論司法公信力的提升

鞏軍偉

(上海電力學(xué)院 社會科學(xué)部，上海 200090)

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，各種矛盾和沖突局面在短時間內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)。近幾年來司法機關(guān)在協(xié)調(diào)利益矛盾、維護社會穩(wěn)定和維護社會公平正義方面發(fā)揮了重要作用。但與此同時，司法不嚴(yán)格、不規(guī)范、不公正的問題仍然存在，辦關(guān)系案、人情案、金錢案的司法腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，造成了惡劣的社會影響，損害了司法公信力。影響我國司法公信力的因素有很多，如社會公眾信權(quán)不信法的法律文化，司法腐敗和不公，司法行政化和法官職業(yè)道德素質(zhì)有待提升等。提升司法公信力、樹立司法權(quán)威既是深化司法體制改革的目標(biāo)、推進法治中國建設(shè)的需要，也是全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保證。

1 司法公信力缺失的成因

司法公信力是民眾對司法裁判過程、司法人員素養(yǎng)以及司法制度的認(rèn)可和信任程度。司法公正是司法公信力提升的關(guān)鍵因素。在司法實踐中，民眾對司法的信任程度還比較低，涉法涉訴的案件普遍存在，社會存在“信大不信小、信上不信下、信訪不信法”的心理。據(jù)中央有關(guān)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，進入21世紀(jì)以來我國信訪案件大量增加，其中反復(fù)訪、長期訪、激烈訪、進京非正常訪中70%是涉法信訪，其中涉訴信訪又占到70%左右。2013年的最高人民法院報告決議，贊成票2 218票，反對票605票，棄權(quán)票120票;2014年的最高人民法院報告決議，贊成票2 425票，反對票378票，棄權(quán)票95票。盡管今年反對票比去年有所減少，但反對票加上棄權(quán)票的比例仍然較高，這說明民眾對司法的信任度較低。影響司法公信力的成因主要有以下3個方面。

1.1 司法腐敗和不公損害司法公信力

法院是維護社會公平正義的最后一道防線。司法公信力不是自說自話，而是需要社會公正的認(rèn)同。司法通過公正的司法裁判保護公民權(quán)利，化解社會矛盾，實現(xiàn)司法公平和正義，促進社會和諧。但在司法實踐中，還存在許多司法不公和司法腐敗。習(xí)近平總書記今年在中央政治局第4次集體學(xué)習(xí)時尖銳地指出:群眾反映，現(xiàn)在一個案件，無論是民事案件還是刑事案件，不托人情、找關(guān)系的是少數(shù)。尤其到了法院審判環(huán)節(jié)，請客送禮、打招呼、批條子的情況很嚴(yán)重。司法腐敗主要集中在枉法裁判、執(zhí)行、拍賣評估、法院基建、訴訟費、司法掮客等幾個領(lǐng)域;司法腐敗呈現(xiàn)窩案串案增多，中高級法院成為腐敗高發(fā)區(qū)，院長成為腐敗高發(fā)人群等特點。2004年武漢市中級法院受賄窩案，涉及法官13名和律師44名。2008年廣東省高級法院執(zhí)行局原局長楊賢才，受賄1 183萬余元，另有1 694萬余元巨額財產(chǎn)不能說明來源，被判無期。此案牽扯出原最高人民法院副院長黃松有及多名法官，黃松有最后被判無期徒刑。

此外，法官運用手中的權(quán)力枉法裁判，冤假錯案時有發(fā)生，甚至引起大量的群體性事件。例如佘祥林、趙作海案、張氏叔侄案、浙江蕭山5青年搶劫殺人案、河南平頂山李懷亮案、福建省福清市紀(jì)委爆炸案等，這些冤假錯案極大地動搖了社會民眾對司法公平公正的信心。正如英國哲學(xué)家培根說過:“一次不公正的司法判決其惡果甚于十次犯罪，因為犯罪只是弄臟了水流，而不公正的判決卻是弄臟了水源”。

1.2 司法地方化侵蝕了司法公信力

我國憲法明確規(guī)定，人民法院是國家的審判機關(guān)。中華人民共和國所有法院都是隸屬于中央的法院，地方各級人民法院都是中央按照行政區(qū)劃設(shè)在地方的法院而非地方法院，所有法院都是以國家的名義行使審判權(quán)。按照我國《憲法》和《法院組織法》的規(guī)定，人民法院由同級人大產(chǎn)生，法院院長由同級人大選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由同級人大常委會任免，人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。人大對法院具有人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但現(xiàn)實是司法地方化日趨嚴(yán)重。法院的財物是由地方政府的財政部門提供的，“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)”。[1]地方黨委享有同級法院院長的提名權(quán)，地方人大對副院長和法官享有人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，地方政府掌握著同級法院的財政權(quán)。很多人情案、關(guān)系案與司法的不獨立不無關(guān)系。

司法獨立是現(xiàn)代法治社會的重要特征。馬克思曾經(jīng)指出:“法官除了法律就沒有別的上司。法官有義務(wù)在把法律運用于個別事件時，根據(jù)他在認(rèn)真考察后的理解來解釋法律;……獨立的法官既不屬于我，也不屬于政府”。[2]

1.3 司法行政化損害了司法公信力

我國司法行政化主要是上下級法院行政化和法院內(nèi)部的行政化?！吨腥A人民共和國人民法院組織法》第16條第2款規(guī)定:“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監(jiān)督”;第29條第2款規(guī)定:“最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作”。也就是說，上下級法院之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。法院獨立行使裁判權(quán)包含著下級法院對上級法院具有獨立性的內(nèi)涵，上級法院不能對下級法院發(fā)號施令。上下級法院之間只存在審級的關(guān)系，上級法院只能通過行使上訴審判權(quán)來糾正或者改變下級法院的判決。

但在司法實踐中，上級法院和下級法院的行政化普遍存在，主要有案件報送請示制度和考評制度。案件報送請示制度，即下級人民法院就其審理的案件請示上級人民法院，上級人民法院作出處理意見后，下級人民法院按照上級法院的處理意見進行裁判的制度。在實行錯案追究制背景下，下級法院為避免案件裁判被上級法院改判或者發(fā)回重審，普遍采取這種做法。其后果是侵蝕下級法院依法獨立審判的權(quán)力，案件二審淪為形式，其實質(zhì)是剝奪了當(dāng)事人的上訴權(quán)利。此外，上級法院將各種考評措施，諸如案件調(diào)解數(shù)量、立案數(shù)量的限制、上訪的次數(shù)等，作為考評下級法院的指標(biāo)，這使得下級法院為了各種考評制度疲于奔命，違背了司法的客觀規(guī)律。

目前，我國法院和法官是按照行政“官本位”模式設(shè)立層級的，不同級別法官對應(yīng)不同行政級別，大到副國家級，小到副科級。一個法院內(nèi)部院長對副院長、副院長對庭長和副庭長、庭長和副庭長對法官是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配與被支配的關(guān)系。法官審理案件要請示庭長和主管副院長的審批，這就為法院各級領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)和影響案件留下了制度的空間。各級法院內(nèi)部設(shè)立審判委員會，審判委員會的主要任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大、復(fù)雜和疑難的案件，審判委員會的決定，合議庭必須執(zhí)行。但目前審判委員會存在很多弊端，如違背司法公開和案件回避原則，造成“審而不判、判而不審”的亂象，出現(xiàn)錯案以集體討論名義逃避追責(zé)等問題。

2 提升司法公信力的路徑思考

2.1 推進司法公開

“陽光是最好的防腐劑”。司法活動如果沒有監(jiān)督和制約就會造成司法的恣意妄為和腐敗。孟德斯鳩曾指出:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]司法公開是消除司法腐敗和神秘化的重要方式。“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄崿F(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見的方式得到實現(xiàn)?！弊罡呷嗣穹ㄔ禾岢鼋⑼晟茖徟辛鞒坦_、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開3大平臺。流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行公開能夠讓民眾看到司法活動的整個過程，有利于對法官裁判行為進行有效的規(guī)范和制約，有利于對外部不當(dāng)干預(yù)設(shè)置“防火墻”。讓司法在陽光下運行，不僅保障了人民群眾對司法工作的知情權(quán)，而且有利于形成倒逼機制，促使司法機關(guān)提升自身的審判能力和職業(yè)道德，有效地限制司法的恣意妄為，減少司法活動的暗箱操作，從而贏得民眾對司法活動的信任。2013年，山東濟南中級人民法院審理的“薄熙來案”成為司法公開的新的起點，法庭不僅允許新聞媒體和社會公眾參與法院旁聽，還第一次使用自媒體微博來介紹庭審的即時情況，展示庭審照片和證據(jù)材料，并在網(wǎng)上全文公布裁判文書，這一做法贏得了民眾的贊許和信任。

2.2 加強和完善司法職業(yè)化建設(shè)

加強司法職業(yè)化建設(shè)，推進司法獨立是改革的方向和目標(biāo)。“司法部門既沒有軍權(quán)也沒有財權(quán)，不能指引社會的力量和財富，而且不能采取任何積極的措施。司法部門既無強力又無意愿而只有判決，而判決的有效執(zhí)行還依賴于行政機構(gòu)的幫助。”[1]保證司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)需要制度上的安排。針對司法地方化和行政化，十八屆三中全會對司法改革做了全面的部署，“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！薄案母飳徟形瘑T會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。明確各級法院職能定位，規(guī)范上下級法院審級監(jiān)督關(guān)系?！?/p>

2014年6月召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第3次會議通過了《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》、《上海市司法改革試點工作方案》和《關(guān)于設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的方案》，決定對司法體制下的司法人員進行分類管理，完善司法責(zé)任制，健全司法人員的職業(yè)保障，推動省以下地方法院檢察院人財物的統(tǒng)一管理。并在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點，且針對7個重點難點問題提出了指導(dǎo)方向。這一系列改革舉措的目的在于消除司法地方化和司法行政化兩大痼疾。

同時，還要加強法官的職業(yè)化建設(shè)，取消院長、庭長案件審批制度，弱化院長、庭長的職權(quán)，其權(quán)力和職責(zé)主要是對外代表法院、對內(nèi)進行司法行政管理，不能對自己沒有審理的案件進行審批和干預(yù)。深圳市和佛山市法院正在進行試點并取得了很好的司法效果。此外，應(yīng)逐步廢除審判委員會制度，解決審者不判、判者不審的問題。

繼續(xù)堅持和完善黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)。司法是國家政治重要組成部分，是維護統(tǒng)治階級利益的工具。我國是社會主義國家，決定了司法要毫不動搖地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。司法機關(guān)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不意味著地方黨委政法委可以直接干預(yù)案件，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是方針、政策和組織上的領(lǐng)導(dǎo)。我國憲法和法律是由黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，體現(xiàn)了黨和人民的利益和意志。確保司法機關(guān)獨立審判案件就能實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨立兩者并不矛盾。要完善黨委政法委的工作方式，從干預(yù)司法個案到統(tǒng)一協(xié)調(diào)司法改革、整合司法資源方面轉(zhuǎn)型，為司法改革順利進行提供保障。

2.3 完善人民陪審員制度

司法職業(yè)化和司法大眾化是相輔相成，缺一不可的。人民陪審員制度被視為“人民群眾在司法領(lǐng)域依法管理國家事務(wù)的一種最重要、最直接的形式”。但是人民陪審員存在3個方面的問題。一是人民陪審員選任日益“精英化”?！度珖嗣翊泶髸?wù)委員會關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》第4條規(guī)定:“擔(dān)任人民陪審員，一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)?？埔陨衔幕潭取?。大專學(xué)歷以上的規(guī)定剝奪了學(xué)歷低的人群擔(dān)任陪審員資格，從現(xiàn)實情況來看，擔(dān)任人民陪審員的主要包括黨政機關(guān)干部、事業(yè)單位和人民團體人員，普通民眾特別是農(nóng)民很難進入陪審員行列。二是“榮譽陪審員”。人民陪審員在很大程度上仍然是“陪襯”角色，很少參與案件實質(zhì)性審理。三是“陪審專業(yè)戶”現(xiàn)象。來自最高人民法院的數(shù)據(jù)顯示:5年來，全國只有半數(shù)以上的基層法院實行了陪審員“隨機抽取”方式。[4]人民陪審員參與第一次案件的審理，是司法民主化的一個重要體現(xiàn)，也是提升司法公信力的一條重要途徑。要繼續(xù)完善人民陪審員制度，降低或者取消人民陪審員學(xué)歷要求，讓更多的普通民眾參與司法活動;增加隨機抽取人民陪審員的比例;對人民陪審員參與裁判提供制度上的保障，與此同時也要對人民陪審員的義務(wù)作出詳細(xì)的規(guī)定。

3 結(jié)語

司法公信力是建設(shè)公正高效權(quán)威司法的基礎(chǔ)，除了法官需要加強自身職業(yè)道德素質(zhì)外，還要重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次矛盾，進一步推進司法改革，加強法官職業(yè)化建設(shè)，依法保證司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)，推行司法公開，完善人民陪審員制度。落實十八大提出的“提高司法公信力”的目標(biāo)，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平和正義。

[1][美]漢密爾頓.聯(lián)邦黨人文集[M].程逢如，譯.北京:商務(wù)印書館，1980:391-396.

[2]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社，1995:180.

[3][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京:商務(wù)印書館，1993:154.

[4]廖永安.社會轉(zhuǎn)型背景下人民陪審員制度改革路徑探析.[J].中國法學(xué)，2012(3):149-150.