高校自治視野下大學(xué)生校內(nèi)申訴制度研究

李金忠

（陜西學(xué)前師范學(xué)院 政治經(jīng)濟(jì)系，陜西 西安710061）

高校自治視野下大學(xué)生校內(nèi)申訴制度研究

李金忠

（陜西學(xué)前師范學(xué)院 政治經(jīng)濟(jì)系，陜西 西安710061）

一所大學(xué)學(xué)生申訴制度的優(yōu)劣反映著該校的法治水平和自治水平。很多學(xué)者認(rèn)為，教育部2005年修改頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對(duì)高校學(xué)生校內(nèi)申訴規(guī)定得過于簡單。但是，教育部立法的本意是尊重高校自治權(quán)。對(duì)此，必須從高校自治的角度來分析高校校內(nèi)申訴理論問題，進(jìn)而設(shè)計(jì)出符合現(xiàn)代法治精神的高校校內(nèi)申訴制度。

高校自治；大學(xué)生；校內(nèi)申訴制度

縱觀國內(nèi)外知名大學(xué)，大都設(shè)計(jì)了一整套科學(xué)合理規(guī)范的學(xué)生校內(nèi)申訴制度，而一所大學(xué)學(xué)生申訴制度的優(yōu)劣反映著該校的法治水平和自治水平。然而，很長時(shí)間以來，我國大學(xué)生申訴實(shí)際上是一個(gè)空白，缺乏制度規(guī)范，直到2005年教育部修改頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）的出臺(tái)，對(duì)高校學(xué)生校內(nèi)申訴的申訴組織、申訴范圍、申訴程序等才有所規(guī)定。但由于《管理規(guī)定》過于原則，缺乏具體程序規(guī)則，加上各高校對(duì)于學(xué)生申訴制度重視不足，制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理，我國大學(xué)生申訴制度至今仍不規(guī)范。對(duì)于母校申訴結(jié)果不滿而走上司法程序的案件層出不窮。

對(duì)于該問題，國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者在理論上研究不夠深入，沒有理清高校自治權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)、行政管理權(quán)、司法審判權(quán)等權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系這些基礎(chǔ)性理論問題；在實(shí)踐層面常把研究目標(biāo)聚焦于國家立法，僅僅從立法層面提出改良要求，希望國家教育部修改規(guī)章，明確規(guī)定具體制度。筆者認(rèn)為，對(duì)于學(xué)生申訴應(yīng)當(dāng)具體分析，不同問題區(qū)別對(duì)待。因?yàn)樗婕暗絿宜痉?quán)、行政權(quán)和高校自治權(quán)的劃分。從《管理規(guī)定》來看，其給各高校留下了廣闊的自主空間，立法的本意是尊重高校自治權(quán)。所以，從高校依法自治的角度出發(fā)，各高?？筛鶕?jù)本校實(shí)際情況，設(shè)計(jì)本校的學(xué)生申訴制度。

一、高校自治視野下大學(xué)生校內(nèi)申訴理論分析

（一）高校法律地位

關(guān)于高校的性質(zhì)，我們國家目前只是簡單地將其定義為事業(yè)單位法人。但是因?yàn)槲覀儑覜]有公法人和私法人之分，所以高校實(shí)際上在法律定位上處于模糊不定的狀態(tài)。高校首先屬于事業(yè)單位法人，享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)。但由于高校是國家為了特定目的，依照公法設(shè)立的教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，在某種程度上又享有特定的行政職權(quán)。所以高校不是普通的民事主體，而是在一些方面因有法律法規(guī)授權(quán)，能行使部分公權(quán)力的一類特殊的行政主體。我們可以借用大陸法系國家公務(wù)法人的概念來界定高校的法律地位。

（二）高校與學(xué)生的關(guān)系

高校與大學(xué)生之間不僅僅是平等的民事關(guān)系，還存在管理與被管理的行政法律關(guān)系。雙方在一部分事項(xiàng)上屬于私行政關(guān)系，而在另一部分事項(xiàng)上，由于有國家法律法規(guī)的授權(quán)而存在公共行政法律關(guān)系。

（三）高校自治的范圍

高校自治主要指高校應(yīng)當(dāng)獨(dú)立地決定自己的內(nèi)部事務(wù)不受外在其他力量的干涉。從西方國家大學(xué)自治的法源及歷史過程可以發(fā)現(xiàn)，高校自治的核心是學(xué)術(shù)自由，高校自治的目的是保護(hù)學(xué)術(shù)自由。為了這個(gè)目的，通過國家法律法規(guī)的授權(quán)，高校對(duì)于與學(xué)術(shù)、研究以及教務(wù)有關(guān)的事務(wù)可以自己獨(dú)立裁量，自主決定、自主執(zhí)行，不受其他機(jī)關(guān)干涉。但是高校自治并非完全絕對(duì)的自治，而是法律法規(guī)授權(quán)下的自治，是有限的自治。也就是說，高校在行使自治權(quán)時(shí)必須接受國家法律的監(jiān)督，若高校在自由裁量時(shí)有瑕疵或?yàn)E用裁量權(quán)甚至超越授權(quán)范圍，則國家必須運(yùn)用行政權(quán)力或司法權(quán)力進(jìn)行干預(yù)和糾正。高校自治權(quán)既包括民事權(quán)利，也包括行政權(quán)力。

《高等教育法》第32至38條規(guī)定的是高校自治權(quán)中的民事權(quán)利和私行政權(quán)力。具體包括：制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例；自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)；自主制定教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)；自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)，與其他機(jī)關(guān)開展多種形式的合作；自主開展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作；自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備，按照國家有關(guān)規(guī)定，評(píng)聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配；財(cái)產(chǎn)、國家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用。

高校自治權(quán)中的行政權(quán)力主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：《教育法》21條規(guī)定：“國家實(shí)行學(xué)業(yè)證書制度。經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立或者認(rèn)可的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)按照國家規(guī)定，頒發(fā)學(xué)歷證書或者其他學(xué)業(yè)證書?！薄秾W(xué)位條例》第8條規(guī)定：“學(xué)士學(xué)位，由國務(wù)院授權(quán)的高等學(xué)校授予?！睆倪@兩條可以看出，高校在頒發(fā)學(xué)業(yè)證書和學(xué)位證書時(shí)是在代表國家行使行政權(quán)力?！督逃ā返?8條規(guī)定：學(xué)校享有對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理的權(quán)力。

德國一般將大學(xué)中的事務(wù)分為自治事務(wù)和國家委辦事務(wù)。后者屬于國家事務(wù)范疇，大學(xué)此時(shí)如同主管機(jī)關(guān)之下的機(jī)關(guān)，應(yīng)該服從行政指令或行政規(guī)則的約束。所以，借鑒德國的分類，筆者認(rèn)為，不涉及學(xué)籍的處分完全屬于高校自治權(quán)中的私行政權(quán)力，學(xué)生若對(duì)這類處分行為不服只能進(jìn)行校內(nèi)申訴，不能行政復(fù)議和行政訴訟，否則將導(dǎo)致行政權(quán)和司法權(quán)侵犯高校自治權(quán)。也就是說，校內(nèi)申訴是終局性處理結(jié)果。而涉及學(xué)籍的處分（開除學(xué)籍、退學(xué)）屬于國家委辦事務(wù)，并不屬于自治范疇。所以在大學(xué)生校內(nèi)申訴之后，若對(duì)申訴結(jié)果不滿，可以繼續(xù)向教育行政部門申請(qǐng)行政復(fù)議，仍然不服還可以向人民法院提起行政訴訟。另外，雖然兩類事務(wù)都可以進(jìn)行校內(nèi)申訴，但是在具體校內(nèi)申訴程序上應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，分別設(shè)計(jì)不同的程序制度。

二、大學(xué)生校內(nèi)申訴制度目前存在的問題

國內(nèi)學(xué)者對(duì)于大學(xué)生校內(nèi)申訴問題研究幾乎毫無例外地把研究重心都放到了國家立法層面，而沒有注意到高校自治權(quán)的問題，更沒有對(duì)大學(xué)生與高校之間的糾紛進(jìn)行區(qū)分。

通過對(duì)西安地區(qū)大學(xué)校內(nèi)學(xué)生申訴制度的設(shè)置、運(yùn)行及功能發(fā)揮狀況等實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)研，筆者認(rèn)為各高校校內(nèi)申訴制度還不成熟。大部分高校校內(nèi)申訴制度形同虛設(shè)，幾乎從來就沒有真正運(yùn)行過。學(xué)校關(guān)于學(xué)生校內(nèi)申訴的規(guī)定過于原則，缺乏具體操作與程序規(guī)則。具體來說，存在以下問題：

（一）受理申訴的事項(xiàng)范圍狹窄，沒有明確區(qū)分不同性質(zhì)的爭議

各高校受理學(xué)生申訴的范圍基本一樣，都只是局限于受理學(xué)生對(duì)取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴。而對(duì)于學(xué)生隱私權(quán)、榮譽(yù)權(quán)、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等其他權(quán)利受到侵害的情況，基本上沒有規(guī)定。

（二）學(xué)生申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

各高校對(duì)于《管理規(guī)定》理解不同，所以學(xué)生申訴機(jī)構(gòu)大多是根據(jù)各校具體情況進(jìn)行設(shè)置。有的高校將學(xué)生申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置在學(xué)生工作處，認(rèn)為學(xué)工處主管學(xué)生工作，與學(xué)生接觸最多，最了解學(xué)生。但是沒有考慮到學(xué)工處根本無權(quán)撤銷教務(wù)處或校長辦公室作出的處罰決定。有的學(xué)校將學(xué)生申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置在紀(jì)委監(jiān)察處，認(rèn)為糾正其他部門的錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)由紀(jì)委來處理。其實(shí)，對(duì)屬于高校自治范圍內(nèi)的申訴是可以由紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)來處理的，但是對(duì)于國家委辦事務(wù)則不宜由其進(jìn)行處理。

（三）學(xué)生申訴組織人員構(gòu)成不合理

申訴委員會(huì)組成的公正性與合理性將直接決定申訴案件處理結(jié)果的公正性與合理性。很多高校學(xué)生申訴委員會(huì)的組成人員不符合《管理規(guī)定》的規(guī)定，大多數(shù)高校申訴組成人員結(jié)構(gòu)比例等問題都沒有明確具體的規(guī)定。有些高校雖有規(guī)定但又不合理，比如只規(guī)定學(xué)校教務(wù)處、學(xué)工部等學(xué)校行政機(jī)構(gòu)的工作人員參加，教師代表和學(xué)生代表較少，更沒有學(xué)校法律顧問等專門處理學(xué)校法務(wù)的工作人員參加。各類組成人員如何產(chǎn)生，各委員是否承擔(dān)法律責(zé)任以及承擔(dān)什么法律責(zé)任都沒有具體、明確的規(guī)定。這使得校內(nèi)申訴制度隨意性較強(qiáng)，無法保證申訴案件的公正處理。

（四）程序安排過于籠統(tǒng)，缺乏詳細(xì)、可操作性的程序性規(guī)定

缺乏保證程序正義的規(guī)定，給予學(xué)生異議的時(shí)間比較短，不利于學(xué)生權(quán)益的維護(hù)。總體上說，多數(shù)高校學(xué)生校內(nèi)申訴制度形同虛設(shè)。校內(nèi)申訴制度因?yàn)槿狈υ敿?xì)具體的操作規(guī)則而被束之高閣。很少有學(xué)生知道學(xué)校的申訴救濟(jì)制度，高校對(duì)待學(xué)生申訴也持消極態(tài)度，常擔(dān)心學(xué)生申訴若改變原處分結(jié)果會(huì)有損學(xué)生管理部門的權(quán)威。

三、高校自治視野下的大學(xué)生校內(nèi)申訴制度具體設(shè)計(jì)

校內(nèi)申訴對(duì)于解決高校和學(xué)生之間的矛盾具有天然的優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)是大學(xué)生權(quán)利救濟(jì)體系中不可缺少的環(huán)節(jié)。從心理學(xué)角度看，選擇校內(nèi)申訴更符合矛盾雙方特定身份者的文化心理。大學(xué)生與高校不僅存在特殊的法律關(guān)系，而且存在特殊的情感關(guān)系，加之中國儒家尊師重教傳統(tǒng)文化觀念的影響，學(xué)生與自己熟悉的老師之間即使存在爭議，但學(xué)生也往往會(huì)以誠懇的態(tài)度希望學(xué)校能調(diào)查研究后再慎重處理，給自己改過的機(jī)會(huì)，挽回學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，所以不愿動(dòng)輒將糾紛訴諸法院，而學(xué)校也更傾向于內(nèi)部協(xié)調(diào)解決糾紛。從權(quán)利救濟(jì)的角度看，校內(nèi)申訴時(shí)限短、成本低，有利于保障大學(xué)生的權(quán)利。根據(jù)《管理規(guī)定》的規(guī)定，校內(nèi)申訴不超過30日，耗費(fèi)時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于訴訟時(shí)間，且學(xué)校受理申訴的部門處理申訴不收取任何費(fèi)用?？梢?，校內(nèi)申訴降低了學(xué)生尋求救濟(jì)的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本?；谏鲜隼碛桑P者認(rèn)為，對(duì)于大學(xué)生與高校的糾紛的解決，應(yīng)當(dāng)將校內(nèi)申訴程序作為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序。

（一）必須拓寬校內(nèi)申訴范圍

我國臺(tái)灣地區(qū)“國立臺(tái)灣大學(xué)學(xué)生申訴評(píng)議辦法”第3條規(guī)定：“本校學(xué)生就其有關(guān)生活、學(xué)習(xí)與受教育權(quán)益所為處分，認(rèn)有違法或不當(dāng)致?lián)p害其權(quán)益者，得依本辦法向申評(píng)會(huì)提出申訴。學(xué)生會(huì)及其他相關(guān)學(xué)生自治組織，不服本校之懲處或其他措施及決議之事件者，亦同”。由此可見，臺(tái)灣地區(qū)大學(xué)生包括學(xué)生組織只要認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害，都可以向校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)提出申訴。

高校學(xué)生校內(nèi)申訴是對(duì)大學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的首要途徑，基于其優(yōu)越性和靈活性有必要作出如下規(guī)定：學(xué)生認(rèn)為學(xué)校的各種管理行為違法或不當(dāng)?shù)?，損害學(xué)生個(gè)人各類權(quán)利，經(jīng)正常程序仍無法解決的均可向?qū)W生申訴委員會(huì)申訴。只有這樣才能真正發(fā)揮校內(nèi)申訴的優(yōu)勢，真正全面維護(hù)好學(xué)生的權(quán)益。

（二）必須區(qū)分大學(xué)生與高校糾紛的性質(zhì)，針對(duì)不同的糾紛設(shè)計(jì)不同的申訴制度

基于前面論述，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)分自治事務(wù)和國家委辦事務(wù)。國家委辦事務(wù)需要經(jīng)過國家法律授權(quán)而行使公共行政職權(quán)，所以必須嚴(yán)格控制。而對(duì)于屬于自治事務(wù)范疇的糾紛，程序設(shè)置可以相對(duì)靈活寬松。但也應(yīng)注意，因?yàn)樾?nèi)申訴是該類糾紛終局性的處理，不能再提起行政復(fù)議或行政訴訟，所以也應(yīng)審慎規(guī)范程序。

1.對(duì)于國家委辦的非自治范圍的事務(wù)發(fā)生爭議的申訴制度

如前論述，涉及學(xué)生學(xué)籍（開除學(xué)籍、退學(xué)）、畢業(yè)證、學(xué)位證方面的行政決定，均屬于國家委辦事務(wù)。這些事項(xiàng)關(guān)系到學(xué)生就業(yè)機(jī)會(huì)和收入情況等重大利益，所以應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范申訴程序。首先，申訴機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在校長之下另行設(shè)置專門的學(xué)生申訴委員會(huì)。因?yàn)閷W(xué)生學(xué)籍（開除學(xué)籍、退學(xué)）、畢業(yè)證、學(xué)位證方面的行政決定本身必須以校長辦公室名義作出，所以學(xué)工部、教務(wù)處或紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)都無權(quán)糾正。所以，必須另行設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，且不受其他學(xué)校部門的領(lǐng)導(dǎo)，直接對(duì)校長負(fù)責(zé)。其次，人員組成主要由主管學(xué)生及教務(wù)的副校長、學(xué)校行政部門工作人員、學(xué)校處理法務(wù)的法律顧問和少量的教師代表組成。這類糾紛主要是審查學(xué)校處罰的合法性。最后，應(yīng)告知學(xué)生不服申訴結(jié)果可提起行政復(fù)議或訴訟的權(quán)利及渠道。應(yīng)當(dāng)在申訴處理意見中明確告訴學(xué)生若不服該處理結(jié)果可以在15日之內(nèi)向上級(jí)教育主管部門申請(qǐng)復(fù)議。

2.對(duì)于屬于自治范圍的事務(wù)發(fā)生爭議的申訴制度

前文已述，在國家委辦之外的事務(wù)屬于高校自治范疇，高校擁有自治權(quán)，應(yīng)排除行政及司法權(quán)力的干涉。所以對(duì)這類事務(wù)的校內(nèi)申訴應(yīng)為終局性處理，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)與國家委辦事務(wù)完全不同。首先，在申訴機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)完全體現(xiàn)高校自治的特點(diǎn)?？煽紤]在紀(jì)委辦公室下設(shè)立高校校內(nèi)申訴委員會(huì)，體現(xiàn)出自治、自我約束的特點(diǎn)。人員組成主要由教授、學(xué)生組成，這樣才能體現(xiàn)教授治學(xué)的思想。應(yīng)該以未擔(dān)任行政職務(wù)的教授或優(yōu)秀教師代表為主體，同時(shí)有不少于三分之一的學(xué)生代表參加，這樣才能保證申訴委員會(huì)的民主性、中立性。應(yīng)當(dāng)盡可能減少教務(wù)、學(xué)生管理部門的代表。將學(xué)生申訴委員會(huì)成員的名單以適當(dāng)方式公布，對(duì)學(xué)生申訴委員會(huì)形成監(jiān)督制約機(jī)制。此外，對(duì)申訴委員會(huì)成員實(shí)行任期制度和改選制度。

3.處理好校內(nèi)申訴與行政復(fù)議、行政訴訟的關(guān)系

對(duì)于自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，高?？梢曰趦?nèi)部的自治權(quán)而作出決定，且這種決定不會(huì)改變學(xué)生作為學(xué)校成員的實(shí)質(zhì)性地位，因此，學(xué)生申訴委員會(huì)作出的申訴處理決定應(yīng)當(dāng)為終局裁決，不得再提起行政復(fù)議或行政訴訟。非自治的國家委辦事項(xiàng)則應(yīng)處理好校內(nèi)申訴與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接關(guān)系。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將校內(nèi)申訴作為行政復(fù)議、行政訴訟的前置程序，也就是說，當(dāng)學(xué)生對(duì)高校處理結(jié)果不服時(shí)必須先向本校校內(nèi)申訴委員會(huì)提起申訴。學(xué)校申訴委員會(huì)在規(guī)定期限內(nèi)不作出處理決定或?qū)W生對(duì)處理決定仍然不服時(shí)，才可以向上一級(jí)教育主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)于行政復(fù)議結(jié)果仍然不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。這樣既符合校內(nèi)申訴制度的初衷和宗旨，也尊重了高校自治權(quán)，減少了訴累。

（三）必須強(qiáng)化程序正義，實(shí)現(xiàn)高校校內(nèi)學(xué)生申訴制度的程序公正

程序公正是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的有效保障，所以必須明確保障校內(nèi)申訴程序的公正。首先，是明確程序公開進(jìn)行。申訴過程應(yīng)公開進(jìn)行，允許申訴學(xué)生聘請(qǐng)律師參加申訴，允許申訴學(xué)生的親友旁聽。其次，規(guī)定回避原則。“任何人不得擔(dān)任自己案件的法官”是法律的一項(xiàng)基本原則。申訴最終處理結(jié)果不能由原決定機(jī)構(gòu)作出，而且作出原決定的人員也不能作為本次申訴委員會(huì)的組成人員參與決定。再次，明確規(guī)定辯論原則，允許申訴學(xué)生與作出處理的單位進(jìn)行類似法庭抗辯式的質(zhì)證與辯論，充分聽取申訴學(xué)生的意見，這樣既能體現(xiàn)出申訴程序的正義性，也可以增強(qiáng)申訴結(jié)果的說服力。最后，借鑒刑事訴訟法“上訴不加刑”原則。在此為打消學(xué)生申訴的顧慮，應(yīng)明確規(guī)定申訴結(jié)果不得加重學(xué)生的處罰。

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D912.1

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1673―2391(2014)07―0056―03

2014-04-03 責(zé)任編校：江 流

2013年度西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金辦公室社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：13Z31；陜西學(xué)前師范學(xué)院2013年項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：2013KJ052。