法律實(shí)施效果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)
——以《義務(wù)教育法》為例

郭旺

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南250100）

法律實(shí)施效果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)
——以《義務(wù)教育法》為例

郭旺

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南250100）

法律實(shí)施效果主要是指國家立法機(jī)關(guān)經(jīng)過合法程序立法，并實(shí)施生效一段時(shí)間之后，在其適用過程中，產(chǎn)生的社會(huì)效益和社會(huì)影響。法律實(shí)施效果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，可以分為普遍適用的一般標(biāo)準(zhǔn)和針對(duì)某一具體部門法調(diào)整范圍的特殊標(biāo)準(zhǔn)，這樣可以從宏觀和微觀、抽象和具象兩個(gè)層次上對(duì)法律實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。構(gòu)筑評(píng)估指標(biāo)量化體系有助于完善法律實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制，推進(jìn)立法的科學(xué)化、效能化進(jìn)程。

法律實(shí)施效果；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)估體系

一、法律實(shí)施效果評(píng)估的概念

法律的實(shí)施效果評(píng)估，即以法律的實(shí)施效果為評(píng)價(jià)估量對(duì)象，通過對(duì)其在實(shí)施和適用的過程中產(chǎn)生的社會(huì)影響和社會(huì)效能進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，從中發(fā)現(xiàn)存在的問題，對(duì)其中不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的法律法規(guī)和條款進(jìn)行增刪、清理、修訂或者廢止。一方面，法律實(shí)施效果評(píng)估可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)的瑕疵，彌補(bǔ)法律漏洞，減少糾紛，降低社會(huì)輿論和社會(huì)爭議對(duì)法律法規(guī)的干涉；另一方面，可以檢驗(yàn)立法機(jī)關(guān)的工作績效，有利于總結(jié)立法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)和完善立法工作，提高立法質(zhì)量。此外，還可以帶動(dòng)更多的人關(guān)注立法，特別是提升當(dāng)事人或者利益相關(guān)者對(duì)法律的信任感，有利于營造和諧的法治社會(huì)。

2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第18條明確規(guī)定：規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將評(píng)估意見報(bào)告制定機(jī)關(guān)，制定機(jī)關(guān)要定期對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理。[1]此條規(guī)定確定了法律評(píng)估制度。有學(xué)者認(rèn)為，立法后評(píng)估是有關(guān)主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，了解法律法規(guī)實(shí)施后取得的成效，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)實(shí)施中存在的問題，分析法律法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的合法性、可操作性和針對(duì)性，從而得到科學(xué)客觀的反饋信息，以便及時(shí)修改完善法律制度，更好地發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范作用。[2]這與法律的實(shí)施效果評(píng)估在一定程度上有所重疊。

下文將以我國《義務(wù)教育法》為例。2006年6月29日，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議決定重新修訂《義務(wù)教育法》?！读x務(wù)教育法》的實(shí)施效果評(píng)估即為針對(duì)學(xué)生、學(xué)校、教師等主體，通過對(duì)本法施行過程中產(chǎn)生的社會(huì)效益、效能和影響進(jìn)行客觀、中立的評(píng)價(jià)，分析本法律各項(xiàng)條款的適用情況，對(duì)其存在的問題進(jìn)行審查，對(duì)不符合義務(wù)教育發(fā)展規(guī)律的條款進(jìn)行增刪、清理等，以完善我國的義務(wù)教育制度，提高立法質(zhì)量。

二、法律實(shí)施效果標(biāo)準(zhǔn)的影響因素

標(biāo)準(zhǔn)，是指在同一大原則或相同背景之下，諸多不同比較對(duì)象之間在對(duì)比、核準(zhǔn)過程中所要遵循的方法、準(zhǔn)則或者尺度。法律實(shí)施效果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，是指在評(píng)估某一法律法規(guī)或者規(guī)范性文件的實(shí)施情況時(shí)，所要遵循的評(píng)價(jià)估量的方法、準(zhǔn)則。確定科學(xué)、客觀的法律實(shí)施效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，能有效評(píng)估法律法規(guī)或者規(guī)范性文件的實(shí)施、適用情況，有利于及時(shí)準(zhǔn)確、科學(xué)客觀地反映法律法規(guī)的社會(huì)效益和社會(huì)影響，有利于促進(jìn)我國法律的良性發(fā)展和自我修正，從而將我國的法律評(píng)估制度立法推上正軌。

法律實(shí)施效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的影響因素具有多樣性，這增加了評(píng)估主體進(jìn)行法律實(shí)效評(píng)估工作的難度。法律實(shí)施效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的影響因素，即設(shè)定法律實(shí)施效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)所要考慮的因素，主要取決于以下幾點(diǎn)：[2]

（一）立法的目的、目標(biāo)

立法者或者國家立法機(jī)關(guān)通過投入一定的立法成本，制定、審查、實(shí)施一部法律法規(guī)或者規(guī)范性文件，是為了維護(hù)不特定人群的利益，引導(dǎo)不特定對(duì)象為或不為一定行為，以保護(hù)某種法益不被侵犯，這一初衷可被看作是立法原意或者立法目的。法律實(shí)施后是否達(dá)到預(yù)期效果，意味著立法目的是否順利實(shí)現(xiàn)。

（二）社會(huì)制度環(huán)境約束

社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化是立法活動(dòng)的重要推手，時(shí)代在發(fā)展，新型法律關(guān)系不斷涌現(xiàn)，法律自然也需要新陳代謝。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，法律制度屬于上層建筑，注定要為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)。法律實(shí)施效果評(píng)估同樣也受制于政治、經(jīng)濟(jì)等條件的限制，其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也要受制于并符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多要求。例如，我國的九年義務(wù)教育制度，正是在結(jié)合我國具體國情的情況之下確立的。新《義務(wù)教育法》在2006年6月29日通過新一輪修訂，增加了符合社會(huì)發(fā)展的新內(nèi)容，刪除了不符合時(shí)代發(fā)展的舊內(nèi)容，這也說明了法律實(shí)施效果評(píng)估離不開社會(huì)大環(huán)境的影響。

（三）評(píng)估對(duì)象自身因素

法律實(shí)施效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定，必須關(guān)注被評(píng)估對(duì)象自身的特點(diǎn)。法律是維系社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)不特定對(duì)象合法法益、解決爭議糾紛的有效手段。其因調(diào)整法律關(guān)系的不同而有著體系和類別上的劃分，比如民法、刑法、訴訟法之劃分、實(shí)體法和程序法之劃分。在評(píng)估某一法律法規(guī)時(shí)，既要注重其在整個(gè)法律體系中的地位，從宏觀上進(jìn)行把握；也要關(guān)注其作為某一部門法所要發(fā)揮的作用，從微觀上、具體規(guī)制內(nèi)容上進(jìn)行把握。

（四）評(píng)估指標(biāo)難以量化

為了使法律實(shí)施效果的評(píng)估結(jié)果更加清楚詳實(shí)、易于理解，這就促使法律評(píng)估主體利用量化指標(biāo)予以清晰展示。但是在評(píng)估過程中，法律實(shí)施的社會(huì)效能和社會(huì)影響難以用數(shù)量化、體系化的指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行展現(xiàn)。第一，法律實(shí)施效果的好壞、公眾對(duì)法律的心理感受（安全感、信任感、幸福感、滿意度等）、司法工作人員對(duì)法律的適用感受（程序繁簡度、執(zhí)行難易度、司法效率與成本）等缺乏直接的衡量尺度和評(píng)估方法；第二，法律實(shí)施效果包括直接效果和間接效果、短期效果和長期效果等，數(shù)據(jù)采集存在困難，不易量化，這就給評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定增設(shè)了阻礙。

三、法律實(shí)施效果評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)體系

立法應(yīng)該體現(xiàn)人類的基本價(jià)值，如安全、自由、平等；也應(yīng)該綜合考量不同的利益主體之間各種利益的合理安排與爭議的合理妥協(xié)；還應(yīng)該與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，與社會(huì)的制度環(huán)境相契合。法律實(shí)施效果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可以分為一般標(biāo)準(zhǔn)和特殊標(biāo)準(zhǔn)。一般標(biāo)準(zhǔn)主要包括實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值觀標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等基本的適用于評(píng)估一切法律的標(biāo)準(zhǔn)。特殊標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)具體的部門法律法規(guī)或者規(guī)范性文件實(shí)施績效的衡量尺度。特殊標(biāo)準(zhǔn)決定于每一部法律的立法目標(biāo)和任務(wù)，反映在法律條款之中?！读x務(wù)教育法》明確規(guī)定了它的具體任務(wù)：保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實(shí)施，提高全民族素質(zhì)?？梢钥闯?，我國義務(wù)教育法的制定有三個(gè)明顯的立法目標(biāo)：一是保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利；二是保證義務(wù)教育的順利實(shí)施；三是通過實(shí)施義務(wù)教育提高全民族素質(zhì)。換句話說，我國《義務(wù)教育法》實(shí)施效果評(píng)估的特殊標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)：是否保障了我國適齡兒童和少年的義務(wù)教育權(quán)利；是否保證了我國義務(wù)教育制度的順利實(shí)施；是否達(dá)到了提高我國全民族素質(zhì)的目標(biāo)。

但這還不夠全面，評(píng)估我國《義務(wù)教育法》實(shí)施效果的特殊標(biāo)準(zhǔn)僅僅通過以上三個(gè)指標(biāo)還不能有效地進(jìn)行評(píng)估。運(yùn)用科學(xué)合理的方法，建立法律評(píng)估指標(biāo)體系，加強(qiáng)相關(guān)工作的制度化、規(guī)范化，是我國法律實(shí)施效果評(píng)估的核心義項(xiàng)。

（一）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系

對(duì)法律的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，首先需要確立一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，該評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)價(jià)值判斷。然后，依據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立一系列的評(píng)估指標(biāo)及指標(biāo)體系，從而對(duì)法律法規(guī)的實(shí)施效果有客觀、全面且真實(shí)的了解。有學(xué)者對(duì)立法后評(píng)估的指標(biāo)體系作了如下定義：它是指按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將法律法規(guī)質(zhì)量及實(shí)施的具體需求分解并量化為不同的指標(biāo)組群，由組群內(nèi)各單項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)及其要素共同排列組成的既自成一體又相互聯(lián)系的，以衡量法律法規(guī)的質(zhì)量及實(shí)施情況的指標(biāo)綜合體和統(tǒng)一體。[3]

（二）評(píng)估體系構(gòu)建注意事項(xiàng)

第一，堅(jiān)持法律評(píng)估指標(biāo)體系中定量分析和定性分析相結(jié)合的問題。[4]確立科學(xué)、合理的評(píng)估方法，對(duì)法律法規(guī)評(píng)估的最終結(jié)果有著直接的重要影響。定性分析是指評(píng)估者根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí)，綜合運(yùn)用邏輯思維，通過對(duì)評(píng)估對(duì)象的性質(zhì)進(jìn)行分析判斷，進(jìn)而形成對(duì)法律法規(guī)實(shí)施效果、體系和過程的基本評(píng)判。[5]綜合運(yùn)用問卷調(diào)查、訪談和個(gè)案分析等方法，將收集來的資料進(jìn)行整理、統(tǒng)計(jì)分析。

第二，評(píng)估指標(biāo)的量化問題。法律實(shí)施效果評(píng)估的困難之處就在于評(píng)估指標(biāo)難以量化。評(píng)估主體根據(jù)不同評(píng)估指標(biāo)的性質(zhì)采用不同的測(cè)量尺度和評(píng)定方法，予以數(shù)量化，然后再對(duì)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一化處理。比較普遍的方法是運(yùn)用“格柵統(tǒng)計(jì)法”，用不同的數(shù)值表示每一項(xiàng)指標(biāo)所達(dá)到的程度。比如，在滿分5分制下，評(píng)估體系中的某一指標(biāo)項(xiàng)目所得到的1到5分可以分別表示差、較差、較好、好、很好，或者少、較少、較多、多、很多等等類似。建立指標(biāo)體系其實(shí)很大部分是為了解決格柵所確立的數(shù)字模型的填充。格柵統(tǒng)計(jì)法里面包含了兩方面的內(nèi)容：一個(gè)是數(shù)字模型，即指標(biāo)體系中的某一個(gè)指標(biāo)項(xiàng)目完成情況的好壞評(píng)價(jià)；另一個(gè)就是各個(gè)指標(biāo)項(xiàng)目在全部體系中權(quán)重比例的劃分情況。

第三，評(píng)估指標(biāo)權(quán)重的確定問題。為了保證評(píng)估的客觀性和科學(xué)性，通常需要對(duì)不同的指標(biāo)賦予不同的權(quán)數(shù)比例，在多項(xiàng)指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)過程中，權(quán)數(shù)的確定是一項(xiàng)非常重要的工作。簡單地說，權(quán)數(shù)就是表示評(píng)估指標(biāo)體系中各個(gè)指標(biāo)項(xiàng)目重要程度的系數(shù)，權(quán)數(shù)比例越大，其重要性程度也越高。[6]當(dāng)然，在確定各個(gè)指標(biāo)項(xiàng)目的權(quán)重時(shí)，也要綜合處理好各個(gè)指標(biāo)之間的關(guān)系，使每個(gè)指標(biāo)發(fā)揮其應(yīng)有的作用，減少反映重復(fù)信息的指標(biāo)。另外需要注意的是，指標(biāo)的權(quán)重必然存在一定的誤差和局限性。

通過格柵統(tǒng)計(jì)法，可以清晰地構(gòu)建法律法規(guī)實(shí)施效果的評(píng)估指標(biāo)體系，重慶市人大于2006年進(jìn)行地方性法規(guī)立法后評(píng)估時(shí)制定的《評(píng)估計(jì)分參考標(biāo)準(zhǔn)》可以為我們提供借鑒。各個(gè)專家按照《評(píng)估計(jì)分參考標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行定量化分析、判斷和計(jì)分，經(jīng)過反復(fù)研究，《評(píng)估計(jì)分參考標(biāo)準(zhǔn)》確立了5個(gè)基本要素：立法必要性（權(quán)重為15%）、地方特色（權(quán)重為20%）、法制統(tǒng)一性（權(quán)重為25%）、權(quán)力配置（權(quán)重為25%）、立法技術(shù)（權(quán)重為15%）。每項(xiàng)基本要素中又分解出若干因子，總共有37個(gè)小項(xiàng)。在確定5個(gè)因素和37個(gè)小項(xiàng)的分值后，就形成了獨(dú)特的指標(biāo)評(píng)估體系。

（三）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系的構(gòu)建

綜合各方面的相關(guān)信息，《義務(wù)教育法》實(shí)施效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的量化指標(biāo)體系可以依照下列步驟予以構(gòu)建：首先，確定五個(gè)主體作為評(píng)估的基本要素，即一級(jí)要素，分別為學(xué)生（權(quán)重為25%）、教師（權(quán)重為20%）、學(xué)校（權(quán)重為20%）、家長（權(quán)重為15%）、政府與社會(huì)（權(quán)重為20%）。學(xué)生為義務(wù)教育的最重要主體，必須落實(shí)保障與維護(hù)學(xué)生的利益；教師作為重要主體，保障教師工作的積極性是促進(jìn)教育均衡發(fā)展的要點(diǎn)；學(xué)校為社會(huì)廣泛關(guān)注，學(xué)校的好壞是評(píng)估教育實(shí)施效果的直接反映；家長能側(cè)重反映教育實(shí)施效果的間接社會(huì)影響與效益；政府與社會(huì)的支持是義務(wù)教育實(shí)施效果長期貫徹執(zhí)行所必須的保障。

其中，“學(xué)生”這個(gè)一級(jí)要素中又包含四個(gè)二級(jí)要素：學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)情況、執(zhí)行免費(fèi)情況、教育平等權(quán)利保障情況、輟學(xué)情況。相應(yīng)地，也應(yīng)確定一定的權(quán)重；“教師”項(xiàng)下的二級(jí)要素包含城鄉(xiāng)教師資質(zhì)情況、福利待遇情況、城鄉(xiāng)教師數(shù)量分布情況、侵害學(xué)生情況；“學(xué)?！表?xiàng)下包括校車、宿舍等教學(xué)設(shè)施配置及安全情況、素質(zhì)教育課程設(shè)置、師資力量配備、班級(jí)人數(shù)設(shè)置與教師比例、撤點(diǎn)并校布局影響；“家長”項(xiàng)下包括的二級(jí)要素為經(jīng)濟(jì)影響、生活影響、與子女關(guān)系情況；“政府與社會(huì)”項(xiàng)下包括經(jīng)費(fèi)等配套制度保障、違法行為責(zé)任承擔(dān)、權(quán)力配置均衡情況三個(gè)二級(jí)要素。以5個(gè)大項(xiàng)、19個(gè)小項(xiàng)簡單構(gòu)建《義務(wù)教育法》實(shí)施效果評(píng)估特殊標(biāo)準(zhǔn)的量化指標(biāo)體系，可以在一定程度上為評(píng)估該法的實(shí)施效果提供借鑒。

（四）對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系的建議

在實(shí)施效果的評(píng)估工作中嵌入不同的指標(biāo)，可以更加直觀地看出法律法規(guī)的施行效果。需要說明的是，構(gòu)建指標(biāo)體系這一思路是正確的，但實(shí)施過程中的指標(biāo)確立及體系構(gòu)建還不是很成熟，得出的結(jié)果往往具有一定的局限性和不足，這還需要通過進(jìn)一步努力予以完善，對(duì)此，有以下幾點(diǎn)建議：

第一，立法為民，法律法規(guī)的實(shí)施效果評(píng)估以及標(biāo)準(zhǔn)的確定一定要以維護(hù)相應(yīng)主體的利益為出發(fā)點(diǎn)，標(biāo)準(zhǔn)的確立要與法律施行帶給利益主體的切實(shí)變化相對(duì)應(yīng)，這是法律法規(guī)評(píng)估工作的實(shí)質(zhì)。建議在評(píng)估工作進(jìn)行中，以工作小組的形式開展實(shí)地調(diào)研，充分掌握施行情況和遇到的瓶頸，通過多種途徑廣泛收集資料，并且通過建立指標(biāo)體系或者數(shù)據(jù)模型進(jìn)行合理論證。

第二，進(jìn)行法律法規(guī)實(shí)施效果評(píng)估的目的是找出現(xiàn)行法律法規(guī)中存在的問題，回饋給立法機(jī)關(guān)，以完善立法，達(dá)到利益均衡，這區(qū)別于自我修正、自我監(jiān)督。建議評(píng)估主體可以選擇不涉及法律利益的獨(dú)立第三方來進(jìn)行，以確保評(píng)估結(jié)果的客觀、公正、中立與可信。

第三，要在多重實(shí)踐與謹(jǐn)慎選擇的基礎(chǔ)上確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，探索構(gòu)建評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系。指標(biāo)項(xiàng)目的選擇應(yīng)該建立在充分調(diào)研與關(guān)系利益主體切身利益的要素上，可以由多個(gè)項(xiàng)目組探索建立多個(gè)指標(biāo)體系，最后再從中綜合有益信息，完善指標(biāo)體系。

第四，法律實(shí)施效果的評(píng)估不同于立法的成本效益評(píng)估，其側(cè)重點(diǎn)主要在法律施行后的社會(huì)影響與社會(huì)效益上。所以，在確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)掌握直接影響與間接影響相結(jié)合的評(píng)估方法；在評(píng)估指標(biāo)的量化上，應(yīng)盡可能地運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)等各類學(xué)科的專業(yè)知識(shí)確定各特殊標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重。

近年來，關(guān)于法律法規(guī)實(shí)施效果的評(píng)估工作逐漸受到法律界的關(guān)注，外國的法律實(shí)施效果評(píng)估制度也為我們提供了合理的借鑒。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有的國情，制定我國的法律評(píng)估制度，規(guī)范我國法律法規(guī)評(píng)估工作流程，完善評(píng)估工作結(jié)果回饋機(jī)制，確保我國法律緊跟時(shí)代變化，維護(hù)相關(guān)主體的合法權(quán)益。

[1]俞榮根.立法后評(píng)估：提高立法質(zhì)量的有效途徑[J].公民導(dǎo)刊,20 10(4).

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D912.1

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1673―2391(2014)05―0082―03

2014-03-13 責(zé)任編校：江 流