社會治理視角下的一類問題檢察監(jiān)督

周宏亮

（成都市成華區(qū)人民檢察院，四川 成都610051）

社會治理視角下的一類問題檢察監(jiān)督

周宏亮

（成都市成華區(qū)人民檢察院，四川 成都610051）

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其它國家機(jī)關(guān)和組織在履行職責(zé)，貫徹執(zhí)行法律、政策過程中可能存在的影響公正執(zhí)法、侵犯公民權(quán)利、影響社會穩(wěn)定和公平正義的帶有普遍性、傾向性的問題稱之為一類問題。在建設(shè)法治中國的現(xiàn)實(shí)語境下，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用法治手段加強(qiáng)對一類問題的檢察監(jiān)督，是創(chuàng)新社會治理體制的必然要求，是維護(hù)社會公平正義的應(yīng)有之義。

社會治理；一類問題；檢察監(jiān)督

長期以來，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督方式主要以個案為主。在司法實(shí)踐中，通過個案辦理往往會發(fā)現(xiàn)被定義為一類問題的情況。所謂一類問題，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其它國家機(jī)關(guān)和組織在履行職責(zé)，貫徹執(zhí)行法律、政策的過程中可能存在著影響公正執(zhí)法、侵犯公民權(quán)利、影響社會穩(wěn)定和公平正義的帶有普遍性、傾向性的一類問題。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出要“創(chuàng)新社會治理體制”，在此背景下，檢察機(jī)關(guān)更有必要轉(zhuǎn)變就案辦案的陳舊思想觀念，加強(qiáng)對一類問題的檢察監(jiān)督，盡早發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致出現(xiàn)一類問題的苗頭和傾向性問題。注重思考、預(yù)判，及時與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會組織、相關(guān)企業(yè)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，引導(dǎo)其及時整改糾正、自我完善，進(jìn)而推動完善社會治理制度的進(jìn)程，推進(jìn)社會治理制度創(chuàng)新。

一、對一類問題開展檢察監(jiān)督的實(shí)踐意義

（一）檢察監(jiān)督一類問題是檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會公平正義的應(yīng)有之義

檢察監(jiān)督是憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，其根本目的是保證國家法律的正確實(shí)施，保障執(zhí)法公正，遏制司法腐敗，推進(jìn)公正執(zhí)法。檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案中要善于發(fā)現(xiàn)并開展對一類問題的檢察監(jiān)督，通過對一類問題的監(jiān)督并及時建議和糾正違法違規(guī)行為，促進(jìn)司法規(guī)范；落實(shí)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的法治精神，保障法律政策適用的合法性、正確性及統(tǒng)一性，維護(hù)社會公平正義。

（二）檢察監(jiān)督一類問題是檢察機(jī)關(guān)參與社會治理的有效途徑

作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察工作與社會治理密切相關(guān)。社會治理既是檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的重要領(lǐng)域，也是檢察職能服務(wù)大局的重要內(nèi)容和社會責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案中，通過認(rèn)真分析和總結(jié)，有深挖具有典型特征和突出性一類問題的有利條件，在這個條件基礎(chǔ)上，針對一類問題提出有針對性和建設(shè)性的意見、建議，有利于督促行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其它社會治理主體查找和堵塞體制性治理漏洞，正確履行職責(zé)，改進(jìn)監(jiān)督效果。以進(jìn)一步提升檢察機(jī)關(guān)參與創(chuàng)新社會治理的法律監(jiān)督層次、拓展檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用法律監(jiān)督職能參與創(chuàng)新社會治理的途徑。

二、一類問題檢察監(jiān)督的具體形式

對一類問題的檢察監(jiān)督，需要通過適當(dāng)?shù)男问綄Πl(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行反映和提出建議。檢察監(jiān)督形式的選擇，是提升監(jiān)督效果、擴(kuò)大監(jiān)督范圍的關(guān)鍵。在選擇具體檢察監(jiān)督形式時，要結(jié)合問題性質(zhì)與監(jiān)督實(shí)效，選擇易于接受的方式，良性互動，達(dá)到預(yù)期目的。

（一）檢察建議

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在履行檢察職能的過程中，針對妨礙檢察目的的違法行為，以及針對可能再次引發(fā)違法犯罪的隱患問題，以書面形式，向特定的被建議對象提出糾正、處理或者改進(jìn)工作意見的檢察行為。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，既是履行法律監(jiān)督的具體形式，又可以彌補(bǔ)檢察監(jiān)督手段的不足，滿足檢察職能服務(wù)社會、參加社會治安綜合治理的需要。因此，檢察建議具有法律監(jiān)督和服務(wù)社會的雙重屬性。此外，檢察建議在實(shí)際運(yùn)用中，具有引導(dǎo)性和溫和性的特點(diǎn)，比較容易被監(jiān)督方接受，從而實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督以及對民眾權(quán)利的救濟(jì)。因此，檢察建議已成為實(shí)務(wù)中對一類問題進(jìn)行監(jiān)督的重要方式之一。

（二）檢察情況反映

檢察情況反映是檢察機(jī)關(guān)綜合分析某些案件的特點(diǎn)、原因及發(fā)展態(tài)勢，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)一類問題，針對一類問題認(rèn)真分析其產(chǎn)生的深層次原因，形成情況反映，并以專報的形式呈送有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，以利于促成問題解決的檢察職能。通過檢察情況反映這種職能手段，把在辦案中發(fā)現(xiàn)涉及社會管理方面的問題及時上報，通過有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批示，引起有關(guān)部門對一類問題的重視，并及時進(jìn)行整改落實(shí)，并將情況回復(fù)給檢察機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督一類問題的及時解決。

（三）糾正違法通知書

糾正違法通知書是檢察機(jī)關(guān)對于偵查活動、審判活動，以及刑事案件判決、裁定的執(zhí)行、監(jiān)獄、看守所等司法機(jī)關(guān)的司法活動出現(xiàn)了違法行為后，依法提出糾正意見而制作的法律文書。檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)，既要善于監(jiān)督，也要敢于監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對一類問題以《違法糾正通知書》的形式，督促違法違紀(jì)方糾正違法行為，直接體現(xiàn)了檢察監(jiān)督的剛性，也容易引起違法違紀(jì)方的重視，從而及時采取措施糾正執(zhí)法工作中的違法違紀(jì)行為。

（四）通報一類問題

除了上述幾種形式之外，檢察機(jī)關(guān)對于工作中發(fā)現(xiàn)的一定時期內(nèi)多發(fā)、常發(fā)的一類問題，還可以通過集中向有關(guān)部門進(jìn)行通報的方式，以引起有關(guān)部門的重視，促進(jìn)落實(shí)整改，避免再次發(fā)生此類問題。如對偵查機(jī)關(guān)情況較為突出的問題制發(fā)一類問題通報，督促相關(guān)部門落實(shí)整改，促進(jìn)公正執(zhí)法。

三、檢察監(jiān)督一類問題的實(shí)踐困境

（一）檢察監(jiān)督主動性不足

檢察監(jiān)督一類問題的首要障礙在于監(jiān)督線索問題。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)辦案任務(wù)繁重，案多人少，而一類問題的檢察監(jiān)督線索又主要來源于業(yè)務(wù)部門干警的日常辦案。在飽和的日常工作中，機(jī)械執(zhí)法、就事論事、就案論案的現(xiàn)象不同程度地存在，主動、積極延伸職能，挖掘一類問題監(jiān)督線索動力不足。特別是對有些類型問題，涉及對相關(guān)部門工作的介入，不僅吃力，還得不到理解配合。

（二）監(jiān)督線索渠道來源狹窄

執(zhí)法辦案是檢察機(jī)關(guān)的基本任務(wù)，檢察監(jiān)督一類問題線索渠道事實(shí)上比較狹窄。社會治理作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，任務(wù)復(fù)雜繁重。其中只有一小部分因?yàn)槊芗せ搅溯^為嚴(yán)重的程度才會通過刑事案件的形式反映出來。當(dāng)前，政府承擔(dān)了大量的社會治理工作，行政案件背后也隱藏著更多的社會治理問題。由于行政執(zhí)法與刑事司法間的信息尚未實(shí)現(xiàn)對接共享，如在行刑銜接過程中，個別機(jī)關(guān)對線索移送不積極，重視不夠，檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動的法律監(jiān)督還比較薄弱。因此，有必要進(jìn)一步拓寬檢察機(jī)關(guān)開展一類問題的監(jiān)督，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)社會治理薄弱環(huán)節(jié)及漏洞的渠道。

（三）檢察監(jiān)督法律效力欠缺

檢察監(jiān)督一類問題的方式缺乏法律強(qiáng)制力，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)或社會組織在收到一類問題的監(jiān)督意見后，基本能夠?qū)μ岢龅膯栴}及時整改并予以答復(fù)，但也有個別行政機(jī)關(guān)、社會組織對問題的重視不夠，甚至有些被建議單位對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督置之不理，影響了檢察干警對一類問題開展檢察監(jiān)督的積極性，同時也影響檢察機(jī)關(guān)的形象和權(quán)威。

四、加強(qiáng)一類問題檢察監(jiān)督的思考

2014年的政府工作報告，進(jìn)一步明確了分級負(fù)責(zé)、多方共治的社會治理格局。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主動作為，利用法治手段參與創(chuàng)新社會治理工作面臨著良好的機(jī)遇，也有著巨大的發(fā)展空間。

（一）主動開展對一類問題的檢察監(jiān)督

社會治理是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從協(xié)同治理的角度，既是社會治理問題的發(fā)現(xiàn)者和執(zhí)行法律的監(jiān)督者，也是社會治理創(chuàng)新工作的推動者，理應(yīng)把檢察工作融入社會治理格局之中。在追求個案辦理的法律效果和社會效果的同時，也應(yīng)加強(qiáng)對一類問題的發(fā)現(xiàn)意識、監(jiān)督理念，統(tǒng)籌各方主體、整合相關(guān)職能、兼顧各方利益，靈活運(yùn)用監(jiān)督形式和方法進(jìn)行監(jiān)督，在解決法律問題的過程中，同時解決相關(guān)社會治理問題，最大化地實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)參與社會治理的效果，推進(jìn)社會治理良性循環(huán)。

（二）積極拓展一類問題的監(jiān)督渠道

隨著社會治理主體的多元化，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步拓展傳統(tǒng)監(jiān)督渠道。一是搭建檢察監(jiān)督與行政監(jiān)督的平臺。在作一類問題研究時把主管部門納入其中，既解決法律問題，又解決社會治理問題。二是積極拓展監(jiān)督線索渠道，主動聽取人大、政協(xié)、社會公眾對社會治理的意見和建議。就意見和建議所反映的司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、社會組織工作中存在的影響社會和諧穩(wěn)定、影響公正執(zhí)法的，帶有普遍性、傾向性的一類問題聽取意見建議。三是組織專題調(diào)研。就個案問題拓展，就熱點(diǎn)難點(diǎn)問題延伸，及時組織調(diào)研，全面發(fā)掘可能存在的一類問題。

（三）提升對一類問題的檢察監(jiān)督實(shí)效

檢察監(jiān)督一類問題是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職責(zé)所在，在開展監(jiān)督工作中應(yīng)注重監(jiān)督實(shí)效，通過與被監(jiān)督、建議整改的單位形成良性互動，促使被監(jiān)督建議單位接受建議并及時整改。尤其要注意的是，對一類問題的檢察監(jiān)督，除了要善于發(fā)現(xiàn)問題外，還應(yīng)注重提出質(zhì)量高、操作性強(qiáng)的檢察建議，做到以理服人。對于一定范圍內(nèi)表現(xiàn)出的一類問題，應(yīng)爭取黨委政府的支持，善于借助外部力量，增強(qiáng)與社會公眾的互動，以在更大層面上推動檢察監(jiān)督工作。

[1]賈敷貴.檢察機(jī)關(guān)要善于使用《糾正違法通知書》[J].法學(xué)雜志, 1991(6).

[2]龍宗智.相對合理主義視角下的檢察機(jī)關(guān)審判監(jiān)督問題[J].四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2004(2).

[3]孫長春.社會管理創(chuàng)新視角下的行政檢察監(jiān)督[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)(漢文版),2012(6).

[5]呂濤.檢察建議的法理分析[J].法學(xué)論壇,2010(2).

[6]白章龍.積極利用檢察建議，推動社會管理創(chuàng)新發(fā)展[J].中國檢察官,2011(10).

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1673―2391(2014)06―0156―02

2014-03-07 責(zé)任編校：鄭曉薇