城鎮(zhèn)化發(fā)展模式研究——以黑龍江省為例

李志平，陳恒，李麗萍

(1.九三學(xué)社黑龍江省委，哈爾濱150001;2.哈爾濱工程大學(xué)，哈爾濱150001;3.黑龍江省政府發(fā)展研究中心，哈爾濱150001)

城鎮(zhèn)化既是人類發(fā)展的重要階段，又是社會(huì)進(jìn)步的集中體現(xiàn)［1］。據(jù)預(yù)測(cè)，中國(guó)在未來20年內(nèi)將有四五億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化。中國(guó)在協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，城鎮(zhèn)化是工業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用、農(nóng)業(yè)發(fā)揮基礎(chǔ)作用的融合劑，具有擴(kuò)大內(nèi)需和吸引投資的重要作用。研究表明，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，可增加國(guó)內(nèi)消費(fèi)1.6個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)2個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?0%左右，所以中國(guó)的城鎮(zhèn)化是人類史上空前規(guī)模的，它“不僅對(duì)中國(guó)的發(fā)展很重要，而且會(huì)影響世界”［2］。

實(shí)踐證明，城鎮(zhèn)化是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的過程。中國(guó)的城鎮(zhèn)化要系統(tǒng)地做好科學(xué)設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)支撐、管理體制等引導(dǎo)性工作，土地制度、戶籍制度、財(cái)稅制度等改革性工作，社會(huì)保障、基礎(chǔ)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)性工作，以及粗放式、空心化、數(shù)字化等避免性工作。建設(shè)好中國(guó)的城鎮(zhèn)化，將成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的一個(gè)重大戰(zhàn)略。

一、國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

1.國(guó)外城鎮(zhèn)化路徑模式。1860年前，國(guó)外城鎮(zhèn)發(fā)展慢、規(guī)模小、數(shù)量少，其主要作用是政治中心、軍事堡壘、農(nóng)產(chǎn)品集散地、手工業(yè)生產(chǎn)集中地等。工業(yè)革命后，國(guó)外城鎮(zhèn)化主要經(jīng)歷了三個(gè)階段:一是城鎮(zhèn)化興起階段(18世紀(jì)中期—19世紀(jì)中期)，在此階段，英國(guó)憑借產(chǎn)業(yè)革命的巨大成功，在全世界率先開始了城鎮(zhèn)化，1851年，世界城鎮(zhèn)化率為6.5%，而英國(guó)的城鎮(zhèn)化率則達(dá)到50%以上;二是城鎮(zhèn)化發(fā)展階段(19世紀(jì)中期—20世紀(jì)中期)，在此階段，歐美各國(guó)在產(chǎn)業(yè)革命推動(dòng)下開始了城鎮(zhèn)化，1950年，世界城鎮(zhèn)化率為28.4%，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率則為51.8%;三是城鎮(zhèn)化鞏固階段(20世紀(jì)中期至今)，“二戰(zhàn)”后，新技術(shù)革命推動(dòng)下的城鎮(zhèn)化日趨成熟，城鎮(zhèn)成為人類主要聚居區(qū)，但城鎮(zhèn)化速度放慢并趨于穩(wěn)定，城鎮(zhèn)由工業(yè)生產(chǎn)中心轉(zhuǎn)換為第三產(chǎn)業(yè)中心，城市帶和城鎮(zhèn)群大量出現(xiàn)，與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家也出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化緩慢、郊區(qū)化加快，市區(qū)中心吸引力下降、郊區(qū)成為主要聚居地，中心城市開始分解、小城市成為城鎮(zhèn)化主力軍的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象［3］。

(1)英國(guó)的城鎮(zhèn)化路徑模式。英國(guó)是世界城鎮(zhèn)化最早和城鎮(zhèn)化程度最高的國(guó)家之一，其城鎮(zhèn)化過程是伴隨工業(yè)革命的發(fā)生而興起的，是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)規(guī)律自發(fā)作用、政府干預(yù)很少的自然發(fā)展過程。英國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程如下:1860年，英國(guó)的工業(yè)革命使農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)的勞動(dòng)力比重由40%以上降到1801年的35.9%、1851年的21.7%、1901年的8.7%，而制造業(yè)、礦業(yè)和建筑業(yè)的勞動(dòng)力比重也由1801年的29.7%上升到1901年的46.3%，此時(shí)大批農(nóng)村人口涌向城鎮(zhèn)和工礦區(qū)。值得關(guān)注的是，英國(guó)的許多新城市不是依托封建城鎮(zhèn)而是在工礦區(qū)發(fā)展起來的，這些城鎮(zhèn)開設(shè)了商店、貨棧、旅店等，開展了商業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)等工商業(yè)活動(dòng)，并開始了信貸業(yè)務(wù)等。結(jié)果是:英國(guó)1801年的城鎮(zhèn)化率為26%、1851年的城鎮(zhèn)化率為50%、1911年的城鎮(zhèn)化率為78%、2005年的城鎮(zhèn)化率達(dá)到90%以上，成為世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國(guó)家。

(2)美國(guó)的城鎮(zhèn)化路徑模式。美國(guó)的城鎮(zhèn)化主要源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，在二百多年時(shí)間里，美國(guó)從前工業(yè)化社會(huì)進(jìn)入工業(yè)化、后工業(yè)化社會(huì)、信息社會(huì)。19世紀(jì)初的商業(yè)貿(mào)易成為美國(guó)城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿?，也由此促進(jìn)了美國(guó)東北部的繁榮;內(nèi)戰(zhàn)后至1920年代，工業(yè)化使美國(guó)中西部成為新的重工業(yè)區(qū);1960年代以來，高科技和第三產(chǎn)業(yè)使太平洋沿岸成為高科技聚集區(qū)。美國(guó)城鎮(zhèn)化的典型特征是人口在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，而且不同階段的城鎮(zhèn)化人口流動(dòng)方向也不同，城鎮(zhèn)化階段的人口主要從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，郊區(qū)化階段的人口又從市區(qū)流向郊區(qū)。結(jié)果是:1700年美國(guó)的城鎮(zhèn)化率為7%、1890年的城鎮(zhèn)化率為35.1%、1920年的城鎮(zhèn)化率為50%、1970年的城鎮(zhèn)化率為73.5%、1990年的城鎮(zhèn)化率為75.22%。

(3)日本的城鎮(zhèn)化路徑模式。日本的城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)型模式，即政府通過向工業(yè)部門提供優(yōu)惠政策，促進(jìn)工業(yè)快速發(fā)展，以此推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。日本《國(guó)土綜合開發(fā)法》的相關(guān)政策鼓勵(lì)國(guó)民對(duì)土地特別是對(duì)城市中的土地進(jìn)行高效率開發(fā)利用。1920年代后，日本勞動(dòng)力逐漸由第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向城市區(qū)域集中。1950年代后，日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，臨海地區(qū)工業(yè)用地的開發(fā)，大城市周圍新開發(fā)區(qū)工業(yè)的集聚，大大加速了日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程。1975年后，日本工業(yè)增速減緩，城鎮(zhèn)化日趨成熟。1990年代，由于大城市人口集中、地價(jià)上漲、勞動(dòng)力減少及工資提高等因素，日本市區(qū)居民和企業(yè)離開市中心向周圍城郊遷移，形成了以大城市為中心的城市群，進(jìn)入“郊外都市化時(shí)代”，并出現(xiàn)了大城市“空心化”現(xiàn)象，其發(fā)展結(jié)果:日本1920年的城鎮(zhèn)化率為18%、1940年的城鎮(zhèn)化率為35%、1950年的城鎮(zhèn)化率為37.3%、1975年的城鎮(zhèn)化率為75.2%。

2.中國(guó)的城鎮(zhèn)化路徑模式。改革開放以來，中國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn);2000年以來，城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個(gè)百分點(diǎn)。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)口徑，2012年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口為71 182萬，城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)。城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市群形態(tài)更加明顯，京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，成為拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)的主要平臺(tái)。與此同時(shí)，中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題也越來越突出，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:一是大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后;二是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)用地粗放低效;三是城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理;四是“城市病”問題日益突出，城市服務(wù)管理水平不高;五是體制機(jī)制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，現(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理等制度，在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化［4］。多年來，中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)形成了以華西村為代表的蘇南模式、以柳市鎮(zhèn)為代表的溫州模式、以深圳萬豐村為代表的萬豐模式、以河南南街村為代表的南街村模式和江西贛州模式等。

(1)蘇南模式。該模式主要是指蘇錫常地區(qū)通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行非農(nóng)化的方式和路徑。其主要特征是在村鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下，農(nóng)民依靠自己的力量發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)以集體經(jīng)濟(jì)為主，典型代表是華西村。華西村堅(jiān)持走“以工業(yè)化致富農(nóng)民、以城鎮(zhèn)化發(fā)展農(nóng)村、以產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)”的特色發(fā)展之路，已形成鋼鐵、紡織、旅游三大支柱產(chǎn)業(yè)，擁有固定資產(chǎn)63億元。全村實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保障和口糧補(bǔ)貼、職工送股等制度，實(shí)現(xiàn)了“基本生活包，老殘有依靠，優(yōu)教不忘小，生活環(huán)境好”等。

(2)溫州模式。該模式主要是指農(nóng)民直面市場(chǎng)創(chuàng)辦門市部和家庭作坊相結(jié)合的“前店后廠”，立足家庭經(jīng)濟(jì)組織，直接面對(duì)生產(chǎn)銷售，典型代表是柳市鎮(zhèn)。初始的柳市人為生存進(jìn)行了家庭手工業(yè)生產(chǎn)的探索，1977年開始產(chǎn)銷低壓電器。目前的柳市民營(yíng)電器企業(yè)達(dá)3 000多家，形成了集團(tuán)化、專業(yè)化、社會(huì)化的大生產(chǎn)格局，成為全國(guó)生產(chǎn)規(guī)模最大、生產(chǎn)能力最強(qiáng)、市場(chǎng)占有率最高、產(chǎn)品品種最多、種類最齊全的電器生產(chǎn)基地。

(3)萬豐模式。此模式主要是指在行政村的基礎(chǔ)上村民變股民建立股份公司，企業(yè)由村集體經(jīng)營(yíng)，收益實(shí)施按股分配，典型代表是深圳萬豐村。1984年萬豐村在全國(guó)農(nóng)村率先成立了股份公司，1985年萬豐股份公司面向全村發(fā)行內(nèi)部股票300萬股，回籠資金300萬元，當(dāng)年分紅利潤(rùn)達(dá)20%。

(4)南街村模式。該模式主要是指走工業(yè)化集團(tuán)道路，堅(jiān)持集體主義，實(shí)現(xiàn)共同富裕，典型代表是南街村。南街村依靠農(nóng)業(yè)辦工業(yè)、圍繞企業(yè)上項(xiàng)目，形成了農(nóng)工貿(mào)一體化、產(chǎn)供銷一條龍的產(chǎn)業(yè)格局。2010年，南街村資產(chǎn)達(dá)30億。全村實(shí)行“工資+供給”的按勞分配制度，村民們免費(fèi)享受水、電、氣、面粉、節(jié)假日食品、購物券、住房、上學(xué)、醫(yī)療等多項(xiàng)福利待遇。

(5)贛州模式。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，江西贛州對(duì)各類涉農(nóng)支農(nóng)資金和項(xiàng)目統(tǒng)籌安排、集約投放，捆綁使用老建扶貧、以工代賑以及農(nóng)業(yè)、水利、交通、能源等專項(xiàng)資金，各級(jí)財(cái)政建立了財(cái)政投一點(diǎn)、涉農(nóng)資金捆綁使用傾斜一點(diǎn)、包扶單位助一點(diǎn)、受益群眾出一點(diǎn)、社會(huì)各界捐一點(diǎn)、政策優(yōu)惠一點(diǎn)的籌資機(jī)制，并形成了以村鎮(zhèn)規(guī)劃為龍頭建設(shè)新村鎮(zhèn)、以農(nóng)民增收為目標(biāo)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、以實(shí)施“農(nóng)民知識(shí)化”工程為依托培育新農(nóng)民、以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為動(dòng)力組建新經(jīng)濟(jì)組織、以創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)為先導(dǎo)塑造新風(fēng)貌的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

二、黑龍江省城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

1.黑龍江省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀。多年來，黑龍江省在城鎮(zhèn)化方面創(chuàng)新體制機(jī)制、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提升產(chǎn)業(yè)支撐、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，成效明顯卓著。2011年，全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.5%。

(1)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快但存在準(zhǔn)城鎮(zhèn)居民。20世紀(jì)五六十年代，隨著森工、農(nóng)墾系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)，黑龍江省在短時(shí)期內(nèi)集聚了大量的轉(zhuǎn)業(yè)軍人和產(chǎn)業(yè)工人，但他們僅在身份上被列為城鎮(zhèn)人口，并沒有一般市民的城鎮(zhèn)待遇。如林區(qū)職工屬于城鎮(zhèn)人口，但其從事的生產(chǎn)活動(dòng)、生活環(huán)境、福利待遇等與真正意義上的城鎮(zhèn)居民仍有較大差距。

(2)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展但產(chǎn)業(yè)支撐不足。近年來，黑龍江省城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展，但多數(shù)城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，致使農(nóng)民常年外出務(wù)工。截至2011年，黑龍江省農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工人員達(dá)411萬，全省戶籍人口呈下滑趨勢(shì)。2002—2011年，黑龍江省城鎮(zhèn)化率僅上升3.9個(gè)百分點(diǎn)，落后全國(guó)平均增速8.3個(gè)百分點(diǎn)。

(3)城鎮(zhèn)居民收入提高但低于全國(guó)平均水平。近年黑龍江省城鎮(zhèn)居民收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，但與其他省份的差距仍然較大。2011年，黑龍江省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)15 696.18元，比全國(guó)平均水平低6 113元;城鎮(zhèn)人均消費(fèi)性支出12 045.19元，比全國(guó)平均水平低3 106元，比發(fā)達(dá)省份低13 048元。

(4)城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢(shì)多元但城鎮(zhèn)體系不完善。黑龍江省已初步形成各具特色的城鎮(zhèn)發(fā)展模式，但城鎮(zhèn)體系仍不健全，發(fā)展思路仍不明晰，尚未形成“大中城市梯次發(fā)展、中心縣輻射有力、核心城鎮(zhèn)發(fā)展強(qiáng)勁”的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)發(fā)展格局，尤其是各城鎮(zhèn)之間產(chǎn)業(yè)趨同、城鎮(zhèn)風(fēng)格相近、發(fā)展優(yōu)勢(shì)不明顯的現(xiàn)象仍未解決。

(5)城鎮(zhèn)支撐能力增強(qiáng)但城鎮(zhèn)化質(zhì)量偏低。2010年，全省城市燃?xì)饴蔬_(dá)88.8%、城市人均公共綠地面積達(dá)11.8平方米，中科院2013年《中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量報(bào)告》對(duì)286個(gè)地市排名的前170個(gè)城市中，黑龍江省只有3個(gè)地市入選。這表明黑龍江省城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化沒能同步發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量仍然偏低。

(6)核心城市發(fā)展迅速但輻射能力弱。近年來，黑龍江省核心城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但綜合競(jìng)爭(zhēng)力不高。以哈爾濱市為例，在全國(guó)15個(gè)副省級(jí)城市中，雖然哈爾濱市人口總量較大，但社會(huì)消費(fèi)品零售總額、規(guī)模工業(yè)增加值、財(cái)政收入和城鎮(zhèn)居民收入僅居全國(guó)第9位、13位、14位和第15位。在中科院《2012年中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中，黑龍江省僅有哈爾濱市、大慶市入選百強(qiáng)名單，分列第40、41位，這表明黑龍江省大型城市的經(jīng)濟(jì)總量仍然偏低。

2.黑龍江省城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。近年來，黑龍江省發(fā)揮地域優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)城鎮(zhèn)差異發(fā)展，形成了一批具有特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

(1)“農(nóng)村社區(qū)”模式。科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)好、位置優(yōu)、后勁足的中心村，進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)邊遠(yuǎn)窮小村屯農(nóng)民到新型農(nóng)村社區(qū)建房居住。如北安市建設(shè)了祥和社區(qū)，建筑面積22.6萬平方米，可吸納農(nóng)民2 353戶。這些農(nóng)民與市民同等享受教育、文化、醫(yī)療等公共資源。

(2)“政府主導(dǎo)”模式。以政府為主體、以土地變現(xiàn)為資本、以近郊中心村為核心，吸引企業(yè)投資建設(shè)新區(qū)，整村轉(zhuǎn)移村民到新區(qū)居住。如雙鴨山市采取減免稅費(fèi)、享受雙重身份的辦法，在城鎮(zhèn)周邊建設(shè)“時(shí)代新城”，農(nóng)民享受成本價(jià)，吸引其到城鎮(zhèn)安居就業(yè)。

(3)“企業(yè)拉動(dòng)”模式。依托鄉(xiāng)村土地、勞動(dòng)力、農(nóng)副產(chǎn)品等資源，吸引企業(yè)投資建廠，企業(yè)為農(nóng)民集中建設(shè)住房和配套設(shè)施，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住、就近就業(yè)。如青岡縣禎祥鎮(zhèn)引進(jìn)大慶昊方集團(tuán)年產(chǎn)1億穗粘玉米加工項(xiàng)目，農(nóng)戶以入股方式集約土地5萬畝，吸納農(nóng)民就業(yè)2 000人。在鎮(zhèn)政府所在地建設(shè)新城鎮(zhèn)，規(guī)劃“一城兩區(qū)”，撤并10個(gè)村，集聚2.8萬人。

(4)“產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)”模式。依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)人口集聚和生產(chǎn)要素整合，將城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)融合發(fā)展，城鎮(zhèn)為集聚區(qū)提供土地、勞動(dòng)力等支撐要素，集聚區(qū)帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)。如安達(dá)市臥里屯鄉(xiāng)借助交通、地緣和哈大齊工業(yè)走廊等優(yōu)勢(shì)，集中打造工業(yè)項(xiàng)目集聚區(qū)、新型建材產(chǎn)業(yè)區(qū)、現(xiàn)代倉儲(chǔ)物流區(qū)和生態(tài)農(nóng)牧示范區(qū)，帶動(dòng)農(nóng)民向生態(tài)商貿(mào)小鎮(zhèn)集聚。

(5)“資源驅(qū)動(dòng)”模式。發(fā)揮黑龍江省良好的生態(tài)環(huán)境、秀美風(fēng)光、冰雪文化、對(duì)俄邊貿(mào)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、名牌產(chǎn)品等資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)。如依托烏蘇里四縣市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集中，依托寧安響水大米品牌優(yōu)勢(shì)推進(jìn)響水城鎮(zhèn)化建設(shè)，依托綏芬河對(duì)俄貿(mào)易優(yōu)勢(shì)建設(shè)對(duì)俄邊貿(mào)特色小城鎮(zhèn)等。

(6)“基地置換”模式。按照增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的原則，采取“拆一還一”辦法，集中建設(shè)農(nóng)民新區(qū)，農(nóng)民以宅基地?fù)Q房，成為“半職業(yè)化”市民，騰出的宅基地用做建設(shè)用地或復(fù)墾。如肇東市肇東鎮(zhèn)東躍村借助城區(qū)擴(kuò)張機(jī)遇，規(guī)劃拆遷全鎮(zhèn)5個(gè)村24個(gè)自然屯，集中建設(shè)70萬平方米農(nóng)民新區(qū)，置換出建設(shè)用地100萬平方米，復(fù)耕土地3 080畝，農(nóng)民到新區(qū)生活居住。

(7)“城鎮(zhèn)吸納”模式。充分發(fā)揮城區(qū)和城關(guān)鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，降低農(nóng)民進(jìn)城準(zhǔn)入門檻，消滅城中村，建設(shè)新社區(qū)，促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集聚。如大慶市城中村湖韻新村從2011年開始對(duì)向陽村所屬3個(gè)自然屯實(shí)施整體搬遷改造，投資6.7億元建設(shè)了22萬平方米住宅樓，安置和吸納農(nóng)戶2 090戶，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)保障一體化。

(8)“合作共建”模式。發(fā)揮農(nóng)墾、森工、油田等企業(yè)優(yōu)勢(shì)，按照統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)施共享、互利雙贏的原則，采取資源整合、聯(lián)手開發(fā)、項(xiàng)目共建等方式，全方位開展合作共建小城鎮(zhèn)。如裴德鎮(zhèn)與雙峰農(nóng)場(chǎng)、雙山鎮(zhèn)和鶴山農(nóng)場(chǎng)“場(chǎng)鎮(zhèn)共建”試點(diǎn)，吸納周邊村屯農(nóng)民10萬余人，共享墾區(qū)教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)。

三、黑龍江省城鎮(zhèn)化發(fā)展策略

新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，主要內(nèi)容是將農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民。只有保證進(jìn)入城鎮(zhèn)的農(nóng)民有穩(wěn)定的就業(yè)，充分享有城市的公共服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的新型城鎮(zhèn)化。因此，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須著眼于人的需求，解決好進(jìn)城農(nóng)民“有房住、有收入、有保障、能生存”的問題，消除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂。同時(shí)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化不能以犧牲農(nóng)村發(fā)展、損害農(nóng)民利益為代價(jià)［5］，要堅(jiān)持“公平、正義、均等”的原則，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把公共資源和公共財(cái)力向農(nóng)村傾斜，讓農(nóng)民享受到與城里人一樣的社會(huì)保障。

1.科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)方案。在發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、增長(zhǎng)放緩的大背景下，城鎮(zhèn)化將是積極穩(wěn)妥、漸進(jìn)發(fā)展的歷史過程。因此政府要做好新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃，用規(guī)劃去控制布局、指導(dǎo)建設(shè)，同時(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的法律約束性，改變“一任領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)規(guī)劃”的亂象。一是編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃要基于地域上的宏觀性、經(jīng)濟(jì)性上的協(xié)作性、組織上的系統(tǒng)性、生態(tài)上的和諧性等，起點(diǎn)要高、眼光要遠(yuǎn)、定位要準(zhǔn)，注重解決城鎮(zhèn)建設(shè)中的戰(zhàn)略性、區(qū)域性、綜合性問題，做好各級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的銜接，發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)作用;二是按照城市經(jīng)濟(jì)區(qū)、城鎮(zhèn)等級(jí)、職能分類及相關(guān)規(guī)劃指導(dǎo)內(nèi)容，對(duì)全省各級(jí)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)劃布局、土地利用、生態(tài)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行分類指導(dǎo)，努力實(shí)現(xiàn)設(shè)施共建、資源共享、環(huán)境共保。

2.深化城鎮(zhèn)戶籍制度改革。要把戶籍制度改革作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)，放寬對(duì)自愿進(jìn)城落戶農(nóng)民的限制，降低農(nóng)民落戶門檻，逐步消除城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)差距。國(guó)家層面要考慮推行統(tǒng)一的人口登記制度，消除附著在戶籍上的不平等待遇，實(shí)現(xiàn)人與福利保障制度的合一。地方要勇于創(chuàng)新，結(jié)合各自實(shí)際，打破戶籍藩籬。戶籍制度改革的目標(biāo)是建立以職業(yè)和居住地劃分人口的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍管理制度，實(shí)現(xiàn)人口自由遷移。實(shí)行進(jìn)城農(nóng)民只要有合法固定住所、有穩(wěn)定職業(yè)或生活來源，即可在居住地登記落戶，并在就業(yè)、參軍、子女入學(xué)等方面享受城鎮(zhèn)居民的同等待遇的有利于人口合理有序流動(dòng)的管理體制。

3.深化土地管理制度改革。一是明確土地權(quán)屬，規(guī)范和保護(hù)農(nóng)民的土地收益權(quán)和處置權(quán)，賦予農(nóng)民明確和穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例;二是在完善農(nóng)村土地承包制度基礎(chǔ)上，按照自愿有償?shù)脑瓌t，依法合理流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)、征用上要尊重農(nóng)民的自主權(quán)、自愿權(quán)和參與權(quán)，體現(xiàn)公平正義;三是建立城鄉(xiāng)土地資源統(tǒng)一優(yōu)化配置、節(jié)約用地、集約用地的新機(jī)制，嚴(yán)格控制耕地占用;四是合理開發(fā)利用經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地經(jīng)營(yíng)效益。

4.加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，當(dāng)前，不僅小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，就是一些大中城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力也不盡如人意。在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化上，必須把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一個(gè)重要環(huán)節(jié)，不但要規(guī)劃好、建設(shè)好，還有有長(zhǎng)遠(yuǎn)考量，預(yù)留出發(fā)展空間。一是建設(shè)與城鎮(zhèn)體系布局高度協(xié)調(diào)，以大城市為樞紐、中小城市為節(jié)點(diǎn)的綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，加快建設(shè)多層次、立體型的城市綜合交通運(yùn)輸系統(tǒng)，集中力量?jī)?yōu)先發(fā)展城市公共交通;二是按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合建設(shè)、互聯(lián)互通、資源共享”的方針，建立一個(gè)以高新技術(shù)為基礎(chǔ)，充分滿足社會(huì)信息化需求，與城鎮(zhèn)布局相配套的寬帶化、智能化、個(gè)人化、現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)，形成三網(wǎng)合一的區(qū)域性信息高速公路;三是建設(shè)完善的城市水、電、氣、熱供應(yīng)系統(tǒng)，提高供水質(zhì)量，做好全省水資源開發(fā)和利用規(guī)劃，實(shí)行聯(lián)合供水，提高水資源重復(fù)利用率，發(fā)展城市供氣，提高民用燃?xì)馄占奥省?/p>

5.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保體系建設(shè)。農(nóng)民土地被征遷后，一定要建立相應(yīng)的保障機(jī)制，否則，農(nóng)民沒有了土地、用掉了征遷款之后，將會(huì)產(chǎn)生極大的社會(huì)問題。一是建立以養(yǎng)老、失業(yè)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，管理和服務(wù)社會(huì)化，覆蓋全省的統(tǒng)一的城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系;二是逐步建立面向進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障制度，建立全省統(tǒng)一的可轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;三是鼓勵(lì)農(nóng)民勞動(dòng)力以自然人參保，逐步建立覆蓋全省、惠及全體農(nóng)民的農(nóng)村低保和醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

6.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)體系。積極構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民開放公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一的求職登記制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬，并按規(guī)定參加各種社會(huì)保險(xiǎn)。建立統(tǒng)一的就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，建立動(dòng)態(tài)化勞動(dòng)力資源管理和用工信息庫，對(duì)全省農(nóng)業(yè)部門、公安系統(tǒng)、社會(huì)保障系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享。實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的信息服務(wù)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者提供同等的就業(yè)指導(dǎo)。

7.促進(jìn)新型城鎮(zhèn)差異化發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本是產(chǎn)業(yè)支撐。要把城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展并舉，把城鎮(zhèn)化與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新興產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)結(jié)合起來，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，鼓勵(lì)宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜貿(mào)則貿(mào)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)多樣性、特色化、差異化發(fā)展。

［1］ 孔祥智.中國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展報(bào)告:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的小城鎮(zhèn)發(fā)展研究［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2010.

［2］ 佟光霽.閉鎖與破解:中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)研究［M］.北京:科學(xué)出版社，2010.

［3］ 王偉光.中國(guó)城鄉(xiāng)一體化:理論研究與規(guī)劃建設(shè)調(diào)研報(bào)告［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

［4］ 建設(shè)部課題組.新時(shí)期小城鎮(zhèn)發(fā)展研究［M］.北京:中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2008.

［5］ 費(fèi)孝通.論中國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1996，(3):3－10.