檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革模式分析

王勝華，李姝蓉

（1.中國(guó)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京100088；2.新疆兵團(tuán)農(nóng)七師檢察分院，新疆 奎屯，833200）

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革模式分析

王勝華1，李姝蓉2

（1.中國(guó)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，北京100088；2.新疆兵團(tuán)農(nóng)七師檢察分院，新疆 奎屯，833200）

機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)型、職能適應(yīng)型和監(jiān)督回應(yīng)型是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中呈現(xiàn)的三種模式。三者立足點(diǎn)相同，沒(méi)有絕對(duì)的界限，但由于各自的側(cè)重點(diǎn)不同，司法運(yùn)作效果就會(huì)有所差異。因此，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革時(shí)應(yīng)該結(jié)合自身情況、充分利用檢察資源、科學(xué)行使檢察職權(quán)，努力構(gòu)建檢察監(jiān)督工作的新格局。

檢察機(jī)關(guān)；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革；模式

檢察機(jī)關(guān)具有偵查權(quán)、公訴權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等三項(xiàng)基本職能，這些職能實(shí)際上是檢察權(quán)的分解模式，需要與之相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)來(lái)行使。而檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是檢察權(quán)行使的載體。檢察權(quán)在不斷進(jìn)行優(yōu)化和改革，必然要求檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也必須有相應(yīng)的改革措施。自黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的革新工作從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)，只是在不同的社會(huì)發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的模式。

一、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展階段

自1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建以來(lái)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革與檢察制度改革是配套一致的。回顧三十多年以來(lái)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的軌跡，無(wú)論是名稱更改還是機(jī)構(gòu)分立，與較為穩(wěn)定的檢察職權(quán)相比則稍嫌繁復(fù)。有學(xué)者指出，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)存在著“三亂”現(xiàn)象：一是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置亂，二是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱亂，三是派出機(jī)構(gòu)亂。[1]不過(guò)，無(wú)論是復(fù)雜還是多變，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的增撤與檢察機(jī)關(guān)的根本性質(zhì)、司法地位、基本職能、管理觀念以及政治環(huán)境有很大的關(guān)系，有時(shí)甚至是多種因素在共同起作用。[2]筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革大致可概括為三個(gè)發(fā)展階段。

（一）初創(chuàng)穩(wěn)固期

第一階段為1978—1995年。檢察機(jī)關(guān)在文革后得以恢復(fù)重建，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要根據(jù)是1979年刑事訴訟法、1979年人民檢察院組織法和1983年人民檢察院組織法的配套規(guī)定。1979年《人民檢察院組織法》規(guī)定最高人民檢察院可設(shè)刑事、經(jīng)濟(jì)、法紀(jì)、監(jiān)所、信訪檢察廳以及其他非業(yè)務(wù)的綜合檢察廳。該法對(duì)其他級(jí)別檢察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置未作具體規(guī)定，但地方各級(jí)人民檢察院和專門(mén)人民檢察院基本上都是比照最高人民檢察院而設(shè)置相對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。

（二）轉(zhuǎn)型調(diào)整期

第二階段為1996—2008年。刑事訴訟法在1996年作出重大修改，《關(guān)于地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》隨即獲得中央批準(zhǔn)。自此，地方各級(jí)人民檢察院開(kāi)始大幅調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。2000年中央辦公廳發(fā)布了《最高人民法院、最高人民檢察院機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》的通知。最高人民檢察院遵照規(guī)定，很快完成了內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革工作，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置主要為反貪、瀆職、預(yù)防、偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所、民行、控申等部門(mén)，加上其他機(jī)構(gòu)總共18個(gè)。之后，省級(jí)人民檢察院以最高人民檢察院的改革為范本也相繼完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量大致維持在15個(gè)。2001年中央批準(zhǔn)了《地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》，地市、區(qū)縣人民檢察院于2002年開(kāi)始實(shí)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置在5至15個(gè)不等。

（三）穩(wěn)定發(fā)展期

第三階段為2009年至今。最高人民檢察院在2009年發(fā)布《2009—2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》，提出基層檢察院應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀的要求改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。2011年7月，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在第十三次全國(guó)檢察工作會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱“十三檢會(huì)議”）上再次強(qiáng)調(diào)了關(guān)于科學(xué)改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。之后，部分檢察院開(kāi)始嘗試對(duì)原有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行拆分或合并，有的還設(shè)立了新的機(jī)構(gòu)。2012年刑事訴訟法再次被大修，“尊重和保障人權(quán)”被寫(xiě)入刑事訴訟法，檢察機(jī)關(guān)的職能被進(jìn)一步強(qiáng)化和完善，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革又面臨著新的時(shí)代要求。

二、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的前置因素

有評(píng)論者指出，“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是檢察權(quán)分解的組織形態(tài)，是檢察官行使職權(quán)的行政組合，是連接檢察機(jī)關(guān)和檢察官的中間環(huán)節(jié)?！盵3]縱觀檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的嬗變軌跡，其與檢察權(quán)的科學(xué)內(nèi)涵、司法理念以及我國(guó)國(guó)情息息相關(guān)。

（一）檢察權(quán)與檢察內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置

檢察機(jī)關(guān)如何設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)與如何行使檢察權(quán)是一脈相承的?！耙话銇?lái)說(shuō)，憲法和法律規(guī)定的檢察機(jī)構(gòu)各項(xiàng)檢察權(quán)都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，不能使檢察權(quán)在組織層面落空。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)防止內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過(guò)度配備而不適當(dāng)?shù)匕l(fā)展檢察職能?！盵4]事實(shí)上，“中國(guó)檢察權(quán)的根本特點(diǎn)在于，它是一項(xiàng)以法律監(jiān)督權(quán)為本質(zhì)屬性的集合性權(quán)能。以橫向劃分，檢察權(quán)由偵查、起訴、訴訟監(jiān)督等職權(quán)構(gòu)成，這些權(quán)能是需要彼此制約，同時(shí)也有不同的運(yùn)行規(guī)律的職權(quán)。比如偵查強(qiáng)調(diào)一體化、起訴強(qiáng)調(diào)檢察官的相對(duì)獨(dú)立性、訴訟監(jiān)督包括多個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，需要不同的監(jiān)督途徑和監(jiān)督手段，更需要協(xié)調(diào)進(jìn)行等等?！盵5]

（二）檢察屬性與檢察內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置

檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、傳統(tǒng)、體制、成本以及資源等因素緊密相關(guān)。檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督職能的行使需要靠?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)承載。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間行使職能需要體現(xiàn)檢察規(guī)律，不能天馬行空，任意發(fā)揮，需要講求與其他司法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約。事實(shí)上，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只是檢察機(jī)關(guān)的子系統(tǒng)，其設(shè)置模式除了受制于檢察機(jī)關(guān)自身的發(fā)展之外，還會(huì)受到當(dāng)?shù)卣螝夂?、?jīng)濟(jì)水平、人文環(huán)境和司法資源的制約。

（三）基本國(guó)情與檢察內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置需契合我國(guó)國(guó)情，要有目的性支配，要避免檢察工作出現(xiàn)異化。從以往內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革來(lái)看，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)都能立足于我國(guó)的國(guó)情，堅(jiān)持黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，不搞西方的“司法獨(dú)立”。但是，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革中，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)會(huì)汲取西方的有益經(jīng)驗(yàn)和“合理內(nèi)核”，回應(yīng)社會(huì)發(fā)展，拓寬檢察觸角，延伸檢察職能。與此相適應(yīng)的，就要對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合或重構(gòu)，目的是更大限度地彰顯檢察正義的理性光芒。

三、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的基本類型

筆者認(rèn)為，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革大致呈現(xiàn)三種形態(tài)：機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)型、職能適應(yīng)型以及監(jiān)督回應(yīng)型。這是以檢察權(quán)的某項(xiàng)重點(diǎn)職能為依據(jù)來(lái)分類的，三種類型之間沒(méi)有絕對(duì)界限，存在一定交叉，所以，這種分類只具有相對(duì)意義。

（一）機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)型

1979年《人民檢察院組織法》第20條明確規(guī)定：“最高人民檢察院設(shè)置刑事、法紀(jì)、監(jiān)所、經(jīng)濟(jì)等檢察廳，并且可以按照需要，設(shè)立其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民檢察院和專門(mén)人民檢察院可以設(shè)置相應(yīng)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)?！蔽阌怪靡桑摋l是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律依據(jù)。條文中的“相應(yīng)”可理解為上下級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的對(duì)應(yīng)。所以，很多人認(rèn)為上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)環(huán)環(huán)對(duì)應(yīng)是理所當(dāng)然的事。1983年全國(guó)人大修改了《人民檢察院組織法》，第20條被修改為：“最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)?！奔葱抻喓蟮姆刹辉儆残砸?guī)定檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組成，而只是作了一個(gè)較為彈性的規(guī)定。也就是說(shuō)，最高人民檢察院對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置有了更大的自主權(quán)。

需要指出的是，盡管1983年人民檢察院組織法對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置開(kāi)始“放活”，但第20條仍有“相應(yīng)”的字眼表述，這意味著“對(duì)應(yīng)模式”仍有存在的必要。筆者認(rèn)為，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)采取上下對(duì)應(yīng)模式的原因可能有三：一是我國(guó)的上級(jí)檢察機(jī)關(guān)與下級(jí)檢察機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這一點(diǎn)不同于上下級(jí)法院之間的指導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)是由檢察權(quán)的性質(zhì)所決定的。檢察權(quán)作為一種法律監(jiān)督權(quán)，屬于中央事權(quán)，行政性色彩比較濃厚。上命下從符合檢察機(jī)關(guān)的司法環(huán)境，上下級(jí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)口和呼應(yīng)是必然之舉。二是大多數(shù)人認(rèn)為上請(qǐng)下達(dá)有利于全面開(kāi)展工作，便于靈活統(tǒng)一把握法律精神和政策尺度。最重要的是，上級(jí)機(jī)關(guān)可適時(shí)監(jiān)督下級(jí)機(jī)關(guān)，避免下級(jí)誤斷，防范下級(jí)僭越。三是很多人都有“路徑依賴”的慣性思維，認(rèn)為上下級(jí)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置彼此對(duì)應(yīng)的“存在”只要有效，即被認(rèn)為是“合理的”，打破常規(guī)、標(biāo)新立異的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革勢(shì)必會(huì)破壞現(xiàn)有的利益關(guān)系。于是，上下對(duì)應(yīng)的“主流”設(shè)置模式成為共識(shí)，成為一種不損害任何部門(mén)既得利益的穩(wěn)妥模式。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上下對(duì)應(yīng)在很大程度上有利于檢察權(quán)的平穩(wěn)運(yùn)行。為了使檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)與公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)以及法院的審判權(quán)協(xié)同配合，相互制約，就需要檢察機(jī)關(guān)上下是“一體的”。而“一體”的外化就是上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使檢察權(quán)，從而體現(xiàn)出檢察權(quán)的對(duì)外一致性。“把權(quán)力的要素粘合到一起的是強(qiáng)烈的秩序感和一致性的欲求。當(dāng)然，在較大的組織中，最高的權(quán)威不可能親自作出每一項(xiàng)決策，會(huì)把相關(guān)的準(zhǔn)備和執(zhí)行工作留給自己的下屬?！盵6]這樣說(shuō)來(lái)，上下對(duì)應(yīng)模式實(shí)際上暗含有政治性或政策性考量。另外，社會(huì)對(duì)檢察權(quán)的分解亦無(wú)剛性需求，加之各地可利用資源的匱乏，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)雖是上下對(duì)應(yīng)的，但對(duì)應(yīng)地較為粗放，一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一行使多項(xiàng)檢察職權(quán)，也沒(méi)有部門(mén)下的“二級(jí)機(jī)構(gòu)”。反貪、反瀆、預(yù)防機(jī)構(gòu)不分、批捕與公訴職能不分、控告與申訴不分，這些職能分別由三個(gè)部門(mén)囊括，綜合開(kāi)展各項(xiàng)檢察工作。

當(dāng)然，機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)型模式也有缺點(diǎn)。囿于可能受上級(jí)機(jī)關(guān)的鉗制，這種模式在一定程度上抹殺了下級(jí)機(jī)關(guān)自發(fā)性改革的動(dòng)力。另外，在某些地區(qū)，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)為了與上級(jí)職能機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，即便管轄的業(yè)務(wù)并不是很多，也可能“麻雀雖小，五臟俱全”，造成了“領(lǐng)導(dǎo)多、辦事人員少”的局面。

（二）職能適應(yīng)型

1996年最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)的實(shí)施意見(jiàn)》。該文指出：地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要科學(xué)配置職能，通過(guò)職能分解，理順內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。省級(jí)人民檢察院的必設(shè)機(jī)構(gòu)一般應(yīng)與最高人民檢察院對(duì)口。地市級(jí)人民檢察院和縣級(jí)人民檢察院的必設(shè)機(jī)構(gòu)不強(qiáng)求與上級(jí)院對(duì)口。這意味著地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始嘗試新一輪的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，原有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上下對(duì)應(yīng)模式開(kāi)始在基層院和分（市）院之間有所松動(dòng)。2000年最高人民檢察院制定的《檢察改革三年實(shí)施意見(jiàn)》要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要以業(yè)務(wù)歸口為方向，本著科學(xué)、精簡(jiǎn)、效能的原則充實(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門(mén)，合理調(diào)整非業(yè)務(wù)部門(mén)。之后，最高人民檢察院《關(guān)于地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革組織實(shí)施過(guò)程中幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)》進(jìn)一步指出，地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不要求與上級(jí)檢察院完全對(duì)應(yīng)。各地可根據(jù)管轄范圍、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)狀況、立案數(shù)量等情況，合理確定必要的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。由此，各地檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步深入，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要圍繞檢察職能來(lái)調(diào)整和變革。

誠(chéng)然，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上下對(duì)應(yīng)模式對(duì)檢察權(quán)的平穩(wěn)運(yùn)行確實(shí)起到了一定作用，但這種作用是宏觀的。社會(huì)的發(fā)展要求檢察官的工作要深入到其所管轄的每一個(gè)環(huán)節(jié)，必須微觀地體現(xiàn)出檢察的職能，這就要求各種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要充分認(rèn)識(shí)檢察職權(quán)?！皺z察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置得是否科學(xué)、是否合理，直接反映了對(duì)檢察職權(quán)的認(rèn)識(shí)。例如，預(yù)防機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，還是與職務(wù)犯罪偵查部門(mén)合為一體，也反映了對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防職能的不同觀念。”[7]事實(shí)上，很多地區(qū)的檢察院已將立案?jìng)刹榕c犯罪預(yù)防相分離、審查批捕與提起公訴相分離、民行抗訴與法律監(jiān)督相分離、案件辦理與案件管理相分離。業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置分為反貪、瀆職侵權(quán)、預(yù)防、偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所、民行、控申等獨(dú)立部門(mén)。這種以職能為中心來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)的模式符合刑事訴訟規(guī)律，具有一定的合理性。因?yàn)椤皺z察機(jī)關(guān)既有對(duì)職務(wù)犯罪的偵查職能，又有公訴職能和監(jiān)督職能。這些職能具有各自不同的特點(diǎn)，由同一個(gè)主體行使會(huì)產(chǎn)生交叉和沖突。在機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立不同的部門(mén)進(jìn)行職能劃分，可以避免職能交叉、緩解沖突，因而是必要的。另外，檢察機(jī)關(guān)行使的不同職能之間也存在監(jiān)督和制約的問(wèn)題。如自偵案件的偵查也要受到監(jiān)督和制約，這種內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制只有通過(guò)設(shè)立不同的機(jī)構(gòu)才能得以建立和運(yùn)行?！盵8]

總之，以職能定機(jī)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的全面運(yùn)行。行使不同職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在刑事訴訟的不同階段可以與其他司法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，共同完成刑事訴訟的任務(wù)。同時(shí)，這種模式權(quán)責(zé)明確、公開(kāi)透明，對(duì)檢察官的業(yè)務(wù)水平提出較高要求。更重要的是它避免了部門(mén)之間的推諉扯皮，在一定程度上可以減少冤假錯(cuò)案的發(fā)生機(jī)率，在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)刑事正義。不過(guò)，這種模式亦是利弊共存。檢察機(jī)關(guān)同時(shí)身兼訴訟和監(jiān)督等職能，將某項(xiàng)具體業(yè)務(wù)職能設(shè)置為相應(yīng)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，具有一定的合理性，特別是有助于提升檢察機(jī)關(guān)的地位。但是，過(guò)于強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)檢察權(quán)的自身價(jià)值，有失去檢察“重心”的危險(xiǎn)，一定程度上會(huì)削弱檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

（三）監(jiān)督回應(yīng)型

檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置完全服務(wù)于該級(jí)檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的目的和任務(wù)。在俄羅斯，檢察機(jī)關(guān)是護(hù)法機(jī)關(guān)，其作用是保障法律的至高無(wú)上和國(guó)家利益、人民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察工作要立足于法律監(jiān)督之上。早在2003年，最高人民檢察院就提出了“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的檢察工作主題。但是，在司法實(shí)踐中，一些地方卻形成了“大偵查、大審判、小監(jiān)督”的訴訟格局。監(jiān)督弱化具體表現(xiàn)為立案監(jiān)督力度不夠、偵查監(jiān)督能力不足、審判監(jiān)督內(nèi)容不明、執(zhí)行監(jiān)督途徑不暢。[9]因此，檢察機(jī)關(guān)必須正視這個(gè)問(wèn)題，為了充分發(fā)揮監(jiān)督職能，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就必須以有利于凸顯監(jiān)督為重點(diǎn)來(lái)進(jìn)行改革。2009年最高人民檢察院發(fā)布了《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》，其中規(guī)定：“科學(xué)設(shè)置基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，規(guī)范基層檢察院各業(yè)務(wù)部門(mén)之間職能劃分，優(yōu)化檢察職能配置，整合檢察資源，使基層檢察院的法律監(jiān)督能力得到進(jìn)一步增強(qiáng)?！惫P者認(rèn)為，該文也是基層檢察機(jī)關(guān)改革內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)以監(jiān)督為本位的明確導(dǎo)向。為有效解決檢察監(jiān)督乏力的尷尬，使法律監(jiān)督由“虛”向“實(shí)”、由“軟”變“硬”，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明于2011年在十三檢會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要強(qiáng)化法律監(jiān)督、強(qiáng)化自身監(jiān)督、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持以執(zhí)法辦案為中心，努力實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果和社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一?？梢?jiàn)，以監(jiān)督為抓手改革檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是新時(shí)期的必要之舉。2012年全國(guó)人大再次修改了刑事訴訟法，對(duì)檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督的廣度和深度上提出了更高要求。于是，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革以強(qiáng)化法律監(jiān)督為落腳點(diǎn)就顯得更為迫切。

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，刑事案件多發(fā)，腐敗犯罪猖獗，社會(huì)矛盾較為突出，人民群眾對(duì)檢察監(jiān)督的力度提出了更高要求。因此，檢察機(jī)關(guān)在強(qiáng)化外部監(jiān)督的同時(shí)首先要加強(qiáng)自身的監(jiān)督，然后才能更好地履行法律監(jiān)督職能。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革也必須遵此思路。事實(shí)上，一些檢察院已經(jīng)或者準(zhǔn)備著手以監(jiān)督為要旨的新一輪內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。這是因?yàn)橐酝哪Ｊ絻H注重檢察職能的發(fā)揮，本意是想通過(guò)辦案來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，現(xiàn)實(shí)中卻出現(xiàn)了“辦案的不監(jiān)督、監(jiān)督的不辦案”的情況。再者，以往的模式將職偵、瀆職、預(yù)防、批捕、公訴等部門(mén)分立，導(dǎo)致出現(xiàn)職能交叉重疊、環(huán)節(jié)過(guò)多、合力不強(qiáng)、力量?jī)?nèi)耗等問(wèn)題，割裂了法律監(jiān)督職能的內(nèi)在聯(lián)系，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)原本有限的人力、物力、財(cái)力等司法資源的巨大浪費(fèi)，不利于提高工作效率。[10，由此，效仿國(guó)家大部制改革的思路和實(shí)踐被用以檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。

有學(xué)者提出，作為法律監(jiān)督權(quán)的檢察權(quán)可分三類，即職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)；刑事案件公訴權(quán)和民行案件訴訟監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)充分體現(xiàn)這三項(xiàng)職能。以這種思路來(lái)調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)，客觀上會(huì)起到精兵簡(jiǎn)政的效果。[11]目前有些基層檢察院已開(kāi)始“小院整合”試點(diǎn)，將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分為職務(wù)犯罪偵查中心、案件管理中心、刑事檢察處、民行檢察處、政治部等部門(mén)。也有一些地方將主要的檢察業(yè)務(wù)部門(mén)按照法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行大規(guī)模的整合，即職務(wù)犯罪偵查中心、刑事檢察中心以及訴訟監(jiān)督中心等。在筆者看來(lái)，這是一種“檢察一體化”思路的“大監(jiān)督”模式?！皺z察一體有一定積極作用，具有打擊犯罪的神效以及防范下級(jí)濫權(quán)的功能，還有以一般性的裁量規(guī)則防范個(gè)案恣意裁量之填補(bǔ)功能?！盵12]當(dāng)然，這種以監(jiān)督為重的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合模式也有不足，它提高了監(jiān)督的整體配合，卻淡化了內(nèi)部的相互制衡。

“以監(jiān)督為本位”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革屬于回應(yīng)型司法模式。近年來(lái)，很多檢察院都設(shè)置了新的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：案件管理中心，該機(jī)構(gòu)和已經(jīng)設(shè)置的人民監(jiān)督員辦公室一樣，都是回應(yīng)老百姓訴求的機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，“監(jiān)督回應(yīng)型”模式依據(jù)法律和政策，強(qiáng)調(diào)公平正義，是檢察機(jī)關(guān)行使職能的應(yīng)有或本真模式。雖然也有一些體制上的不足，但它或許是今后持續(xù)的改革方向。

[1][7]張智輝.應(yīng)當(dāng)重視檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革[N].檢察日?qǐng)?bào),2011 -08-19(3).

[2]朱孝清,張智輝.檢察學(xué)[M].北京:中國(guó)檢察出版社,2010:279.

[3]徐鶴喃,張步洪.檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置探析[J].人民檢察,2007 (2).

[4]何家弘.檢察制度比較研究[M].北京:中國(guó)檢察出版社,2008:377.

[5]徐鶴喃,張步洪.檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革與立法完善[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào),2007(1).

[6][美]米爾伊安·R·達(dá)瑪什卡.司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔——比較視野中的法律程序[M].鄭戈譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004:29.

[8]孫謙.中國(guó)檢察制度論綱[M].北京:人民出版社,2004:109-111.

[9]王戩.不同權(quán)力結(jié)構(gòu)模式下的檢察權(quán)研究[M].北京:法律出版社, 2011:169-176.

[10]吳建雄.檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置研究[J].法學(xué)評(píng)論,2007(3).

[11]徐鶴喃.檢察改革的一個(gè)視角——我國(guó)檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)改革論略[J].當(dāng)代法學(xué),2005(6).

[12]林鈺雄.檢察官論[M].北京:法律出版社,2008:107.

D926.3

A

1673―2391(2014)06―0140―04

2013-10-24 責(zé)任編校：鄭曉薇