新型自貿(mào)協(xié)定的環(huán)保議題談判及我國(guó)的對(duì)策

（中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部 環(huán)境工程評(píng)估中心，北京100012）

2013年12月，《中共中央關(guān)于全面深化改革 若干重大問題的決定》提出要“構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制”，“加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)”，“堅(jiān)持世界貿(mào)易體制規(guī)則……加快環(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)、政府采購(gòu)、電子商務(wù)等新議題談判”。這是我國(guó)在處理自由貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)關(guān)系上的一個(gè)重要突破，既符合國(guó)際貿(mào)易規(guī)則發(fā)展的大趨勢(shì)，也是我國(guó)進(jìn)一步融入全球化進(jìn)程，踐行環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。本研究首先從理論的角度分析為何自由貿(mào)易中要納入環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，其次以正在談判中的“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”為例，分析自由貿(mào)易談判中的環(huán)境議題的進(jìn)展，最后對(duì)我國(guó)如何落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建議。

1 自由貿(mào)易談判納入環(huán)境保護(hù)議題的必要性

自由貿(mào)易通過降低各國(guó)間的貿(mào)易門檻，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和人員等的流通，從而推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和一體化進(jìn)程。但理論和實(shí)踐表明，自由貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系利弊共存[1-3]。一方面，自由貿(mào)易可能推動(dòng)環(huán)境保護(hù)，比如貿(mào)易自由化能提高居民收入，而收入提高的居民對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求也會(huì)提高，有助于環(huán)境政策和管理水平的提高；貿(mào)易自由化可能刺激清潔技術(shù)的擴(kuò)散等。另一方面，自由貿(mào)易也可能導(dǎo)致環(huán)境損害，比如僅提高原材料、交通、能源等投入，但仍然使用原技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)，增多的貿(mào)易活動(dòng)就會(huì)帶來(lái)更多的污染排放和資源消耗；如果沒有統(tǒng)一的國(guó)際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，有些國(guó)家可能為了吸引投資而放松環(huán)保要求，導(dǎo)致污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到環(huán)境管理松弛的國(guó)家。

為了提高自由貿(mào)易過程中的正環(huán)境效應(yīng)，同時(shí)避免或減輕負(fù)面環(huán)境影響，國(guó)際社會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到需要在雙邊、多邊乃至全球的自由貿(mào)易協(xié)定中，加入環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，以保證資源節(jié)約和環(huán)境友好的國(guó)際自由貿(mào)易。當(dāng)然，對(duì)于在自由貿(mào)易談判納入環(huán)境保護(hù)議題，各國(guó)之間（特別是發(fā)展中國(guó)家和發(fā)展國(guó)家）的分歧較大。

2 跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定談判中的環(huán)境條款

2.1 國(guó)際自由貿(mào)易談判的現(xiàn)狀

世界貿(mào)易組織是現(xiàn)今世界上成員國(guó)最多的自由貿(mào)易組織，但其多哈回合談判（主要是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題上的分歧）失敗后，各項(xiàng)深化談判停滯不前。2013年12月，雖然世貿(mào)談判通過了包括貿(mào)易便利化、部分農(nóng)業(yè)議題以及發(fā)展三個(gè)部分“早期收獲”協(xié)議，且各國(guó)還在堅(jiān)持世貿(mào)的多邊框架。但近年來(lái)，許多國(guó)家開始轉(zhuǎn)向雙邊和區(qū)域性的自由貿(mào)易談判，因?yàn)樯婕暗膰?guó)家較少且分歧易于調(diào)和，雙邊和區(qū)域性的自由貿(mào)易取得了積極的進(jìn)展。

在雙邊或區(qū)域性的多邊自由貿(mào)易談判中，環(huán)境保護(hù)條款逐漸得到豐富和發(fā)展。TPP（跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定，Trans-Pacific Partner Trade Agreement）是近年來(lái)最引人關(guān)注的一個(gè)協(xié)定。2013年7月，日本宣布加入TPP談判，成為了第12個(gè)談判國(guó)。由此，包括美、日、加、澳、新加坡、馬來(lái)西亞等12個(gè)國(guó)家在內(nèi)的TPP談判國(guó)總GDP占到了全球的近40%，貿(mào)易總額大約占全球貿(mào)易總額的1/3。除了規(guī)模大之外，TPP的另一個(gè)特征就是其宣稱的“新型”，因?yàn)椴粌H包括自由貿(mào)易，還涵蓋了相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞工保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、中小企業(yè)、政府采購(gòu)等眾多方面的內(nèi)容，各談判國(guó)希望能達(dá)成一個(gè)“21世紀(jì)的、高質(zhì)量的、綜合性的”自由貿(mào)易協(xié)定，并宣稱將成為自貿(mào)協(xié)定的“范式”。

2.2 TPP中可能的環(huán)保條款

由于TPP談判是一個(gè)正在進(jìn)行的閉門談判，除了少量泄露的文本外（主要是知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面），談判的草案文本并未公開，只能通過各談判國(guó)所公布的相關(guān)信息進(jìn)行分析判斷。綜合來(lái)看，TPP的環(huán)境條款可能有以下幾方面的內(nèi)容：

2.2.1 各成員國(guó)基本達(dá)成了共識(shí)：TPP中包含環(huán)境的章節(jié)

在最初談判文本中，環(huán)境合作協(xié)定作為非強(qiáng)制性附件的形式出現(xiàn)，但美國(guó)加入到TPP談判后，開始推動(dòng)更嚴(yán)格的環(huán)境章節(jié)。

2.2.2 TPP中將重申一些已經(jīng)達(dá)成國(guó)際共識(shí)的原則和理念

重申的原則和理念包括“可持續(xù)發(fā)展”理念、聯(lián)合國(guó)歷次環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的宣言，提高公眾的環(huán)境意識(shí)等。由于這些原則和理念沒有強(qiáng)制的約束性，因此納入到文本的可能性較大。

2.2.3 納入國(guó)際環(huán)境公約，但各談判國(guó)之間存在分歧

因?yàn)橐坏﹪?guó)際環(huán)境公約被列入，各國(guó)就要履行。而各國(guó)在國(guó)際環(huán)境公約的簽訂上并不一致，比如美國(guó)至今沒有加入《京都議定書》。將來(lái)的TPP文本中有兩種可能，一種可能是僅重申各國(guó)需遵守各國(guó)已經(jīng)加入的國(guó)際環(huán)境公約，另一種可能是明確列出TPP各成員國(guó)需加入或遵守的國(guó)際環(huán)境公約，顯然后者的約束力更強(qiáng)。

2.2.4 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的問題

與其他標(biāo)準(zhǔn)（勞工保護(hù)、檢驗(yàn)檢疫等）一樣，發(fā)達(dá)國(guó)家在談判中力推統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而發(fā)展中國(guó)家一般是抵制的，認(rèn)為高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是貿(mào)易壁壘。如果統(tǒng)一的國(guó)際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成，另一可能就是重申成員國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的主體地位，但各國(guó)不能通過降低本國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而后一種機(jī)制就需要解決各國(guó)之間的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，有發(fā)達(dá)國(guó)家提出通過設(shè)置邊境稅的方法來(lái)解決該問題（也就是從低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家出口到高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家的產(chǎn)品需要征稅，用以彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)）。現(xiàn)在看來(lái)，TPP談判傾向于后一種機(jī)制。

2.2.5 爭(zhēng)端解決機(jī)制

TPP談判開始推動(dòng)更強(qiáng)力的貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制，這是與WTO的貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制相對(duì)的[4，5]。WTO在環(huán)境保護(hù)方面一直飽受批評(píng)，因?yàn)閃TO規(guī)則的主基調(diào)是反對(duì)用“環(huán)境保護(hù)的偽裝”來(lái)施行貿(mào)易保護(hù)主義，并規(guī)定環(huán)境保護(hù)措施不能“歧視”他國(guó)。雖然WTO規(guī)定中有一個(gè)“例外條款”，即在保護(hù)人類、動(dòng)物或植物生命或健康，保護(hù)不可再生的自然資源等特殊情況下，WTO在貿(mào)易爭(zhēng)端中可以支持環(huán)境保護(hù)。但使用這個(gè)條款，以環(huán)境保護(hù)的理由支持貿(mào)易限制措施的成功案例很少。原因在于使用該條款的前提是貿(mào)易限制措施發(fā)起國(guó)要證明其已經(jīng)通過國(guó)際合作和協(xié)商等方式，盡了各種應(yīng)盡的努力，而且提出的貿(mào)易限制措施還需要給予受影響國(guó)合理的準(zhǔn)備時(shí)間和安排。此外，例外條款也被各國(guó)選擇性使用，即各國(guó)有時(shí)基于環(huán)保提起貿(mào)易限制，有時(shí)又被他國(guó)以環(huán)保理由提出貿(mào)易限制，使環(huán)境保護(hù)成為了貿(mào)易戰(zhàn)的一個(gè)籌碼。

因此，在TPP談判中，以美國(guó)為代表的談判國(guó)想將WTO的“對(duì)話、協(xié)商、合作”的環(huán)境貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制替代為更強(qiáng)力的解決機(jī)制，甚至法律訴訟機(jī)制。當(dāng)然，在這一點(diǎn)上的談判難度較大，因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家一般傾向于軟性的機(jī)制安排。

2.2.6 環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)

這部分內(nèi)容可能出現(xiàn)在產(chǎn)品與服務(wù)章節(jié)中，TPP想推行“負(fù)面清單”的模式，也就是除了各國(guó)確定不準(zhǔn)備大幅度開放的產(chǎn)業(yè)部門外，其他產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域都需要開放競(jìng)爭(zhēng)。這與WTO的“正面清單”模式相比，開放的力度更大，環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)的關(guān)稅可能大幅降低，可能會(huì)促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)的流通。

2.2.7 環(huán)境能力建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)移和環(huán)保合作等內(nèi)容

對(duì)于這方面的內(nèi)容，發(fā)展中國(guó)家一般是積極推動(dòng)，但發(fā)達(dá)國(guó)家一般比較冷淡。當(dāng)然，最終的談判結(jié)果要看妥協(xié)的程度。

2.2.8 其他問題

農(nóng)產(chǎn)品與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系密切，但農(nóng)產(chǎn)品談判又是最難的，各國(guó)都想保護(hù)本國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)，又想進(jìn)入他國(guó)的市場(chǎng)，但各國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品類型、數(shù)量和特征都有差異。TPP中關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品的談判以及可能造成的環(huán)境影響，還有待觀察和評(píng)估。各國(guó)還在推動(dòng)諸如海洋漁業(yè)、非法森林采伐、生物多樣性、外來(lái)物種、氣候變化等新興的熱點(diǎn)環(huán)境議題的談判，進(jìn)展也應(yīng)關(guān)注。

2.3 TPP談判的前景

TPP談判國(guó)宣稱2013年將完成談判，現(xiàn)在看來(lái)要拖后。從環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容來(lái)看，具體會(huì)納入哪些條款以及條款的約束力如何，還有待觀察。但從現(xiàn)今世界各國(guó)都在積極開展雙邊及多邊自由貿(mào)易談判的趨勢(shì)來(lái)看，TPP的環(huán)境條款和約束力應(yīng)嚴(yán)于WTO。當(dāng)然，TPP能否談成其宣稱的那樣“高水平、全覆蓋”，還需要密切的關(guān)注與分析。從長(zhǎng)期來(lái)看，TPP的范式能否替代WTO，也有待觀察。

3 我國(guó)在自由貿(mào)易談判中環(huán)境議題的應(yīng)對(duì)

3.1 我國(guó)自由貿(mào)易談判中環(huán)境議題的進(jìn)展

我國(guó)現(xiàn)在也在積極開展多項(xiàng)自由貿(mào)易談判。2013年7月，中國(guó)與瑞士正式簽署了中瑞自由貿(mào)易協(xié)定，并在協(xié)定中單設(shè)了“環(huán)境問題”一章，內(nèi)容包括了重申可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，遵守各國(guó)的國(guó)際環(huán)境公約及國(guó)內(nèi)環(huán)境法律法規(guī)，開展國(guó)際和雙邊的環(huán)境交流、合作、培訓(xùn)、能力建設(shè)（特別是環(huán)境友好型技術(shù)），保障合作的資金、機(jī)制安排以及定期回顧等[6]。這是我國(guó)簽署的第一個(gè)具有豐富環(huán)境內(nèi)容的自貿(mào)協(xié)定，為今后自由貿(mào)易談判中的環(huán)境條款積累了經(jīng)驗(yàn)。但與TPP可能的環(huán)境條款相比，中瑞自貿(mào)協(xié)定的環(huán)境章節(jié)還偏軟。對(duì)照TPP可能包含的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)約束的環(huán)境條款，我國(guó)或許還難以達(dá)到。但我國(guó)畢竟是跨太平洋區(qū)域的重要經(jīng)濟(jì)體，TPP將對(duì)我國(guó)造成較大的影響，因此有觀點(diǎn)認(rèn)為TPP對(duì)我國(guó)是一個(gè)陰謀，也有觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)只能被動(dòng)地等待和旁觀。而實(shí)際上，雖然我國(guó)尚未加入TPP談判，但達(dá)成多目標(biāo)的自貿(mào)協(xié)定，滿足可持續(xù)發(fā)展要求是各國(guó)共同的追求，我國(guó)不應(yīng)排斥TPP談判，特別是從環(huán)境保護(hù)的角度。另一方面，我國(guó)也應(yīng)密切關(guān)注TPP及其他重要的自由貿(mào)易協(xié)定的談判和實(shí)施，并在我國(guó)正在進(jìn)行的自貿(mào)談判中逐漸強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的條款，按照分步走的策略，逐漸趕上國(guó)際的潮流。

3.2 自由貿(mào)易談判中環(huán)境議題的應(yīng)對(duì)策略

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出自由貿(mào)易談判中要加快環(huán)境保護(hù)議題的談判，上海自貿(mào)區(qū)也開始探索負(fù)面清單管理模式，這都表明我國(guó)正在積極地與新型國(guó)際自由貿(mào)易規(guī)則相接軌，這既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，特別是從環(huán)境保護(hù)管理的角度來(lái)看。機(jī)遇是環(huán)境保護(hù)又有了一個(gè)納入政策制定源頭的機(jī)會(huì)，有助于推動(dòng)環(huán)境友好型貿(mào)易政策的制定和實(shí)施；而挑戰(zhàn)在于如何將環(huán)境保護(hù)更為有效地與貿(mào)易政策相融合，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)在這方面的經(jīng)驗(yàn)還較為缺乏?？傮w來(lái)說，我國(guó)應(yīng)一方面關(guān)注和總結(jié)相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一方面積極參與和提升，力圖將環(huán)境保護(hù)作為自由貿(mào)易的被動(dòng)旁觀者扭轉(zhuǎn)為兩者相互促進(jìn)和融合的主動(dòng)引導(dǎo)者。

[1]PERCIVAL R.V.，SCHROEDER C.H.，MILLER A.S.，LEAPE J.P.Environmental Regulation：Law，Science，and Policy[M].Austin：Wolters Kluwer，2009.

[2]楊戈.自由貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)——對(duì)西方學(xué)者關(guān)于貿(mào)易和環(huán)境關(guān)系觀點(diǎn)的評(píng)述[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究，2008（1）：19-23.

[3]謝皓，杜莉.關(guān)于國(guó)際自由貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)的理論多視角研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2007（1）：96-100.

[4]黃輝.論環(huán)境保護(hù)國(guó)際化與自由貿(mào)易的協(xié)調(diào)[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2006，8（1）：14-17，55.

[5]宋春峰，耿獻(xiàn)輝.環(huán)境保護(hù)與貿(mào)易自由化的沖突及解決[J].商業(yè)研究，2003（12）：6-9.

[6]李麗平.中瑞自貿(mào)協(xié)定強(qiáng)化環(huán)境內(nèi)容[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2013-06-18（004）.