碳排放權(quán)初始分配公平問題探析

（浙江農(nóng)林大學 法政學院，浙江 杭州311300）

排污權(quán)是指企業(yè)或個人在環(huán)境保護主管部門的監(jiān)督管理下，依照法定程序按照國際公約、國內(nèi)規(guī)則和行業(yè)機構(gòu)規(guī)制獲得一定的污染物排放配額，為了企業(yè)的正常生產(chǎn)或個人的正常生活在不損害其他單位或個人的正當環(huán)境權(quán)益的前提下向環(huán)境排放適量污染物的權(quán)利。簡言之，碳排放權(quán)就是排污主體向環(huán)境容量中排放碳這一污染物，并取得一定收益的權(quán)利。碳排放權(quán)與排污權(quán)屬于包含與被包含的關(guān)系，二者在制度上有著一脈相承的淵源：污染物總量控制制度是排放權(quán)初始分配制度實施的基礎(chǔ)，初始分配的公平是排放權(quán)交易的核心，可持續(xù)發(fā)展是環(huán)境與資源保護法學存在目的和價值追求。但是，基于溫室氣體這一排放物自身的獨特性，應(yīng)據(jù)其特殊性制定相適宜的制度。

1 碳排放權(quán)初始分配概述

1.1 碳排放權(quán)法律屬性的厘定

1.1.1 碳排放權(quán)的公權(quán)屬性

碳排放權(quán)是存在于分配主體環(huán)境行政主管部門和接受主體排放者之間的法律關(guān)系，在排放總量控制的前提下，由環(huán)境行政主管部門按照一定的程序?qū)ι暾堉黧w發(fā)放排污許可證。此種情形下，碳排放權(quán)帶有濃烈的公權(quán)色彩，體現(xiàn)了國家對環(huán)境容量資源的有效配置和行政權(quán)對碳排放交易市場的直接介入。

1.1.2 碳排放權(quán)的私權(quán)屬性

根據(jù)我國物權(quán)法的規(guī)定，用益物權(quán)是非所有權(quán)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對他人的不動產(chǎn)或動產(chǎn)享有的占有、使用及收益的權(quán)利。用益物權(quán)具有目的用益性、地位獨立性和客體限制性三個顯著特點。碳排放權(quán)是排放主體通過國家行政主管部門的許可而占有一定配額的排放量，對該環(huán)境容量資源加以利用，從而得到一定經(jīng)濟收益的權(quán)利。碳排放權(quán)的私權(quán)屬性主要體現(xiàn)在對權(quán)利客體——環(huán)境容量的占有、使用和收益方面。

1.1.3 兼具公私權(quán)屬性的碳排放權(quán)

隨著我國環(huán)境問題的日益凸顯，人類對自身生存發(fā)展權(quán)利的要求也日益高漲，環(huán)境權(quán)即在此情形下應(yīng)運而生。環(huán)境權(quán)是一種基本人權(quán)，人人生而有之。碳排放權(quán)屬于人權(quán)這一范疇，一直以來被忽視，人類呼吸排出二氧化碳這一生理機能從根本上決定了碳排放權(quán)是一項基本人權(quán)。從碳排放權(quán)的“生源地”《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《聯(lián)合國氣候變化框架公約的京都議定書》這兩個國際性文件可知，碳排放權(quán)制度的創(chuàng)立是為了保障權(quán)利人享有健康良好的環(huán)境權(quán)利，使其免受某些主體濫用碳排放權(quán)追求經(jīng)濟利益而過度排放的侵害。

1.2 碳排放權(quán)交易的基本內(nèi)涵

碳排放權(quán)交易作為促進我國實現(xiàn)自愿減排的主要路徑和推動低碳市場進程的重要手段，被視為可持續(xù)的長效減排機制。碳排放權(quán)交易由兩個階段組成——初始分配階段和交易流轉(zhuǎn)階段。在初始分配階段，公平是其主要的價值追求；在交易流轉(zhuǎn)階段，效益為其追求的價值目標。我國地理環(huán)境復雜，南北經(jīng)濟發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和行業(yè)性質(zhì)均存在著不同程度的差異，碳排放權(quán)交易中的公平問題尤為突兀。

2 碳排放權(quán)初始分配公平問題研究的必要性

2.1 初始分配公平是碳排放權(quán)交易自我完善的內(nèi)在需求

碳交易的特殊性決定了碳交易市場實屬信用市場，初始分配的正當性乃是信用的基本需求。市場運行績效的標尺，第一步即是溫室氣體配額分配的公平，分配的公平可以有效地預(yù)防大企業(yè)壟斷市場、操作市場。我國的碳排放交易僅處于初級階段，不成熟的市場機制需要政府的引導。市場中不同發(fā)展階段的大、中、小企業(yè)，需要按照不同的標準給予相應(yīng)的配額促其發(fā)展。交易機制的形成與維持具體包含了三個子集：獨立經(jīng)濟體能夠達成一致有效的共識；必須按照“歷史檔案”原則體現(xiàn)公平；必須建立具有足夠約束力的懲罰機制。[1]

2.2 初始分配公平是保障財產(chǎn)權(quán)和維護社會穩(wěn)定的必然要求

憲法第13條規(guī)定，公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。配額就是企業(yè)的財產(chǎn)，主管部門不公平的分配即侵犯了企業(yè)合法的私有財產(chǎn)，損害了其憲法權(quán)利?！皣夷米咚麚碛械膶嵨铮€是拿走他擁有的與該實物價值對應(yīng)的貨幣，對經(jīng)濟領(lǐng)域自由的影響是一樣的?！盵2]社會的穩(wěn)定需要兼顧各階層群體的利益，無償分配的不公平必然損害排污主體之外的其他各種的權(quán)益，拍賣分配的不公平必然損害中小企業(yè)的利益，這些損害如若得不到及時、合理的解決，長期積累，必然激活社會的不穩(wěn)定因子。

3 初始分配公平的影響因素

3.1 初始分配公平應(yīng)當兼顧初始分配效率

不公平的交易市場會損害部分社會群體的利益。碳排放權(quán)的效率價值要求通過合理有效的方式對初始分配的不公平加以調(diào)整和改變，為排污主體提供一個平等的競爭市場環(huán)境，使有限的環(huán)境容量得到最大限度的資源配置。碳排放權(quán)對效率的需求與初始分配的公平不僅相互制約、相互影響，而且效率與公平所追求的的目標一致，都是為了更好地實現(xiàn)個人利益與公共利益、環(huán)境利益與經(jīng)濟利益的統(tǒng)一。

3.2 現(xiàn)行初始分配模式的內(nèi)部缺陷

碳排放權(quán)初始分配應(yīng)有一個統(tǒng)一的分配標準，筆者認為環(huán)境行政主管部門在對環(huán)境容量進行分配時，對排污主體所在地的經(jīng)濟發(fā)展狀況、以往的排放量、排污企業(yè)自身的設(shè)備以及以后的排放量加以考察評估，并分配合理的配額。

3.2.1 無償分配模式自身的缺陷

無償分配模式，是環(huán)保部門在法定權(quán)限內(nèi)將區(qū)域內(nèi)的環(huán)境容量按照一定的標準和程序分配給排污主體的方法。無償分配模式是我國主要的分配方式，但是在實際運行中，暴露出了很多的問題。無償分配模式使得企業(yè)可以零成本獲利，這無疑極大地刺激了企業(yè)節(jié)能減排的積極性，增強了碳減排的可實施性。當然不得不提起注意的是，這種模式與環(huán)境法基本原則“污染者付費原則”相背離，這對社會其他公眾的環(huán)境權(quán)益是不公平的。在分配過程中，分配機制的不嚴密，使得行政權(quán)力自主擴張，行政權(quán)力的濫用和“尋租”現(xiàn)象屢見不鮮，初始分配的公平性很難得到保證。

3.2.2 有償分配模式面臨的困境

與無償分配截然不同的是，有償分配體現(xiàn)了“污染者付費原則”。拍賣是有償分配在實踐中最常用的方式，是市場化政府經(jīng)濟行為，碳排放權(quán)的拍賣按照尋常物件拍賣程序即可，“標準公開——企業(yè)申請——第三方機構(gòu)評估——聽證——批準”。[3]由于企業(yè)實力的懸殊和資金的限制，拍賣很容易損害小企業(yè)的權(quán)益，大企業(yè)憑借自身優(yōu)勢購買配額，以此來打壓小企業(yè)，使小企業(yè)在碳排放交易市場中難以發(fā)展甚至難以生存。

3.3 行政權(quán)介入對初始分配公平的外部制約

碳排放權(quán)初始分配的不公平，不僅僅是內(nèi)部缺陷造成的，外部的阻力也阻礙了初始分配公平的實現(xiàn)。初始分配的公平應(yīng)當以實現(xiàn)初始分配公平的基本職能為前提。

3.3.1 政府與企業(yè)之間——推行阻力之比較

零成本獲利的無償分配自然受到企業(yè)的青睞，其推行阻力也較小。有償分配模式給企業(yè)建立了一個公平競爭的平臺，對社會其他公眾的環(huán)境權(quán)益負責，排污者需要支付相應(yīng)的費用才可以對環(huán)境容量進行占有、使用和收益。基于投資成本的增加，無形中企業(yè)排斥該分配方式，較無償模式而言，有償模式極大地增加了政府與企業(yè)之間的摩擦和推行阻力。

3.3.2 政府內(nèi)部之間——實行成本之思量

碳排放權(quán)初始分配的標準涉及到經(jīng)濟發(fā)展狀況、以往的排放量、排污企業(yè)自身的設(shè)備以及以后的排放量幾個因素，這些也是政府在進行無償分配的前期準備階段要完成的工作。拍賣的順利進行，拍賣主體是誰？管理機構(gòu)有哪些職能？其地位如何？拍賣規(guī)則如何細化？拍賣制度怎樣明確？這些繁瑣而細致的工作需要政府來完成。政府成本的加大，對碳排放權(quán)初始分配的公平性有間接的影響。

4 促進我國碳排放權(quán)初始分配公平的建議

4.1 加強法律體系內(nèi)的制度銜接

碳排放權(quán)初始分配與物權(quán)制度、溫室氣體總量控制制度、行政許可制度、環(huán)境影響評價制度以及司法救濟之間有著密不可分的關(guān)系，加強配套制度間的銜接有助于推進初始分配的公平。碳排放權(quán)初始分配的對象是環(huán)境容量，排污主體對環(huán)境容量的占有、使用和收益體現(xiàn)了碳排放權(quán)與物權(quán)制度的聯(lián)系。溫室氣體總量控制制度是碳排放權(quán)初始分配制度得以運行的前提，科學合理的溫室氣體總量控制目標是環(huán)境行政主管部門分配的依據(jù)。環(huán)境行政許可制度是指環(huán)保行政機關(guān)對從事可能造成環(huán)境不良影響活動的開發(fā)、建設(shè)或者經(jīng)營者提出的申請，經(jīng)依法審查，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，賦予或者確認該申請方從事該種活動的法律資格或法律權(quán)利的一系列法律制度。[4]

4.2 立法確定排放總量目標

溫室氣體總量控制目標的確定，可以由上而下縱向而行。國務(wù)院對直接隸屬于中央的大型國企進行配額分配，省級政府環(huán)境主管部門根據(jù)國家制定的溫室氣體排放總量控制目標并結(jié)合本地區(qū)的實際情況和發(fā)展需求，對該區(qū)域內(nèi)的排放企業(yè)予以配額分配。配額的分配過程必須貫徹公平原則。溫室氣體總量控制目標和分配制度二者的有力結(jié)合，刺激了地方政府和排污企業(yè)之間對節(jié)能減排的互動，亦使得市場機制對環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置得以充分發(fā)揮。我國的碳交易試點逐漸建立，對總量目標的設(shè)定是重中之重。

4.3 建立碳排放權(quán)交易主體資格審查制度和許可證制度

排污主體是否具有排污資格，根據(jù)申請主體的經(jīng)濟條件、生產(chǎn)設(shè)備和污染物處理技術(shù)該分得多少的配額，這些問題的解決需要建立碳排放權(quán)交易主體資格審查制度。對參與碳排放權(quán)交易的企業(yè)加以限制，如果排污企業(yè)不具有最基礎(chǔ)的技術(shù)設(shè)備，不具備污染物處理能力，應(yīng)責令其在一定期限內(nèi)進行技術(shù)革新或者相應(yīng)的縮減交易規(guī)模。若拒不革新、拒不縮減則取消其交易資格，以免造成環(huán)境的污染和破壞。從大氣容量的角度來講，碳排放權(quán)初始分配是國家對環(huán)境容量資源的配置?！洞髿馕廴痉乐畏ā分校瑢Υ髿馕廴疚锱欧旁S可作了說明，但是過于簡要。由于企業(yè)的排放配額是通過行政許可得到的，因此在立法中明確規(guī)定申請主體通過哪些程序獲得，以保證初始分配的公平，保護申請人的合法權(quán)益。

4.4 確認排污企業(yè)排放監(jiān)測報告的法律確認程序

精準的監(jiān)測是確定排放總量控制目標的有力工具，是督促排污主體及時處理污染物保護環(huán)境的有效手段。歐盟法律對排污主體作出了安裝監(jiān)測設(shè)備的要求。目前，我國由于受到技術(shù)水平和財政資金的限制，監(jiān)測的水平和覆蓋率還比較低，因而要鼓勵監(jiān)測技術(shù)的開發(fā)，加大對監(jiān)測系統(tǒng)的財力支持和加強對監(jiān)測人員的專業(yè)知識技能的培訓。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測可以大幅度地節(jié)省資金和改善監(jiān)測系統(tǒng)覆蓋面窄的現(xiàn)狀，并且便于環(huán)境主管部門的監(jiān)督管理。“如果以傳統(tǒng)的監(jiān)測手段來進行，很可能效率低下且覆蓋面有限?！盵5]所以改進傳統(tǒng)的監(jiān)測方式，大力研發(fā)監(jiān)測電子產(chǎn)品是完善我國監(jiān)測系統(tǒng)、提高環(huán)保部門工作效率的必由之路。精確的監(jiān)測將排污企業(yè)的排污狀況和政府的執(zhí)法實況置于一個透明的環(huán)境下，公眾為維護自身利益即生存環(huán)境積極參與其中，對排污企業(yè)不報、少報、虛報的不法行為予以監(jiān)視，這無疑對監(jiān)測的實行力度起到了一定的推進作用。

4.5 建立環(huán)境行政主管部門及其主管人員的責任追究制度

碳排放權(quán)初始分配主要涉及環(huán)境行政主管部門和排污企業(yè)雙方主體，政府對配額的分配體現(xiàn)了政府對市場的干預(yù)和調(diào)控，為了防止行政權(quán)的濫用，保障市場的正常高效運轉(zhuǎn)，需對主管部門和主管人員加以規(guī)制，以保障弱勢方排污企業(yè)的利益。環(huán)境行政制裁措施是保護公平自由交易和實現(xiàn)總量控制目標額的必要手段。[6]對行政主體的權(quán)力范圍明確界定，權(quán)限分工明細分配，主要負責人要對初始分配過程中出現(xiàn)的問題負責。作為碳排放權(quán)一級市場初始分配的分配者，對于政府部門在分配過程中的違法違規(guī)行為應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任，以示公平。

對資源配置的改革在十三屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中有明確體現(xiàn)：大幅度減少政府對資源的直接配置，依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。分配模式根據(jù)地區(qū)、企業(yè)、行業(yè)的不同多元化和靈活化，取無償模式和拍賣模式兩者之長。在碳交易初期，為了激發(fā)排污企業(yè)的減排積極性，采取無償分配模式。待交易市場初步形成，針對對環(huán)境造成嚴重損害的、排污量大的企業(yè)實行拍賣或固定價格出售方式。交易市場成熟后，完全采取公平且高效的有償方式進行配額配置。無論在哪個階段，公平原則始終是碳排放權(quán)初始分配的必然選擇。

[1]楊志，王夢友，馬玉榮.碳排放權(quán)交易機制的經(jīng)濟學分析[J].學習與探索，2011，15（1）：138-140.

[2]謝立斌.憲法財產(chǎn)權(quán)對稅收的規(guī)范——中德憲法比較研究[J].稅務(wù)研究，2009，6（1）：64-67.

[3]徐以祥，馮翠華.碳排放權(quán)初始分配法律制度的基本構(gòu)造[J].學習論壇，2013，29（7）：70-73.

[4]周珂.環(huán)境與資源保護法[M].北京：中國人民大學出版社，2010：52.

[5]史瑾新.我國碳排放權(quán)交易市場的法律規(guī)制[D].重慶：西南政法大學，2011.

[6]傅強，李濤.我國建立碳排放權(quán)交易市場的國際借鑒及路徑選擇[J].中國科技論壇，2010，5（9）：106-111.