區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的多邊環(huán)境協(xié)議所涉問題淺析

楊培雷

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 國際工商管理學(xué)院，上海 200433）

環(huán)境管理

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的多邊環(huán)境協(xié)議所涉問題淺析

楊培雷

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 國際工商管理學(xué)院，上海 200433）

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定框架下的多邊環(huán)境協(xié)議涉及的主要問題可以概括為RTAs的環(huán)境條款類型、制度基礎(chǔ)與制度選擇問題，RTAs環(huán)境影響評價(jià)問題，RTAs的環(huán)境合作問題，RTAs環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境法實(shí)施與爭端解決機(jī)制問題以及RTAs的公眾參與環(huán)境保護(hù)問題等。貿(mào)易與環(huán)境問題的結(jié)合一直具有爭議性，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在文本上達(dá)成的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與貿(mào)易的結(jié)合要得到真正的實(shí)施，后續(xù)的努力至關(guān)重要，這些努力包括環(huán)境對話與合作、環(huán)境保護(hù)資金來源、公眾參與等。

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定；多邊環(huán)境協(xié)定；環(huán)境合作；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；公眾參與

貿(mào)易與環(huán)境問題最早出現(xiàn)在貿(mào)易協(xié)定中始于1992年美國、加拿大、墨西哥三國訂立的北美自由貿(mào)易協(xié)定（North American Free Trade Agreement，NAFTA）。該協(xié)定不僅在主協(xié)定中有環(huán)境條款，而且制定了環(huán)境問題子協(xié)議，即北美環(huán)境合作協(xié)議（North American Agreement on Envi-ronmental Co-operation，NAAEC）。在此之前，貿(mào)易協(xié)定中要么不涉及環(huán)境問題，要么僅僅限于“例外條款”（以GATT的第20條為范本）[1]。目前區(qū)域貿(mào)易協(xié)定總數(shù)達(dá)400多個，絕大多數(shù)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（Regional Trade Agreements，RTAs） 都包含了環(huán)境條款。不同的RTAs涉及的環(huán)境條款的范圍和內(nèi)容不同。有的RTAs專門設(shè)立章節(jié)就環(huán)境問題作出約定；有的RTAs在“例外條款”中作出約定；有的RTAs在子協(xié)定中對環(huán)境問題作出約定；有的兼而有之，將環(huán)境的一般性問題納入主協(xié)定，將環(huán)境的特定問題納入子協(xié)定；也有的本來不包含環(huán)境條款，后來作出補(bǔ)充協(xié)議[2]。

本研究在梳理世界主要區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTAs）的基礎(chǔ)上，首先分析RTAs的環(huán)境條款類型；其次，歸納、概括RTAs的環(huán)境條款所涉其他主要問題；最后，給出簡要評價(jià)。

1 RTAs的環(huán)境條款類型

RTAs的不同類型，具有不同的功能。概言之，RTAs主要包括自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系和區(qū)域一體化五大類型，自由貿(mào)易區(qū)的主要功能是削減關(guān)稅，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作；關(guān)稅同盟與共同市場的主要功能是內(nèi)部取消關(guān)稅，對外統(tǒng)一關(guān)稅，深化經(jīng)濟(jì)合作；經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系的主要功能是建立改善經(jīng)濟(jì)關(guān)系的對話機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作；區(qū)域一體化的主要功能是經(jīng)濟(jì)、政治、社會領(lǐng)域全面合作。RTAs中涉及環(huán)境問題的協(xié)議條款的主要內(nèi)容包括環(huán)境合作、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境法的實(shí)施、程序保障、爭端解決機(jī)制、成員方的權(quán)利、公眾參與等[3]。這些內(nèi)容，在不同類型的RTAs中各有側(cè)重。RTAs環(huán)境協(xié)議的關(guān)鍵條款主要有：重視環(huán)境保護(hù)或可持續(xù)發(fā)展；承諾有效執(zhí)行本國環(huán)境保護(hù)法；承諾實(shí)施相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)施程序保障、公共參與，以保證國內(nèi)環(huán)境法的執(zhí)行；嚴(yán)格遵從環(huán)境問題的爭端解決機(jī)制；保持自由貿(mào)易協(xié)定與區(qū)域或多邊環(huán)境協(xié)議的承諾一致性；貿(mào)易原則的環(huán)境例外條款；執(zhí)行協(xié)議的公眾參與機(jī)制。

2 RTAs的環(huán)境條款所涉主要問題

概括而言，RTAs的環(huán)境條款所涉主要問題分別是環(huán)境影響評價(jià)問題，環(huán)境合作問題，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境法實(shí)施與爭端解決機(jī)制問題，公眾參與環(huán)境保護(hù)問題。具體內(nèi)容分述于下：

2.1 環(huán)境影響評價(jià)問題

RTAs環(huán)境影響評價(jià)（Environmental Assesment of RTAs），包括事前評價(jià)（ex-ante assesment）和事后評價(jià)（ex-post assesment）。事前評價(jià)是成員國對采納RTAs前的評價(jià)，是構(gòu)成規(guī)劃、設(shè)計(jì)和論證協(xié)議的一個組成部分。事后評價(jià)則是評價(jià)協(xié)議采納后的實(shí)際效果，目的在于深化或改善行動方案。除了有助于政策制定者規(guī)劃、設(shè)計(jì)RTAs，避免或減少環(huán)境破壞外，環(huán)境評價(jià)條款還旨在推動政府間的環(huán)境合作與對話。而且，在RTAs中關(guān)于環(huán)境評價(jià)的透明度和參與度的規(guī)定，保證了公眾特別是當(dāng)?shù)厣鐣F(tuán)體能夠發(fā)表意見，并參與到RTAs的設(shè)計(jì)與執(zhí)行中去。歐盟于1999年開始實(shí)施對主要的多邊和雙邊貿(mào)易協(xié)定的可持續(xù)影響評價(jià) （Sustainability Impact Assesments, SIAs），目的在于弄清這些協(xié)定的經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境影響。歐盟于2002年發(fā)布的《可持續(xù)影響評價(jià)通訊》 （the 2002 Communication）成為政策指導(dǎo)，但是并不具有嚴(yán)格的法律約束力。美國1999 年11月頒布了《13141號執(zhí)行令：貿(mào)易協(xié)定的環(huán)境影響評價(jià)》 （Executive Order 13141，Environmental Review of Trade Agreements，November 1999），2000年12月出臺了實(shí)施《13141號執(zhí)行令：貿(mào)易協(xié)定的環(huán)境影響評價(jià)》的指導(dǎo)原則，2002年頒布了《2002貿(mào)易法案》（the Trade Act of 2002），對RTAs環(huán)境影響評價(jià)作出了相關(guān)規(guī)定。

2.2 環(huán)境合作問題

RTAs的環(huán)境合作條款目標(biāo)寬泛，包括增進(jìn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展合作、環(huán)境立法合作、環(huán)境政策合作、環(huán)境科研合作、環(huán)境管理與制度建設(shè)合作、增進(jìn)環(huán)境政策透明度與公眾參與等。環(huán)境合作條款，或在主協(xié)定中，或在副協(xié)議中，或通過聯(lián)合聲明作出共同安排等。美國、加拿大的RTAs將各方的環(huán)境義務(wù)寫入主協(xié)議中，而將環(huán)境合作的目標(biāo)與措施在副協(xié)議中加以闡明；歐盟的RTAs往往對環(huán)境問題作出獨(dú)立的安排[4]。

RTAs關(guān)于環(huán)境合作范圍和內(nèi)容各不相同。與RTAs的其他條款一樣，環(huán)境合作條款的范圍和內(nèi)容決定于諸多因素。其中，最主要的影響因素是：第一，地理相鄰性以及經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性有助于環(huán)境合作協(xié)議的達(dá)成，并影響環(huán)境合作條款的范圍與內(nèi)容。第二，RTAs環(huán)境合作的范圍和內(nèi)容受各成員發(fā)展水平的影響。一般來說，RTAs成員方的發(fā)展水平差別較大，則環(huán)境合作問題就較為突出。北北貿(mào)易協(xié)定 （North-North TradeAgreement）中環(huán)境合作協(xié)議并不普遍，而在北南貿(mào)易協(xié)定（North-South Trade Agreement） 中環(huán)境合作協(xié)議卻普遍存在。第三，RTAs環(huán)境合作的資金問題。充分的資金來源是環(huán)境合作實(shí)施的重要條件，然而，在RTAs的環(huán)境合作協(xié)議中很少對資金來源問題作出明確規(guī)定，而只有一般性的聲明。如加拿大—哥斯達(dá)黎加協(xié)議（the Canada-Costa Rica Agreement） 約定雙方采取一案一議的辦法為合作行動提供資金；又如美國—智利協(xié)議（the US-Chile Agreement）規(guī)定提供的資金額依據(jù)管理需要和資金可得性而定。發(fā)達(dá)國家即使為環(huán)境合作提供資金，也往往與貿(mào)易問題相互關(guān)聯(lián)。

2.3 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境法實(shí)施與爭端解決機(jī)制

站在不同角度，對于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與貿(mào)易關(guān)系的看法是不同的。例如，新西蘭《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與貿(mào)易協(xié)定一體化框架》中表達(dá)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與貿(mào)易關(guān)系的基本看法是保持環(huán)境保護(hù)的高標(biāo)準(zhǔn)，不僅問題本身很重要，而且它與經(jīng)濟(jì)繁榮目標(biāo)是完全一致的。我國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與貿(mào)易關(guān)系的國內(nèi)和國際目標(biāo)是在貿(mào)易和環(huán)境管理的兩個方面建立健全可持續(xù)性的政策，保證各項(xiàng)政策措施得到多方支持。通過精心設(shè)計(jì)，貿(mào)易協(xié)定能夠消除日益增長的經(jīng)濟(jì)活動所帶來的危害。如果貿(mào)易對發(fā)展是至關(guān)重要的，那么，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)用作保護(hù)主義的籍口，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)不應(yīng)成為服務(wù)于歧視性貿(mào)易的工具，締約政府應(yīng)為了實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)來設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而不是迫使其他國家必須滿足某個標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)椴⒎撬械膰叶季哂邢嗤募夹g(shù)條件。

關(guān)于程序保障（Procedural guarrantee），絕大多數(shù)的RTAs都含有所謂“最低限度的環(huán)境保護(hù)程序標(biāo)準(zhǔn)”（minimum prosedural syandards of environmental protection）。相應(yīng)的條款規(guī)定各成員方應(yīng)當(dāng)采用完全司法程序（adequate judicial procedure）、準(zhǔn)司法程序（quasi-judicial procedure） 或管理措施（administrative proceedings）對環(huán)境違法行為造成的后果進(jìn)行補(bǔ)救。

關(guān)于爭端解決機(jī)制，存在兩個基本類型：其一，國家與國家之間的爭端解決機(jī)制（state-tostate mechanism），主要包括質(zhì)詢機(jī)制、補(bǔ)救機(jī)制和對話機(jī)制，這類爭端解決機(jī)制可見于NAAEC、CCAEC、CCRAEC，還見之于美國與約旦、新加坡、智利、摩洛哥、澳大利亞等國家訂立的協(xié)定。另外，還包括公開聽證（open hearing） 與公眾參與（public participation） 機(jī)制，這類機(jī)制在美國與澳大利亞的協(xié)定、北美自由貿(mào)易協(xié)定中有專門的條款加以規(guī)定。其二，公眾投訴機(jī)制（public submission mechanism）。公眾投訴機(jī)制規(guī)定，任何一個成員方的居民都可以投訴成員方不履行環(huán)境執(zhí)法義務(wù)的行為。一旦被裁定為有效，將記錄在案，被投訴的成員方政府有義務(wù)隨時(shí)對相關(guān)問題進(jìn)行答辯和說明。這種機(jī)制也被稱為“陽光戰(zhàn)略” （the“Sun Shine”Strategy），目的在于避免成員為獲得競爭優(yōu)勢而降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化環(huán)境條款的執(zhí)行力度。雖然在北美環(huán)境合作協(xié)議（NAAEC）、加拿大—智利環(huán)境合作協(xié)議（CCAEC）、加拿大—哥斯達(dá)黎加環(huán)境合作協(xié)議（CCAEC）、美國—中美洲—多米尼加自由貿(mào)易協(xié)定（US-CAFTA-DR）中都有公眾投訴機(jī)制的安排，但是僅北美環(huán)境合作協(xié)議框架下被運(yùn)用的較多。盡管目前公眾投訴機(jī)制的運(yùn)用尚不普遍，但是，這種機(jī)制仍被認(rèn)為是一種有效的機(jī)制，因?yàn)橹挥挟?dāng)?shù)鼐用癫拍軌蛘鎸?shí)了解環(huán)境法的執(zhí)行情況，并且環(huán)境保護(hù)關(guān)乎當(dāng)?shù)鼐用竦那猩砝?，他們有動力促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。進(jìn)一步來說，當(dāng)?shù)鼐用袷亲詈玫摹碍h(huán)境警察”。當(dāng)然，這種機(jī)制也有不足之處，表現(xiàn)為當(dāng)?shù)鼐用裢鶅H僅關(guān)注涉及切身利益的當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題，對于與其自身利益不相關(guān)的環(huán)境問題則較少關(guān)注。

2.4 公眾參與環(huán)境保護(hù)問題

多數(shù)RTAs明確規(guī)定，締約各方應(yīng)當(dāng)就總協(xié)定中的環(huán)境條款或環(huán)境副協(xié)議征求公眾的意見。如美國與其他國家訂立的RTAs均有關(guān)于透明度的規(guī)定，并特別強(qiáng)調(diào)公眾擁有對各項(xiàng)措施的評價(jià)權(quán)利[5]。此外，還規(guī)定協(xié)定各方應(yīng)為公眾提供機(jī)會，讓公眾參與到環(huán)境條款的執(zhí)行過程之中。又如MERCOSUR環(huán)境框架協(xié)議中，有關(guān)增進(jìn)公眾對環(huán)境問題的有效參與之規(guī)定，不僅見于總則，而且見于條約主體文本和原則性規(guī)定部分。

有些RTAs規(guī)定，協(xié)定各方應(yīng)采取進(jìn)一步措施保證公眾參與環(huán)境問題，比如“公民投訴機(jī)制”。如前所述，北美環(huán)境合作協(xié)議（NAAEC）、加拿大—智利環(huán)境合作協(xié)議（CCAEC）、加拿大—哥斯達(dá)黎加環(huán)境合作協(xié)議（CCAEC）、美國—中美洲—多米尼加自由貿(mào)易協(xié)定（USCAFTA-DR）中都有公民投訴機(jī)制的安排。美國與澳大利亞的協(xié)定、北美自由貿(mào)易協(xié)定中有專門的條款規(guī)定公開聽證（open hearing），以保證公眾的知情權(quán)和公眾參與（public participation）。

有些RTAs規(guī)定，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定框架下的環(huán)境合作執(zhí)行委員會應(yīng)尋求非政府組織或個人（包括專家）的意見（可見NAAEC，Article 9.5（b））。這樣規(guī)定的目的在于引入外部專家、個人和社會集團(tuán)的智慧，有助于解決爭端，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。相似的條款在北美自由貿(mào)易協(xié)定、加拿大—智利環(huán)境合作協(xié)議中都有體現(xiàn)。在美國—中美洲—多米尼加自由貿(mào)易協(xié)定、美國—智利自由貿(mào)易協(xié)定中更加明確地規(guī)定：環(huán)境事務(wù)委員會“應(yīng)尋求公眾見解”，同時(shí)“應(yīng)保證公眾參與到他們的工作中去”（可見US-CAFTA-DR,Article 17.5（3），Article 17.5（4）；US-Chile,Article 19.3（2），Article 19.3（3））。

有些RTAs還對公共咨詢（public consultation）作出制度化的安排。如NZTCEP環(huán)境安排中聲明，雙方均應(yīng)建立一個機(jī)制，保證公眾與非政府組織能夠?qū)⒁庖姾徒ㄗh傳遞到環(huán)境委員會。美國—中美洲—多米尼加自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)定，環(huán)境事務(wù)委員會的每一次會議都應(yīng)向公眾開放。NAAEC和CCAEC也規(guī)定，環(huán)境合作委員會在每次年會的議程中都應(yīng)有向公眾開放的分會場。

除了上述保證公眾參與的機(jī)制外，還有的RTAs規(guī)定了同公眾的對話機(jī)制或研討會機(jī)制，再者如歐盟—智利協(xié)定規(guī)定，舉行定期會議向社會通報(bào)環(huán)境條款的執(zhí)行情況，并征集公眾關(guān)于協(xié)議執(zhí)行的意見（可見EU-Chile,Article 11）。

3 貿(mào)易與環(huán)境關(guān)系問題簡要評價(jià)

貿(mào)易與環(huán)境關(guān)系問題一直是RTAs各成員方存在爭議的主要問題，尤其體現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家達(dá)成的RTAs之中[7]。爭議的主要原因是：一些發(fā)展中國家擔(dān)心過高的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)會成為他們向RTAs發(fā)達(dá)伙伴市場出口的新壁壘；多數(shù)國家認(rèn)為，貿(mào)易協(xié)定不是解決環(huán)境問題的最佳方式，貿(mào)易協(xié)定中的環(huán)境考量不應(yīng)具有優(yōu)先地位；有些國家認(rèn)為，含有環(huán)境條款的RTAs會成為協(xié)定順利達(dá)成的障礙；還有的國家擔(dān)心，鑒于RTAs的做法，多邊貿(mào)易體系也會將貿(mào)易與環(huán)境問題相結(jié)合。

包含環(huán)境問題的RTAs，參加協(xié)定的各方達(dá)成共識，是成功達(dá)成協(xié)定的關(guān)鍵。而協(xié)調(diào)RTAs中的環(huán)境問題，并不是一蹴而就的。其過程包括準(zhǔn)備階段、環(huán)境與貿(mào)易官員的立場協(xié)調(diào)階段、優(yōu)先事項(xiàng)的確定階段以及消除觀點(diǎn)沖突階段。更重要的是，一旦在協(xié)定文本上達(dá)成一致意見，并通過后續(xù)的努力才能夠保證貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)的結(jié)合，這些后續(xù)的努力包括環(huán)境對話與合作、環(huán)境保護(hù)資金來源、公眾參與等。

[1]BRUNEI，CHILE.The Trans-Pacific Partnership Agreement[EB/ OL].（2011-12-12）http：//wenku.baidu.com/link?url=ut_qMJT-fawKH7B957pRndnPnij-oTPQ7xDqjvUxO5OVEcyRMsJpqZpd-RCRpQ35NefgCiw8MjBqB7GbZ8XRmTzPBhmclX3dD-r3kJ96-KfjPC.

[2]GERHARDT，TINA.America's Pacific Century?APEC Summit in Hawaii Seeks to Implement Free Trade Agreement of the Asia Pacific Region[N/OL].（2011-11-11）.http：//www.commondreams. org/views/2011/11/11/americas-pacific-century-apec-summithawaii-seeks-implement-free-trade-agreement.

[3]BARNARD，CATHERINE.The Substantive Law of the EU：The four freedoms[M].2 ed.Oxford：Oxford University Press，2007：447.

[4]HOWARD，BRIAN CLARK.4 Ways Green Groups Say Trans-Pacific Partnership Will Hurt Environment[EB/OL].（2014-01-17）.http：//news.nationalgeographic.com/news/2014/01/140117-trans-pacific-partnership-free-trade-environment-obama/.

[5]CAROLYN L，DEERE，ESTY，ANIEL C.Greening the Americas [M].Cambridge：The MIT Press，2002：98.

[6]朱源.新型自貿(mào)協(xié)定的環(huán)保議題談判及我國的對策[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，24（1）：1-3，7.

（編輯：周利海）

A Brief Study on Issues of MEAs in Agenda of RTAs

Yang Peilei
（School of International Business Administration,Shanghai University of Finance and Economics,Shanghai 200433,China）

Under the regime of RTAs,the relevant issues of Multilateral Environmental Agreement could be concluded as the following perspectives:categories of environmental agreements, institutional bases and institutional arrangements;environmental assessment of RTAs;environmental cooperation;environmental standards,enforcement of environmental law and dispute settlement mechanism;mechanisms for public participation in the implementation of the agreement.The concluding remarks are the follows:the combination of trade and environment is always controversial issue,which could be negotiated among the membership countries in RTAs,but the effectively enforcement of it ask for lots of extra efforts,including environmental dialogue,environmental cooperation,the availability of environmental protection fund,and public participation,etc.

Regional Trade Agreements(RTAs)；Multilateral Environmental Agreements；environmental cooperation；environmental standards；public participation

D996.9

A 文章編號：1008-813X（2014）05-0001-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.05.01

2014-07-23

楊培雷（1966-），男，安徽阜陽人，畢業(yè)于武漢大學(xué)世界經(jīng)濟(jì)專業(yè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，副教授，主要從事國際經(jīng)濟(jì)學(xué)、世界經(jīng)濟(jì)問題的研究。