發(fā)展需求的 “控制線”、“發(fā)展線”。相對(duì)于“三界四區(qū)”形式的空間管制形式，取消了“三界四區(qū)”中的有條件建設(shè)區(qū)，在管理上不需要頻繁地做有條件建設(shè)區(qū)和允許建設(shè)區(qū)的置換。

操作性及公平性強(qiáng)。上海的集建區(qū)管制對(duì)于新增建設(shè)項(xiàng)目的審核較為便捷，國(guó)土信息系統(tǒng)中集建區(qū)作為規(guī)劃控制線，一般新增建設(shè)用地項(xiàng)目如果位于集建區(qū)內(nèi)同時(shí)符合相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃控規(guī)要求等后即視為符合規(guī)劃。規(guī)劃管理審批較為方便、清晰，減少了人為因素，公平性較強(qiáng)。

規(guī)劃引導(dǎo)性較好。多年的管理實(shí)施下來(lái)，各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)對(duì)集建區(qū)管理的形式認(rèn)可度較高。位于集建區(qū)內(nèi)是一般建設(shè)項(xiàng)目落地的先決條件之一，“兩規(guī)合一”后新增建設(shè)用地基本都位于集建區(qū)內(nèi)，集中建設(shè)區(qū)的劃定有效地提高了用地效率。

（2）集中建設(shè)區(qū)主要問(wèn)題

未能有效地控制建設(shè)用地總規(guī)模

兩規(guī)合一時(shí)全市建設(shè)用地總量控制在約3 226km2，集中建設(shè)區(qū)規(guī)模劃定在2 798km2，劃定的前提是集中建設(shè)區(qū)外的現(xiàn)狀建設(shè)用地需要減少約40%。因此我們可以這樣理解：“兩規(guī)合一”后實(shí)行集建區(qū)一條控制線，其實(shí)是在管理上取消了國(guó)家“三界四區(qū)”中的有條件建設(shè)區(qū)，集建區(qū)線的范圍已經(jīng)包含了有條件建設(shè)區(qū)，集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)未來(lái)建設(shè)用地規(guī)模落地必須實(shí)行集建區(qū)外建設(shè)用地的減量。

集建區(qū)管理實(shí)施后，規(guī)劃新增建設(shè)項(xiàng)目位于集建區(qū)內(nèi)即視為符合規(guī)劃空間要求，配以建設(shè)用地指標(biāo)即可建設(shè)。但是由于上海集建區(qū)空間本身較大，造成了集建區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地不斷增加，而規(guī)劃設(shè)定的集建區(qū)外建設(shè)用地的減少卻很難實(shí)施，這是兩規(guī)合一后上海建設(shè)用地總量并沒(méi)有得到有效控制的重要原因。

（3）小結(jié)

相對(duì)于北京、廣州“三界四區(qū)”的土地空間管制，上海的集建區(qū)對(duì)建設(shè)用地總規(guī)模并沒(méi)有起到有效的控制作用，在2012年上海市的建設(shè)用地總規(guī)模就已經(jīng)逼近《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》確定的規(guī)劃末期建設(shè)用地總量2 981km2。但是在建設(shè)用地空間管理上，上海的集建區(qū)空間管制有效地集中引導(dǎo)了新增建設(shè)用地的空間向集建區(qū)內(nèi)集中開(kāi)發(fā)，管理上也沒(méi)有頻繁地調(diào)整空間管制邊界。

表2 上海集中建設(shè)區(qū)與全國(guó)三界四區(qū)對(duì)比表

5 對(duì)上海新一輪城市開(kāi)發(fā)邊界劃定的啟示

兩規(guī)合一至今短短的5年時(shí)間，上海的開(kāi)發(fā)建設(shè)就已經(jīng)逼近土地利用總體規(guī)劃2020年的建設(shè)用地總規(guī)模，而當(dāng)初設(shè)想的集建區(qū)內(nèi)增加建設(shè)用地，集建區(qū)外建設(shè)用地的相應(yīng)減少卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。在上海新一輪的城市開(kāi)發(fā)邊界劃定中我們不得不重新審視：“兩規(guī)合一”時(shí)以一條集中建設(shè)區(qū)線控制，相比三界四區(qū)“允許建設(shè)區(qū)”、“有條件建設(shè)區(qū)”兩條線控制究竟利大于弊還是弊大于利。僅從土地管理的角度考慮，筆者認(rèn)為上海新一輪城市開(kāi)發(fā)邊界的劃示應(yīng)考慮以下幾點(diǎn)：

（1）在現(xiàn)集中建設(shè)區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行深化“三界四區(qū)”中有條件建設(shè)區(qū)的設(shè)定是在空間上為不確定的建設(shè)留有彈性，它的設(shè)定也是為了適應(yīng)土地部門(mén)計(jì)劃管理方式。雖然在建設(shè)用地總規(guī)模的數(shù)據(jù)指標(biāo)上看，集中建設(shè)區(qū)未能有效地控制建設(shè)用地總規(guī)模，但不能因此就否定“兩規(guī)合一”集中建設(shè)區(qū)一條線的控制方式，重新回到允許、有條件建設(shè)區(qū)的開(kāi)發(fā)邊界形式。

上海市目前在集中建設(shè)區(qū)內(nèi)外已經(jīng)形成了一套相對(duì)完整的規(guī)劃、管理和實(shí)施體系，上一輪“兩規(guī)合一”時(shí)集中建設(shè)區(qū)控制線經(jīng)過(guò)各級(jí)政府及部門(mén)的多方溝通，在管理上也已達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)。集建區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地集中連片形成規(guī)模，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施配套完善。集中建設(shè)區(qū)一直起著控制建設(shè)用地?zé)o限蔓延的作用，實(shí)際上集中建設(shè)區(qū)已經(jīng)是上海市的城市開(kāi)發(fā)邊界，因此建議新一輪的城市開(kāi)發(fā)邊界應(yīng)在現(xiàn)有的集建區(qū)線基礎(chǔ)上進(jìn)行深化。

（2）對(duì)現(xiàn)狀集建區(qū)進(jìn)行瘦身

由于上海市現(xiàn)有集中建設(shè)區(qū)空間劃定過(guò)大，受制于建設(shè)用地總規(guī)模限制，如果未來(lái)集建區(qū)外建設(shè)用地?zé)o法大規(guī)模減量，集中建設(shè)區(qū)內(nèi)將有大量規(guī)劃空間無(wú)法實(shí)施建設(shè)。因此首先應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況評(píng)估至2020年上海集建區(qū)外可能真正具備減量可能的建設(shè)用地總量，根據(jù)評(píng)估結(jié)果確定集建區(qū)瘦身規(guī)模，選擇集建區(qū)內(nèi)目前尚未開(kāi)發(fā)、生態(tài)條件較好的地區(qū)進(jìn)行瘦身,在總量控制的原則下，釋放一定的規(guī)劃建設(shè)用地空間作為生態(tài)空間。

（3）預(yù)留規(guī)劃彈性空間

對(duì)于瘦身后的集中建設(shè)區(qū)，綜合考慮各個(gè)地區(qū)的發(fā)展需求及建設(shè)用地空間的不確定性留出規(guī)劃彈性空間，未來(lái)彈性空間內(nèi)的城市建設(shè)行為需要相應(yīng)的建設(shè)用地減量化后才可進(jìn)行。具體彈性空間的比例及大小應(yīng)結(jié)合各區(qū)縣實(shí)際情況，及城市總體規(guī)劃等因素確定。

（4）加強(qiáng)管理

新一輪的城市開(kāi)發(fā)邊界仍然是一條控制線，它應(yīng)是既有集建區(qū)的深化，它的劃定空間規(guī)模應(yīng)考慮到建設(shè)用地總規(guī)模及未來(lái)建設(shè)用地的彈性空間。具體的建設(shè)用地項(xiàng)目如何落地及建設(shè)用地的有條件使用辦法應(yīng)由規(guī)土部門(mén)的計(jì)劃管理來(lái)落實(shí)。同時(shí)城市開(kāi)發(fā)邊界成果應(yīng)納入法定規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃/城市總體規(guī)劃），一經(jīng)劃定應(yīng)更加嚴(yán)格地管理執(zhí)行，在滿足特定管理?xiàng)l件后允許其進(jìn)行修改及微調(diào)，以滿足規(guī)劃不可預(yù)期的建設(shè)需求。

在上海調(diào)整為“城市開(kāi)發(fā)邊界”管理模式，其實(shí)施路徑上將有更強(qiáng)的操作性。

6 結(jié)語(yǔ)

本文從土地規(guī)劃空間管制的角度以上海、廣州、北京的實(shí)踐為基礎(chǔ)談?wù)摿恕叭缢膮^(qū)”、“集中建設(shè)區(qū)”等對(duì)目前城市開(kāi)發(fā)邊界劃示的啟示。上海市新一輪城市開(kāi)發(fā)邊界的劃定是極其復(fù)雜的綜合規(guī)劃，其劃示不僅要保證建設(shè)用地總規(guī)模的只減不增，同時(shí)還需考慮上海市城市總體規(guī)劃、上海市生態(tài)保護(hù)紅線、各個(gè)區(qū)縣的空間發(fā)展權(quán)等各個(gè)方面因素。當(dāng)然也許上海市未來(lái)的城市建設(shè)用地終極規(guī)模設(shè)定在3226km2本身仍值得商榷，但是它體現(xiàn)了上海市城鄉(xiāng)發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變，以終極規(guī)模的鎖定倒逼城鎮(zhèn)化方式的轉(zhuǎn)型，也預(yù)示著由增量規(guī)劃走向存量規(guī)劃的時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。上海市的空間管制將由“集中建設(shè)區(qū)”時(shí)代走向“城市開(kāi)發(fā)邊界”時(shí)代，新一輪城市開(kāi)發(fā)邊界的劃定也將是上海市存量規(guī)劃時(shí)代邁出的重要一步。

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