論外資銀行風(fēng)險監(jiān)管的相關(guān)問題與完善

王玉靜

(河南裕達律師事務(wù)所，河南 鄭州450003)

一、外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

(一)外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀

狹義的外資銀行是指對總行設(shè)在東道國境內(nèi)的外國資本銀行的簡稱。①廣義的外資銀行則是從東道國的角度，對在該國境內(nèi)設(shè)立的、由外國資本組建或參與的銀行機構(gòu)的一種通稱，它是相對于本國銀行而言的。

截至2007年6月底，在華外資銀行總分支機構(gòu)已達364家，在華外資銀行總資產(chǎn)已達1330 億美元。到7月底，在華外資銀行改制為法人銀行的有渣打銀行等16 家。②外資銀行大舉進入我國并在質(zhì)與量上有加速趨勢的今天，隨之而來的是對我國銀行監(jiān)管制度與方式提出的前所未有的挑戰(zhàn)?？傮w來說，外資銀行運營平穩(wěn)，內(nèi)部管理相對完善，資產(chǎn)質(zhì)量較好，風(fēng)險水平較低。但不同外資金融機構(gòu)間風(fēng)險狀況不均衡，部分機構(gòu)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域的風(fēng)險問題比較突出，包括合規(guī)風(fēng)險以及操作風(fēng)險、重新報送財務(wù)報表引發(fā)的操作風(fēng)險、信息安全、共同基金、信用衍生品等方面的風(fēng)險。在我國具體表現(xiàn)為:一是部分銀行不良資產(chǎn)比率較高，遠遠高于其母行全球并表數(shù)據(jù)，也高于同地區(qū)、同等經(jīng)營背景的其他外資銀行。二是部分銀行賬面虧損或盈利存在水分。三是操作風(fēng)險有所增加。外資銀行母行大都制定有相對成熟或完善的制度，但部分銀行對境外分行疏于管理，容易滋生操作風(fēng)險。四是部分地區(qū)風(fēng)險水平較高。部分地區(qū)經(jīng)營不善的企業(yè)客戶拖累了銀行貸款質(zhì)量，并最終損害了銀行的盈利能力。

(二)外資銀行發(fā)展使銀行監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)

外資銀行監(jiān)管是從東道國的角度出發(fā)，金融主管機關(guān)及其執(zhí)行機關(guān)或有關(guān)機構(gòu)依據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國際公約對外資銀行機構(gòu)和外資銀行的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營和市場退出等進行監(jiān)督和管理，促使其合法穩(wěn)健運行的一系列行為的總稱。包括監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管方式和監(jiān)管目標(biāo)等。〔1〕外資銀行的大量涌入，對我國國內(nèi)銀行業(yè)形成了沖擊和挑戰(zhàn)，使內(nèi)資銀行在市場競爭中處于相對劣勢，增大了其被迫退出市場的可能性。這就促使央行必須對外資銀行實施合理和有效的監(jiān)管，從而維護內(nèi)資銀行與外資銀行之間競爭的公平性。外資銀行帶來的具體挑戰(zhàn)如下:

1．資金的挑戰(zhàn):我國的幾大主要銀行雖有雄厚的資本基礎(chǔ)，但資產(chǎn)管理水平不高，結(jié)構(gòu)失衡。而外資銀行則資產(chǎn)質(zhì)量較高，分布合理，流動性強;在資產(chǎn)負(fù)債中，中長期存款及金融債券較多，穩(wěn)定性強，資金調(diào)度靈活，能夠?qū)κ袌鲎兓鞒鲅杆儆行У姆磻?yīng)。

2．管理體制的挑戰(zhàn):我國在高度集中的計劃模式下，以國有控股為主，對市場經(jīng)濟條件下的運行機制反應(yīng)遲緩。盡管內(nèi)資銀行的企業(yè)化改革改善了銀行的管理體制，但在性質(zhì)上與國際大跨國銀行仍有較大的差距。因此，在管理體制上也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3．管理方式的挑戰(zhàn):內(nèi)資銀行實行的是總量控制管理，按國家綜合信貸計劃制定信貸額度，這種方式在市場經(jīng)濟條件下遏制了內(nèi)資銀行的經(jīng)營活力，增加了經(jīng)營風(fēng)險，讓內(nèi)資銀行在競爭中處于被動地位。

外資銀行帶來的挑戰(zhàn)使國內(nèi)銀行業(yè)發(fā)生了很大的動蕩和不安，為了維護東道國、母國以及國際金融市場的金融秩序，保障國家經(jīng)濟的整體利益，保護存款人、投資人的利益，維護社會公正，促進金融市場體系和社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定發(fā)展，必須對外資銀行的經(jīng)營活動實施法律監(jiān)管，為國際銀行業(yè)的有序發(fā)展掃除障礙。但是，我國目前的銀行業(yè)監(jiān)管體系尚存在一些缺陷和不足。

二、我國外資銀行監(jiān)管法律制度及存在問題

(一)我國外資銀行監(jiān)管法律現(xiàn)狀

我國的外資銀行立法經(jīng)歷了一個長期發(fā)展的歷史過程，有關(guān)對外資銀行監(jiān)管的法律有三個層次的立法:一是由全國人大常委會制定通過的法律，如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》;二是由國務(wù)院制定的行政法規(guī)，如2006年11月8日制定的《中華人民共和國外資銀行管理條例》;三是由銀監(jiān)會制定的部門規(guī)章，如2006年11月發(fā)布的《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細(xì)則》。其中最核心的是國務(wù)院制定的《外資銀行管理條例》。部門規(guī)章是目前有關(guān)外資銀行監(jiān)管中最主要、數(shù)量最多、可操作性最強的規(guī)范性法律文件。除上述外，銀監(jiān)會還于2003年12月8日發(fā)布《境外金融機構(gòu)投資入中資金融機構(gòu)管理辦法》，2004年3月8日發(fā)布《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》、《境內(nèi)外資銀行外債管理辦法》、《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》等〔2〕;中國人民銀行發(fā)布《委托注冊會計師對外資金融機構(gòu)進行審計管理辦法》、《外資銀行外部審計指導(dǎo)意見》。我國還相繼頒布了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)，這些相關(guān)立法與專門立法共同構(gòu)成了我國外資銀行監(jiān)管的法律體系。

(二)我國外資銀行監(jiān)管法律制度存在的問題

雖然我國已確立了較為完善的外資銀行監(jiān)管法律框架，對于外資銀行的監(jiān)管發(fā)揮了積極作用，但仍然存在一些問題和不足。主要表現(xiàn)在:

1．對外資銀行的監(jiān)管立法位階較低，缺少高位階立法，對法的效力和執(zhí)行有一定影響。我國尚沒有一部專門的外資銀行法對外資銀行的運營進行規(guī)范和監(jiān)管，立法層次僅限于一些部門規(guī)章和配套規(guī)定。這些部門規(guī)章不僅法律效力低下，而且穩(wěn)定性也較差。與發(fā)達國家相比，我國目前的相關(guān)法律文件不僅立法位階較低，缺乏系統(tǒng)性，讓人感到繁雜和無所適從，而且在內(nèi)容上還互相矛盾、重疊，關(guān)于外資銀行的資本充足性、流動性、內(nèi)部管理、風(fēng)險控制、信息披露等重要內(nèi)容均沒有作出詳細(xì)的規(guī)定，操作性較差。而且立法覆蓋面較窄，存在依法監(jiān)管的“真空”，如對外資銀行定期稽查與評價制度尚未有效建立，有關(guān)外資銀行的稅收、接管、破產(chǎn)制度亦未從法律層面作出深層次規(guī)定?！?〕而且有些立法的原則性條款比重過大、內(nèi)容簡單，往往集中在市場準(zhǔn)入與合規(guī)經(jīng)營上，對風(fēng)險性監(jiān)管、監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化與程序化、存款保險制度等則少有涉及。即使是這樣一些法規(guī)規(guī)章或各種規(guī)定等也很有限，與實際需求不相適應(yīng)。

2．監(jiān)管主體不完善，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會這三個部門的職能缺乏嚴(yán)格科學(xué)的界定。完善的監(jiān)管體制要求對外資銀行的監(jiān)管具備三個層次的監(jiān)管主體:第一層次為監(jiān)管主管機關(guān)，我國目前為銀監(jiān)會。然而單單只有這一個監(jiān)管層次還是不夠的，參考西方發(fā)達國家的監(jiān)管經(jīng)驗，我們在另外兩個層次上還很有欠缺，其一就是社會監(jiān)督，即對外資銀行進行外部審計;其二就是缺乏一個外資銀行行業(yè)自律性組織的監(jiān)管。

3．外資銀行監(jiān)管法律國際化程度不適應(yīng)金融全球化要求。隨著國際金融自由化趨勢的日益加強，對外資銀行監(jiān)管問題也更加復(fù)雜。單憑一國或一個地區(qū)是不能解決和控制全球性的金融風(fēng)險的。加強銀行業(yè)監(jiān)管國際合作已逐漸成為各國共同的呼聲。就我國目前情況看，盡管2003年中國銀監(jiān)會與美國簽署的《監(jiān)管信息交換協(xié)議》及2004年起實施的《外資銀行并表監(jiān)管辦法》從立法和實踐上促進了外資銀行監(jiān)管的信息交流和有效性，但是這些進步與發(fā)達國家相比仍然存在很大的差距。在有關(guān)外資銀行監(jiān)管法律國際合作、建立穩(wěn)固聯(lián)系及時交換信息等方面的工作做的也還遠遠不夠。

三、國際外資銀行信用風(fēng)險監(jiān)管經(jīng)驗

(一)巴塞爾協(xié)議體系

1．跨國銀行監(jiān)管國際合作原則。1975年《對銀行的國外機構(gòu)監(jiān)管原則》規(guī)定:任何銀行的國外機構(gòu)都不能逃避監(jiān)管，母國與東道國對銀行共同承擔(dān)監(jiān)管的責(zé)任，東道國有責(zé)任監(jiān)督在其境內(nèi)的外國銀行;東道國監(jiān)管外國分行的流動性和外國子行的清償能力，母國監(jiān)管外國分行的清償力和外國子行的流動性;東道國與母國的監(jiān)管當(dāng)局之間要相互交流信息并在銀行檢查方面密切合作。監(jiān)管合作要克服銀行保密法的限制，允許外國銀行總行直接對其國外機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查，否則東道國監(jiān)管當(dāng)局可以代為檢查。1983年巴塞爾委員會又規(guī)定了銀行“并表監(jiān)管法”，并對母國與東道國職責(zé)進行了適當(dāng)?shù)膭澐帧?996年巴塞爾委員會發(fā)布的《跨國銀行行業(yè)監(jiān)管》，為母國并表監(jiān)管的實施提供了一套切實可行的方案。

2．資本充足率原則。1988年的《關(guān)于統(tǒng)一銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的國際協(xié)議》也即《巴塞爾協(xié)議》要求資本充足率，即銀行總資本與總加權(quán)風(fēng)險資產(chǎn)的比率應(yīng)達到8%，其中核心資本比重不得低于4%。在2004年6月的《統(tǒng)一資本標(biāo)準(zhǔn)和資本框架的國際協(xié)議:修訂框架》中確立了新資本協(xié)議的三大支柱:最低資本要求、監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查、市場紀(jì)律。

3．有效銀行監(jiān)管核心原則。1997年《有效銀行監(jiān)管核心原則》彌補了母國統(tǒng)一監(jiān)管原則和并表監(jiān)管法的缺陷，制定了有效監(jiān)管體系的基本原則，即核心原則。這些原則強調(diào)跨國銀行業(yè)務(wù)應(yīng)實行全球統(tǒng)一監(jiān)管;應(yīng)對銀行業(yè)進行全方位的風(fēng)險監(jiān)控;將建立銀行監(jiān)管的有效系統(tǒng)作為實現(xiàn)有效監(jiān)管的重要前提。

2001年1月，巴塞爾委員會公布了資本協(xié)議的第二次征求意見稿，即巴塞爾新資本協(xié)議。有關(guān)風(fēng)險的范圍在協(xié)議中不斷擴充:從信用風(fēng)險到市場風(fēng)險，進而又涵蓋了操作風(fēng)險、法律風(fēng)險、流動性風(fēng)險以及名譽風(fēng)險等其他風(fēng)險。巴塞爾新資本協(xié)議的推出為國際銀行業(yè)的風(fēng)險監(jiān)管提供了統(tǒng)一的框架標(biāo)準(zhǔn)，為銀行業(yè)風(fēng)險有效監(jiān)管奠定了堅實的基礎(chǔ)。協(xié)議及其補充文件倡導(dǎo)的原則和方法對銀行業(yè)的監(jiān)管方向有著深遠的影響，規(guī)范了國際銀行業(yè)風(fēng)險管理的發(fā)展，并成為國際銀行業(yè)風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)藍本和實踐框架。

(二)其他國家的外資銀行風(fēng)險控制經(jīng)驗

西方國家有比較健全發(fā)達的銀行業(yè)，由于國情不同，各國紛紛建立了各具特色的銀行監(jiān)管體制。我們試圖通過學(xué)習(xí)發(fā)達國家銀行業(yè)風(fēng)險監(jiān)管的經(jīng)驗，對我國建立現(xiàn)代化銀行監(jiān)管制度提出一些啟示。具體的先進監(jiān)管措施如下:

1．風(fēng)險管理與評估體系。(1)英國的比率風(fēng)險監(jiān)管體系。所謂比率風(fēng)險監(jiān)管體系是風(fēng)險測評、監(jiān)管措施、價值評估的綜合體系，它是由英國金融服務(wù)權(quán)力機構(gòu)對銀行業(yè)務(wù)、風(fēng)險紀(jì)錄、宏觀經(jīng)濟環(huán)境作出綜合性評估，將銀行分為四個等級，對不同等級的銀行采用不同的監(jiān)管措施。(2)美國的雙重評估體系。對國內(nèi)銀行適用駱駝評級體系，即對銀行的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理水平、盈利狀況和流動性五個方面進行評估。對外資銀行，采取的是風(fēng)險等級評估制，即對外資銀行的風(fēng)險管理、作業(yè)調(diào)控、遵守法規(guī)、資產(chǎn)質(zhì)量四個方面進行評估。前者主要是針對信用風(fēng)險，后者主要針對市場風(fēng)險、操作風(fēng)險等?！?〕

2．對外資銀行的市場準(zhǔn)入限制。(1)區(qū)分發(fā)達國家與發(fā)展中國家的來源。在德國，要求外資銀行保持8%的資本充足率，而對某些發(fā)展中國家的外資銀行，要求開業(yè)后的兩年應(yīng)保持在12%以上，并且各項信貸業(yè)務(wù)都與資本規(guī)模掛鉤，但對發(fā)達國家設(shè)立的分行則無此規(guī)定。(2)區(qū)分附屬機構(gòu)與銀行分行形式。在加拿大，外資銀行可以選擇建立附屬機構(gòu)或成立銀行分行。由于外國銀行附屬機構(gòu)是獨立資本化的，它的資本額要比母行小得多，因此附屬機構(gòu)的規(guī)模有限并且要遵循加拿大獨立的股份制企業(yè)的法規(guī)，很方便金融監(jiān)管部門的監(jiān)管。而銀行分行由于實行的公司制度各不相同，且作為外資銀行總行的資金出口，不論其自身經(jīng)營狀況如何，總行都可以依靠自身的資本靈活地對其調(diào)整補充，相比之下較難監(jiān)管。(3)各種額度限制。如:外資銀行在國家銀行法中法定資本或資產(chǎn)中的占比限額、外資銀行附屬機構(gòu)或分行的最小資本額、對外資銀行的附屬機構(gòu)或分行的許可證規(guī)定定額等。〔5〕

3．對外資銀行經(jīng)營中的審慎監(jiān)管。(1)監(jiān)管規(guī)范，信息公開，透明度高。英國監(jiān)管的規(guī)范化體現(xiàn)在所有監(jiān)管工作都有非常嚴(yán)密的操作規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)金融業(yè)最新發(fā)展定期更新;透明度體現(xiàn)在金融服務(wù)管理局設(shè)立外部網(wǎng)站向公眾宣傳金融服務(wù)局的職能，公布監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管原則和監(jiān)管方法，增加了監(jiān)管的透明度。(2)健全的風(fēng)險管理機制。在美國風(fēng)險管理機制主要由兩大部分組成:控制外資銀行風(fēng)險為目的的審慎性監(jiān)管(包括流動性監(jiān)管、資本充足率監(jiān)管、貸款集中度監(jiān)管等)以及外資銀行風(fēng)險評估體系。

4．對外資銀行退出市場的監(jiān)管。在退出的風(fēng)險防范方面主要的措施是存款保險制度。對外資銀行附屬機構(gòu)，各國一般都對其提供存款保險制度的支持，但卻對是否為外資銀行分行提供存款保險存在分歧，提供者如美國、英國、德國等，拒絕提供者如日本、比利時等。同時，對面臨危機的銀行援助的措施主要是最后貸款人制度。因為根據(jù)新巴塞爾協(xié)議，最后貸款人援助應(yīng)由外資銀行母國提供。

(三)國際外資銀行風(fēng)險監(jiān)管經(jīng)驗對我國的啟示

1．加強科學(xué)的外資銀行風(fēng)險評估體系化研究。外部監(jiān)管與銀行內(nèi)部風(fēng)險管理相結(jié)合，監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系由對抗型向協(xié)作型轉(zhuǎn)變，是銀行監(jiān)管的趨勢。考慮到目前在中國境內(nèi)的外資銀行三種形式(外國獨資銀行、外國銀行分行、中外合資銀行)中，占主導(dǎo)地位的是外國銀行分行，可以參照美國的做法，建立多重風(fēng)險評估機制。

2．充分考慮中外資銀行的差別。外資銀行和內(nèi)資銀行資本結(jié)構(gòu)、經(jīng)營狀況和風(fēng)險管理能力各異。我們要根據(jù)具體情況，提出針對性強、靈活度大的方案，進行分類監(jiān)管。同時還要迎接市場風(fēng)險、流動性風(fēng)險、法律風(fēng)險等來自各方的考驗。因此，在制定監(jiān)管指標(biāo)時應(yīng)具有預(yù)見性，充分考慮到現(xiàn)階段及今后一段時期內(nèi)銀行可能面臨的各種風(fēng)險，為未來銀行業(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化留有足夠空間，不至于使監(jiān)管法規(guī)陷入被動的境地。

3．完善與健全對外資銀行的監(jiān)管法規(guī)。我國的風(fēng)險監(jiān)管體制還極不健全，有待進一步完善。我國在外資銀行監(jiān)管方面的立法層次比較低，在風(fēng)險監(jiān)管方面并沒有出臺相關(guān)專門性規(guī)范。面對開放時期可能的外資銀行數(shù)量激增，我國應(yīng)制定出風(fēng)險監(jiān)管的總體政策和量化指標(biāo)，設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)來執(zhí)行這些法規(guī)。

四、我國外資銀行監(jiān)管法律的改進建議

根據(jù)外資銀行在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及其所帶來的相關(guān)風(fēng)險，結(jié)合我國銀行業(yè)的相關(guān)立法和實踐經(jīng)驗，并參考和分析國際外資銀行風(fēng)險控制的相關(guān)經(jīng)驗和給我國帶來的啟示，在不違反巴塞爾協(xié)議的前提下，建議我國監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該對我國外資銀行風(fēng)險控制法律制度作出如下改進:

(一)加快立法步伐，逐步健全監(jiān)管法律體系

1．適時提高外資銀行風(fēng)險監(jiān)管主要法律規(guī)定的立法位階，形成一整套外資銀行監(jiān)管框架下的核心法律體系。建立系統(tǒng)完善的《外資銀行法》，從而健全以《中國人民銀行法》、《銀行監(jiān)管法》和《商業(yè)銀行法》為核心的，與《外資銀行法》配套的對外資銀行監(jiān)管的法律體系。只有專門的《外資銀行法》的出臺才能為外資銀行合法有序的進入與經(jīng)營提供充分的法律保障，同時也能有效確保我國銀行體系的安全，以及為其他配套性法律法規(guī)的完善奠定基礎(chǔ)。

2．明確對外資銀行監(jiān)管的法律原則。現(xiàn)階段我國的外資銀行監(jiān)管立法對已改制成法人銀行的外資銀行應(yīng)實行國民待遇原則，對其他形式的外資銀行則應(yīng)實行有限度的保護本國銀行原則與有條件的對等互惠原則相結(jié)合的政策原則，并積極創(chuàng)造條件向國民待遇原則轉(zhuǎn)變。

3．明確對外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)是實現(xiàn)監(jiān)管高效率和監(jiān)管有效性的前提。從外資銀行監(jiān)管的實踐及其本質(zhì)要求來看，我國對外資銀行監(jiān)管所要達到的目標(biāo)應(yīng)是多層次的有機組成的體系。包括:第一，維護外資銀行的穩(wěn)健運營。該目標(biāo)有助于維護整個銀行體系的安全與穩(wěn)定，進而最大程度地保護投資者尤其是存款人的利益。第二，維護存款人、投資人和其他利益相關(guān)者的利益。存款人、投資人和其他社會公眾在信息取得、資金規(guī)模、經(jīng)濟地位等方面相對于金融機構(gòu)而言處于弱勢地位。對社會弱勢群體利益的特殊保護，已日益成為世界各國金融立法關(guān)注的重點。第三，促進內(nèi)外資銀行公平競爭。內(nèi)外資銀行的公平競爭是外資銀行穩(wěn)建運營的重要保證。

(二)對外資銀行的經(jīng)營過程進行必要的限制和監(jiān)管

1．加強對外資銀行市場準(zhǔn)入的監(jiān)管。對外資銀行市場準(zhǔn)入的監(jiān)管是為了確保進入中國市場的外資銀行實力雄厚、經(jīng)營穩(wěn)健、內(nèi)部管理制度健全和風(fēng)險控制科學(xué)并受到母國有關(guān)當(dāng)局的有效監(jiān)管;也是為了適當(dāng)限制外資銀行的進入速度和規(guī)模，以保護內(nèi)資銀行。這樣就需對外資銀行準(zhǔn)入進行嚴(yán)格審查。關(guān)鍵是加強這方面的立法并應(yīng)明確對申請人的評價方法，如對其資本充足率、內(nèi)部管理制度、不良貸款比例、盈利能力等規(guī)定相應(yīng)的綜合評價標(biāo)準(zhǔn)。同時要對母國監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管完善性有具體的評價標(biāo)準(zhǔn)，對不同監(jiān)管水平的國家或地區(qū)實行相應(yīng)的評級，以實行不同的準(zhǔn)入管理。

2．加強對外資銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營上的限制。我國應(yīng)借鑒其他國家的做法，在相應(yīng)的立法中規(guī)定外資銀行應(yīng)將其放款或在我國境內(nèi)吸收存款的一定的資金投向那些效益較低、國家優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)，彌補這些產(chǎn)業(yè)的不足，同時也使外資銀行的經(jīng)營成本提高，削弱其與內(nèi)資銀行的競爭力。

3．完善外資銀行市場退出監(jiān)管機制。我國要建立完善的存款保險制度和救助機制。存款保險制度作用主要在于通過對銀行存款進行保險和通過處理金融機構(gòu)債權(quán)債務(wù)、提供救助等介入金融機構(gòu)市場退出運作來為存款人、經(jīng)營者、債權(quán)人等提供一個保護機制。同時，還要建立完善的金融機構(gòu)破產(chǎn)機制。對于管理不善、違規(guī)經(jīng)營等造成外資銀行資金周轉(zhuǎn)不靈、資不抵債的要堅決進行破產(chǎn)清算，消除產(chǎn)生金融危機的潛在因素。另外還要完善破產(chǎn)清算程序，從而避免外資銀行破產(chǎn)時出現(xiàn)的擠兌風(fēng)波。還要規(guī)范監(jiān)管當(dāng)局、財政、司法部門的職責(zé)范圍，確保外資銀行最小影響地退出市場。

(三)加強對外資銀行的外部審計和并表監(jiān)督

1．加強對外資銀行的外部審計。1989年7月巴塞爾委員會與國際審計委員會聯(lián)合發(fā)布《銀行監(jiān)管者與外部審計師之間的關(guān)系——關(guān)于審計的國際宣言》，對銀行監(jiān)管者、外部審計師、監(jiān)管者與審計師的關(guān)系等問題進行了深入分析。外部審計師對外資銀行財務(wù)報告的真實性、公正性進行審計，有助于利害相關(guān)者對外資銀行的財務(wù)狀況、經(jīng)營業(yè)績和風(fēng)險程度等方面作出正確判斷，增強其運營的透明度。〔6〕我國也應(yīng)通過建立完善的外部審計監(jiān)督制度對外資銀行不穩(wěn)妥的業(yè)務(wù)活動和不健全的內(nèi)控機制進行遏制和督促，從而進一步防范金融風(fēng)險的發(fā)生。

2．完善外資銀行并表監(jiān)管制度。并表監(jiān)管是指對一家銀行或銀行集團所面臨的所有風(fēng)險，無論其注冊機構(gòu)注冊于何地，應(yīng)從銀行或銀行集團的整體予以綜合考慮的一種監(jiān)管方法。〔7〕并表監(jiān)管是母國對國際銀行特別是跨國銀行進行持續(xù)性監(jiān)管的一種基本方法。而中國對外資銀行采取的屬地監(jiān)管方式只是針對單家分行實施監(jiān)管，無法掌握多家機構(gòu)的合并經(jīng)營情況，也不能對代理行為進行有效監(jiān)督，更沒有機制鼓勵監(jiān)管人員分析母行經(jīng)營風(fēng)險，這不利于防范金融風(fēng)險，還導(dǎo)致部分監(jiān)管工作重復(fù)進行。為應(yīng)對外資銀行經(jīng)營策略一體化和業(yè)務(wù)管理集中化的發(fā)展趨勢，盡快完善我國對外資銀行的并表監(jiān)管法律制度極為必要。

〔1〕段婧．試論我國外資銀行監(jiān)管的法律問題〔J〕．中國海洋大學(xué)學(xué)報，2006(5):87．

〔2〕杜力夫，董斌．試論我國對外資銀行監(jiān)管立法的不足與完善〔J〕．當(dāng)代法學(xué)，2000(2):74．

〔3〕王國輝．外資銀行監(jiān)管法制問題研究——以外部監(jiān)管為中心〔D〕．湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2003．73．

〔4〕徐晟．開放經(jīng)濟下中國外資銀行監(jiān)管〔J〕．中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2006(5)．

〔5〕裴桂芬．銀行監(jiān)管的理論與模式〔M〕．北京:商務(wù)印書館，2005．

〔6〕王佳佳．發(fā)展中國家的外資銀行:競爭、效率與穩(wěn)定〔M〕．北京:人民出版社，2007．

〔7〕黃宇明，謝靜．各國對外資銀行監(jiān)管的比較與借鑒〔J〕．國際經(jīng)濟合作，1997(9)．