森林公安執(zhí)法的基本范疇和邏輯結(jié)構(gòu)

陳積敏，趙志剛

（1.南京森林警察學(xué)院 治安系，江蘇 南京210023；2.山西省森林公安局 太行山分局，山西 晉中032700）

森林公安執(zhí)法的基本范疇和邏輯結(jié)構(gòu)

陳積敏1，趙志剛2

（1.南京森林警察學(xué)院 治安系，江蘇 南京210023；2.山西省森林公安局 太行山分局，山西 晉中032700）

森林公安機關(guān)自1984年成立以來，經(jīng)歷了三個不同的發(fā)展階段，其執(zhí)法理念隨著時代的進步不斷發(fā)展變化。在建設(shè)生態(tài)文明和保護森林資源的大背景下，要正確認識森林公安執(zhí)法的主體與客體，明確森林公安執(zhí)法的目的和方法，科學(xué)把握森林公安執(zhí)法的自由和有限。當(dāng)前，森林公安的執(zhí)法結(jié)構(gòu)、功能和職責(zé)要有所拓展，即森林公安的職責(zé)為保護森林及野生動物資源，保護生態(tài)安全，維護林區(qū)社會治安秩序。

森林公安；森林公安執(zhí)法；森林資源保護

人口、資源和環(huán)境問題困擾著諸多國家，對社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展影響較大。建設(shè)美麗中國，要“從林做起”。森林公安是國家林業(yè)部門和公安機關(guān)的重要組成部分，經(jīng)歷了森林保護職能由林業(yè)管理職官承擔(dān)到國家頒布《森林法》的過程，經(jīng)歷了由國有林區(qū)政企合一的地方林業(yè)公安機構(gòu)到列入國家公安序列的過程。現(xiàn)今，在“五位一體”①“五位一體”指經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。建設(shè)背景下，基于生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)，先前森林公安局限于森林資源安全方面的職責(zé)和定位已經(jīng)不能適應(yīng)時代的需要。因此，我們有必要對森林公安機關(guān)在森林資源安全方面的執(zhí)法結(jié)構(gòu)、功能和職責(zé)進行重新探討和構(gòu)建。

一、森林公安發(fā)展歷程及執(zhí)法理念演變

森林公安的發(fā)展經(jīng)歷了“有人員、無機構(gòu)、無編制”，“有人員、有機構(gòu)、無編制”以及“有人員、有機構(gòu)、有編制”等三個階段。不同歷史時期，森林公安機關(guān)的執(zhí)法理念逐步發(fā)生變化，從單純維護林業(yè)生產(chǎn)秩序到保護森林資源安全，再到維護生態(tài)文明建設(shè)。執(zhí)法理念的變化直接導(dǎo)致森林公安執(zhí)法結(jié)構(gòu)、功能以及職責(zé)的演變。

（一）森林保護思想——森林公安成立之前（1984年11月之前）

古代森林保護由林業(yè)職官承擔(dān)。森林警察這一稱謂最早出現(xiàn)在宣統(tǒng)元年（1909）農(nóng)工商部的奏折中。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最早林業(yè)公安機構(gòu)為1946年吉林通化利華林木公司的警衛(wèi)班。建國初期，國有林區(qū)敵情嚴重，森林公安機關(guān)每年都進行大規(guī)模的武裝搜山，抓獲了一大批匪、特、反、壞分子，扭轉(zhuǎn)了林區(qū)社會治安混亂的局面。1984年林業(yè)部林業(yè)公安局成立之前，除大面積國有林區(qū)的森林公安機關(guān)外，一般森林公安機關(guān)無權(quán)查處刑事案件和治安案件；刑事案件和治安案件由地方公安機關(guān)負責(zé)查處，林業(yè)行政案件則由林業(yè)主管部門負責(zé)查處。

（二）林業(yè)公安成立到森林公安隊伍正規(guī)化建設(shè)（1984年11月—2005年7月）

1984年11月26日，林業(yè)部成立公安局并納入公安部序列，編為公安部第十六局。1984年《森林法》的出臺，賦予森林公安機關(guān)有權(quán)查處“四條六大類”林業(yè)行政案件。這一時期的森林公安機關(guān)的職能跟隨著林業(yè)職能從維持林業(yè)生產(chǎn)秩序轉(zhuǎn)變到森林資源保護上來，以保護森林及野生動植物資源、保護生態(tài)安全和維護林區(qū)社會治安秩序為執(zhí)法理念。

2003年12月，國家林業(yè)局、公安部聯(lián)合出臺了《國家林業(yè)局、公安部關(guān)于加強森林公安隊伍建設(shè)的意見》；2005年7月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于解決森林公安及林業(yè)檢法編制和經(jīng)費問題的通知》。至此，森林公安實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，執(zhí)法機構(gòu)逐步健全，執(zhí)法力度逐步加強，執(zhí)法行為逐步規(guī)范化。

（三）森林公安隊伍正規(guī)化建設(shè)時期（2005年7月至今）

2010年5月，為全面提高森林公安機關(guān)服務(wù)現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的能力與水平，實現(xiàn)森林公安隊伍正規(guī)化、執(zhí)法規(guī)范化、保障標(biāo)準(zhǔn)化、警務(wù)信息化、警民關(guān)系和諧化（以下簡稱“五化”），國家林業(yè)局研究制定《全國森林公安機關(guān)“五化”建設(shè)指導(dǎo)意見》。截止2010年，全國除上海沒有設(shè)立森林公安機構(gòu)外，其他30個?。▍^(qū)、市）共有森林公安機構(gòu)近7000個，實有警力近6萬人；全國森林公安機關(guān)共立森林和野生動物刑事案件26.2萬起，破獲森林和野生動物刑事案件23.1萬起。這一時期，森林公安機關(guān)的人員、機構(gòu)和編制完全理順，解決了長期困擾的刑事案件辦理權(quán)問題。同時，行政案件的委托權(quán)逐步擴大，進一步明確了查處林業(yè)和治安行政案件的范圍。

總結(jié)森林公安30年的發(fā)展進程（1984—2013），一方面我們必須認真思索，如何加強森林公安隊伍的正規(guī)化建設(shè)，實行統(tǒng)一、規(guī)范、嚴格的管理。這是確保嚴格、公正、文明執(zhí)法的重要前提。另一方面，我們必須深入研究，森林公安作為林業(yè)工作的重要組成部分，對林業(yè)的跨越式發(fā)展起著重要的保駕護航作用，是生態(tài)文明建設(shè)過程中不可或缺的主力軍和中堅力量。構(gòu)建和諧共生的生態(tài)環(huán)境，要著眼于解決社會建設(shè)中經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境之間的瓶頸問題，在滿足社會公眾基本生存權(quán)利的同時，維護其生存空間的環(huán)境安全，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。在加強涉林環(huán)境的建設(shè)和保護的同時，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。這是生態(tài)文明建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。森林公安在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中應(yīng)體現(xiàn)人本化的綠色需求價值理念，公平正義的環(huán)境資源共享理念，以及生態(tài)主體滿意的環(huán)境資源安全服務(wù)理念。

二、森林公安執(zhí)法結(jié)構(gòu)、功能和職責(zé)的范疇界定

范疇是反映事物本質(zhì)屬性和普遍聯(lián)系的基本概念。研究森林公安執(zhí)法結(jié)構(gòu)、功能和職責(zé)的范疇界定問題必須正確體現(xiàn)森林公安執(zhí)法理念，在建設(shè)生態(tài)文明和保護森林資源的大背景下，從森林公安執(zhí)法的主體和客體、目的和方法，自由和有限等方面進行科學(xué)界定。[1]

（一）森林公安執(zhí)法的主體和客體

Vayda and Rappaport（1968），Paul Shepard（1971）從生態(tài)學(xué)角度認為人與自然沒有明顯的分解性，不存在主體和客體之分。[2]Warwick Fox（1984）認為，人類世界和非人類世界是一有機的整體。[3]Holmes Rolston（1986）指出，人與自然的關(guān)系根本在于如何看待自然價值，自然價值是由自然物質(zhì)的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和功能所決定的。自然價值的存在不依人類而存在，人類并非是利用自然價值的唯一主體。因此，自然價值既具有主觀性又具有客觀性。[4]社會人對森林資源在開發(fā)利用過程中不應(yīng)單獨強調(diào)其主體作用或森林資源的存在僅僅是為了滿足人的基本需要。在法理上，《中華人民共和國森林法實施條例》（國務(wù)院令第278號）第二條指出，森林資源包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物?！吨腥A人民共和國森林法》（1998年4月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議修訂）規(guī)定，森林分為防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林和特種用途林等五類。在學(xué)理上，森林資源按物質(zhì)結(jié)構(gòu)層次劃分為林地資源、林木資源、林區(qū)野生動物資源、林區(qū)野生植物資源、林區(qū)微生物資源和森林環(huán)境資源六類。綜合法理和學(xué)理解釋，本文特提出森林資源的結(jié)構(gòu)，即森林公安執(zhí)法客體的結(jié)構(gòu)應(yīng)包括森林環(huán)境資源、林木、林地、野生動物、野生植物和其他環(huán)境因子等要素。

（二）森林公安執(zhí)法的目的和方法

加里·斯奈德（1972）指出，植物和動物也是“民”，而且在人類的政治討論中應(yīng)有它們的身份權(quán)和話語權(quán)，其意愿應(yīng)得到體現(xiàn)。[5]森林公安作為執(zhí)法部門主要是打擊違反森林資源管理行為，其方法是運用法律手段、工具及方法，目的是保護和利用森林資源?；谏仲Y源這一自然物背景下，保護和利用并存，在保護中利用，在利用中保護。保護和利用這一綜合目標(biāo)體實際上是融合了目標(biāo)和方法的生態(tài)中心主義理念，森林公安執(zhí)法不僅僅是簡單地從事基于人類中心主義的打擊違反森林資源管理的行為，更為重要的是基于生態(tài)中心主義實施保護森林資源管理的行為。因此，本文在森林公安執(zhí)法的客體結(jié)構(gòu)框架下，提出森林公安執(zhí)法的功能為保護和利用的功能，既符合森林資源保護的特性要求，又順應(yīng)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。

（三）森林公安執(zhí)法的自由和有限

森林公安的執(zhí)法行為實際上是基于森林資源有限性的背景下，遵循法律規(guī)范對人類保護和利用森林資源行為的約束，是解決人類與非人類存在物就森林資源管理這一社會關(guān)系上存在的矛盾沖突。目前森林公安的執(zhí)法行為基本都局限于社會人對森林資源破壞的社會關(guān)系范疇，但基于自由和有限的基本范疇，需要拓展森林公安的職能以符合整體的生態(tài)論思想。

合理界定森林公安的執(zhí)法職能，不僅關(guān)系到森林公安執(zhí)法的科學(xué)性與合理性，而且直接關(guān)系到執(zhí)法的質(zhì)量和效果。森林公安處理的不僅僅是社會人對森林資源破壞的社會關(guān)系范疇，還需要就保護森林資源管理的范疇加強工作。因此，其職責(zé)規(guī)范要進行拓展。除了森林資源安全，還需要在涉林氣候變化、構(gòu)建生態(tài)安全格局和林區(qū)社會安全等方面強化森林公安的職能。

三、森林公安執(zhí)法的邏輯結(jié)構(gòu)

基于本文對森林公安執(zhí)法理念和執(zhí)法結(jié)構(gòu)、功能與職責(zé)的范疇界定，森林公安的執(zhí)法結(jié)構(gòu)、功能和職責(zé)均應(yīng)有所拓展，即森林公安的職責(zé)為保護森林及野生動植物資源，保護生態(tài)安全，維護林區(qū)社會治安秩序。

（一）森林資源安全、林業(yè)產(chǎn)業(yè)安全和林區(qū)社會安全的基礎(chǔ)保障

生態(tài)文明建設(shè)賦予了森林公安新使命，亦是當(dāng)代森林公安價值實現(xiàn)的新載體。森林公安一直承擔(dān)著從事保護林地面積不受破壞，打擊非法捕殺、亂捕濫獵野生動物等保護森林資源安全方面的工作。森林資源安全是森林公安執(zhí)法的第一職責(zé)，亦是最初的執(zhí)法邏輯；確保森林資源安全，才能保障其他職責(zé)的正確履行；確保森林資源安全，亦是體現(xiàn)森林公安隊伍存在的價值。因此，森林資源安全是其他職能（林區(qū)社會安全和林業(yè)產(chǎn)業(yè)安全）工作的基礎(chǔ)。

為確保森林資源安全，森林公安需正視執(zhí)法客體（主要為森林資源），具體任務(wù)體現(xiàn)在執(zhí)法結(jié)構(gòu)上，真正做到維護森林環(huán)境資源、林木、林地、野生動物、野生植物和其他環(huán)境因子的安全，最終確保資源安全和環(huán)境安全。這是林區(qū)社會安全和林業(yè)產(chǎn)業(yè)安全工作的保障。從生態(tài)建設(shè)角度，森林資源保護的最終目的是提高森林固碳能力和保護生物多樣性。據(jù)測算，1986—2002年間被查獲的林地面積每年可生產(chǎn)干物質(zhì)9399800t，可吸收二氧化碳17201634t，釋放11279760t[6]。據(jù)林業(yè)統(tǒng)計年鑒（1986—2003）記載，1986-2002年，森林公安共查獲破壞林地面積1093萬畝。1986-2010年林區(qū)發(fā)生的治安案件和刑事案件數(shù)量逐漸減少，而這一歷史時期森林資源保護的力度越來越大，就是“從源頭抓起”的效果和效應(yīng)。不難推斷，森林資源保有量的逐年增加會保障林業(yè)產(chǎn)業(yè)安全、有序和健康的發(fā)展。

（二）林區(qū)社會安全為森林資源安全和林業(yè)產(chǎn)業(yè)安全提供支撐作用

公安機關(guān)的職責(zé)和任務(wù)，依據(jù)屬地管轄原則，森林公安負有維護林區(qū)社會安全的職責(zé)。森林公安通過調(diào)整人與人之間、人與社會之間的關(guān)系，以及協(xié)調(diào)人類與非人類存在物之間的矛盾沖突，來達到維護林區(qū)社會安全。建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國，首先必須建設(shè)穩(wěn)定的林區(qū)治安環(huán)境。環(huán)境的維護在一定程度上需要提高公民的精神文明建設(shè)水平，群眾的觀念轉(zhuǎn)變了，人文素養(yǎng)提高了，才能夠真正對生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)起到推動作用，而社會治安、社會風(fēng)氣好壞是衡量社會主義精神文明建設(shè)水平高低的一個重要指標(biāo)。

森林公安發(fā)展的歷史顯示了林區(qū)社會安全為森林資源安全和林業(yè)產(chǎn)業(yè)安全提供了有效的支撐作用。1983年6月至1985年6月，全國19個省、自治區(qū)林業(yè)公安機關(guān)查破各類刑事案件數(shù)萬起，各類治安案件近10萬起；林區(qū)社會治安的好轉(zhuǎn)，促進了森林資源安全保衛(wèi)工作。1988年，云南、廣東、吉林、內(nèi)蒙古、黑龍江等?。▍^(qū)）在林區(qū)建立了森林經(jīng)濟民警隊，主要是保衛(wèi)森林資源安全，保衛(wèi)林業(yè)重點目標(biāo)和要害部位，維護林區(qū)社會治安和林業(yè)單位內(nèi)部治安秩序，開展林業(yè)法制宣傳教育，開展群防群治的護林活動，推動林區(qū)社會治安綜合治理工作。森林經(jīng)濟民警是一支重要的林業(yè)改革和林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的林業(yè)執(zhí)法力量。

我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種社會關(guān)系將發(fā)生巨大調(diào)整，其中包括林區(qū)社會關(guān)系。森林公安應(yīng)實行專門工作與群眾路線相結(jié)合的原則，充分調(diào)研林區(qū)治安情況，調(diào)整林區(qū)基于利益關(guān)系的社會關(guān)系，建設(shè)穩(wěn)定的林區(qū)治安環(huán)境，為林區(qū)居民和非人類存在物提供安全的林區(qū)環(huán)境。只有這樣，才能大大減少林區(qū)森林資源的破壞程度，森林資源的保有量才會逐年上升，為林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供堅實的支撐作用。

（三）林業(yè)產(chǎn)業(yè)安全是森林資源安全和林區(qū)社會安全的集中體現(xiàn)

森林公安隊伍的建設(shè)與發(fā)展實際上是遵循《森林法》維護林業(yè)生產(chǎn)秩序、促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與安全的需要。森林公安通過執(zhí)法活動，如打擊木材非法采伐、非法經(jīng)營、非法運輸以及非法銷售國家重點保護野生動植物等行為，在維護森林資源安全的基礎(chǔ)上，進而促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

世界自然基金會指出，全球65%的森林資源受到非法采伐的威脅，由于非法采伐所發(fā)生的相關(guān)木材貿(mào)易，導(dǎo)致發(fā)展中國家每年經(jīng)濟損失達1500億美元，占全球貿(mào)易總額的十分之一。森林是國家經(jīng)濟建設(shè)的重要戰(zhàn)略資源。在以木材為主導(dǎo)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)中，非法采伐的現(xiàn)象尤為嚴重，盜伐、濫伐行為屢禁不止。非法采伐對我國森林資源具有嚴重的破壞性，其影響甚至導(dǎo)致森林退化、生物多樣性流失、氣候變化等等。

自1984年森林公安正式成立以來，截止2010年底，森林公安機關(guān)在執(zhí)法過程中共收繳非法采伐林木1200多萬立方，直接為國家挽回數(shù)百億元經(jīng)濟損失，不僅維護了林業(yè)生產(chǎn)秩序，同時確保了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的安全發(fā)展。

作為行業(yè)公安，森林公安應(yīng)強化自我認知和社會認同，確立森林公安的核心價值觀，承擔(dān)起維護國家生態(tài)安全的重大職責(zé)，突出行業(yè)公安特色，重點辦理侵犯森林資源安全、涉林氣候變化領(lǐng)域的大案要案，進一步提升森林公安的社會知名度和影響力。

[1]陳積敏.木材非法采伐行為方式定性研究[J].林業(yè)經(jīng)濟,2013(11): 118-123.

[2]Paul Shepard,Daniel Mckinley.Environmental:Essays on the Planet as a Home[J].American Anthropologist,1973(75):950.

[3]Warwick Fox.Deep Ecology:A New Philosophy of Our Time[J]. The Ecologist,1984(14):194-200.

[4]RolstonⅢ,Holmes.Philosophy gone wild[M].NY:Prometheus Books,1986:121-230.

[5]朱新福.加里·斯奈德的生態(tài)視域和自然思想[J].當(dāng)代外國文學(xué), 2008(2):41-47.

[6]陳積敏,溫作民.生態(tài)功能要素的影響與分析——以南京老山國家森林公園為例[J].林業(yè)經(jīng)濟,2011(11):77-80.

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2013-12-20 責(zé)任編校：邊 草