零散土地集約利用淺析

隨著我國區(qū)域經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，作為經(jīng)濟發(fā)展主要空間載體的國土資源的可供給量日趨緊張?？茖W(xué)規(guī)劃、集約節(jié)約利用，最大限度的保護國土資源成為土地管理的當務(wù)之急。零散土地的土地利用率低下，造成了土地資源的極大浪費，嚴重影響著土地的集約利用程度，目前在我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，細碎化的零散建設(shè)用地不能有效利用，造成閑置。在適合開展大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的平原地區(qū)，零散土地的存在阻礙了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)。如何實現(xiàn)零散土地的集約利用是值得深入研究的問題。

造成土地分散的原因

零散土地按照用途的不同可以劃分為建設(shè)用地和農(nóng)用地。零散建設(shè)用地的成因大致分為兩種，首先，現(xiàn)行的土地審批制度是按照項目進行“事前審批”，由于建設(shè)周期長，“事后監(jiān)管”不到位等原因，項目建成后，項目周邊或其內(nèi)部往往會形成零散的剩余土地。其次是在城市更新改造過程中，由于征地拆遷、城市建設(shè)等原因造成土地產(chǎn)權(quán)主體發(fā)生變化，土地難于集中使用，從而造成的一些零散建設(shè)用地。

零散農(nóng)用地的形成主要是因為，我國農(nóng)業(yè)人口存量巨大，耕地十分有限，人地矛盾嚴峻，過高的人地比例使得具有不可替代性和保障功能的農(nóng)地不得不被細碎化。同時，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制要求分田到戶，為了保障公平，土地分配時要考慮到土壤質(zhì)量及地塊與居住的距離，實行好壞搭配和遠近搭配，從而導(dǎo)致了農(nóng)地的零散化。

零散建設(shè)用地的利用辦法

（一）加強用地規(guī)模的科學(xué)管理

對項目用地規(guī)模應(yīng)科學(xué)論證，嚴格審核，將項目規(guī)劃、設(shè)計單位納入用地規(guī)模責任主體，精確核定用地規(guī)模，對于非經(jīng)營性用地項目在土地供給合同中增加有關(guān)土地利用程度的約束條款。同時，大力加強“事后監(jiān)管”力度，證后監(jiān)督工作要做到關(guān)口前移，著力于“早發(fā)現(xiàn)、早治理”，加大懲罰力度，確保土地的高效利用。

（二）充分運用市場機制

對于其他原因形成的零散建設(shè)用地，應(yīng)鼓勵這些零散土地的產(chǎn)權(quán)主體、毗鄰?fù)恋氐漠a(chǎn)權(quán)主體及其他社會機構(gòu)運用市場機制，在土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的約束下，利用市場機制，實現(xiàn)零散建設(shè)用地與毗鄰?fù)恋氐恼?，以實現(xiàn)零散土地的規(guī)模利用。

零散農(nóng)用地的利用辦法

（一）建立新型的土地股份制

實踐中的土地股份合作制可以解決土地權(quán)屬調(diào)整問題，但土地價值靜態(tài)化、土地三權(quán)分離不充分等問題制約著土地股份合作制的功能，因此應(yīng)建立新型的土地股份制。

新型土地股份合作制在土地產(chǎn)權(quán)方面應(yīng)體現(xiàn)3個層面，即土地所有權(quán)、土地使用權(quán)（含承包權(quán)）、經(jīng)營權(quán)。具體而言就是，第一，在村集體范圍內(nèi)以土地面積份額量化農(nóng)民的土地使用權(quán)，使農(nóng)民對土地的實物占有轉(zhuǎn)變?yōu)榘捶莨灿械墓蓹?quán)。第二，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的功能分區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)劃，組建若干個面向市場的跨村、跨街道的以土地所有權(quán)入股的土地股份，此時的土地股份根據(jù)土地分等定級的評價結(jié)果，將各村擁有的土地折算成以一定等級為基礎(chǔ)的標準畝及在總計標準畝中的比例，按該比例計算確定各村集體的土地股份。第三，將組建好的土地股份面向市場優(yōu)選資金、技術(shù)與管理，洽商土地要素的分配方式與分配額。土地要素分配應(yīng)該包括兩個方面：一是體現(xiàn)土地所有權(quán)的絕對地租，即土地要素的固定分配，這與土地經(jīng)營的盈利狀況無關(guān)；二是體現(xiàn)要素貢獻的利潤分配，取決于土地經(jīng)營狀況。土地股份獲得收益后，首先向集體經(jīng)濟組織分配，再由集體經(jīng)濟組織向土地使用權(quán)入股的成員進行分配。

（二）創(chuàng)新土地經(jīng)營模式

為了在土地使用過程中不再出現(xiàn)新的零散土地，在保證農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，為了保證公益化、專業(yè)化的運營，可以考慮引入第三方作為項目實施的主體單位。第三方主體作為專業(yè)性的運營機構(gòu)，實際是職業(yè)經(jīng)理人身份，在完成各方目標的前提下，根據(jù)合同約定，由投資主體付給其一定比例的代理費用。具體運作方式為：

第一，規(guī)劃編制。在征求政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，農(nóng)民安置、保障等方面目標的基礎(chǔ)之上，由第三方主體編制項目區(qū)規(guī)劃，規(guī)劃應(yīng)包括政府與農(nóng)民的目標要求。

第二，合約簽署。與農(nóng)民、投資者的意向達成后，由政府做信用擔保，第三方主體與農(nóng)民、投資主體簽訂合作意向書，明確各方的權(quán)利、義務(wù)、責任。

第三，項目實施。第三方主體在政府、農(nóng)民及投資主體的監(jiān)督下進行項目實施，項目實施以政府公益目標及農(nóng)民權(quán)利目標為主導(dǎo)，按照合同約定完成項目區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套以及農(nóng)民的安置保障事項。

總之，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進資源節(jié)約是黨的“十八大”提出的“建設(shè)生態(tài)文明”的重要舉措。加快研究出臺“零散土地使用”的管理辦法，科學(xué)管理、合理使用土地資源，深化土地管理制度改革，創(chuàng)新土地經(jīng)營模式是實現(xiàn)“資源節(jié)約”的必由之路。