論立法協(xié)商的必要性和可行性

胡照洲

（武漢市政協(xié)，湖北 武漢 430010）

什么是立法協(xié)商？從理論上講，立法協(xié)商有廣義和狹義兩大類別，本文主要是講人民政協(xié)的立法協(xié)商，是一種狹義的特定的概念，極其重要的新概念。因此筆者認(rèn)為狹義的立法協(xié)商主要是指行使國家立法權(quán)的全國人民代表大會及其常務(wù)委員會在正式通過憲法修正草案以及法律、法律決定草案以前，或國務(wù)院根據(jù)憲法和法律在制定行政法規(guī)前，或擁有立法權(quán)的地方人民代表大會及其常務(wù)委員會在制定地方性法規(guī)前，將其草案提交全國政協(xié)及其常務(wù)委員會或地方政協(xié)及其常務(wù)委員會進(jìn)行政治協(xié)商，聽取意見和建議，爾后仍然由全國或地方人民代表大會及其常務(wù)委員會或國務(wù)院審議決定的一種制度化規(guī)范化程序化的過程。

一、毛澤東是我們黨和國家踐行立法協(xié)商的光輝典范

第一，1949年一屆政協(xié)全體會議審議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，是毛澤東領(lǐng)導(dǎo)立法協(xié)商的一次偉大實(shí)踐。

本次立法協(xié)商事關(guān)建國大業(yè)，主要是充分聽取各民主黨派、無黨派人士和出席一屆政協(xié)會議代表的意見建議，歷時(shí)百余天。

在籌備階段（6月15日—9月20日），負(fù)責(zé)起草共同綱領(lǐng)的第3小組，對初稿反復(fù)討論修改7次后形成草稿，45個(gè)單位和特別邀請人士并662位政協(xié)代表分組討論2次，爾后第3小組又討論2次，籌備會常務(wù)委員會討論2次，籌備會全體會議審議草稿基本通過。

在會議階段（9月21日—9月30日），9月22日周恩來在一屆政協(xié)全體會議上作關(guān)于草擬共同綱領(lǐng)的經(jīng)過及其特點(diǎn)的報(bào)告，并提交全體會議審議，受到各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)同和贊揚(yáng)，9月29日一屆政協(xié)全體會議通過，完成全部法定程序，以法律形式宣告中華人民共和國成立。

共同綱領(lǐng)是一部從新民主主義走向社會主義的政治綱領(lǐng)，是召開全國人民代表大會制定國家憲法前這一特定歷史時(shí)期的臨時(shí)憲法。

共同綱領(lǐng)是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派老一輩領(lǐng)導(dǎo)人從中國國情出發(fā)、借鑒國外經(jīng)驗(yàn)、精心比較后選擇的政治制度和政治理想。

共同綱領(lǐng)的主要條款，是之前毛澤東在中共七大政治報(bào)告中確定的路線方針政策，是通過多黨合作的政治協(xié)商會議把黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志的圓滿成功。

第二，1954年一屆人大全體會議審議通過的《中華人民共和國憲法》，是毛澤東領(lǐng)導(dǎo)立法協(xié)商的又一次偉大實(shí)踐。

1953年1月13日中央人民政府委員會第二十次會議，決定成立由毛澤東為主席的憲法起草委員會。

1954年1月9日起，毛澤東在杭州住了兩個(gè)月，親自動手，帶領(lǐng)起草小組，完成了憲法草案初稿起草工作。1954年3月23日，毛澤東主持召開憲法起草委員會第一次會議，26位憲法起草委員會委員出席會議，委員中有宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾、黃炎培、沈鈞儒、陳叔通、程潛等民主黨派中央、全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派代表人士，直至6月11日，毛澤東主持第七次會議，歷時(shí)81天。

1954年6月14日，毛澤東主持召開中央人民政府委員會第三十次會議，一致通過《中華人民共和國憲法草案》，并決定公布憲法草案交付全國人民討論。在此后近3 個(gè)月時(shí)間里，全國有1．5億人參加討論，對憲法草案表示熱烈擁護(hù)，同時(shí)提出了110 萬條修改、補(bǔ)充意見和建議。9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法》，會議代表1197人，同意票1197張。

黃炎培說，這部憲法是中國自有歷史以來第一部人民的憲法。毛澤東認(rèn)為，這次起草憲法草案的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)，是采取了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的意見和廣大群眾的意見相結(jié)合的方法，今后一切重要的立法都要采用這個(gè)方法。

實(shí)踐證明，1954年國家憲法是1949年共同綱領(lǐng)的繼承和發(fā)展，現(xiàn)行國家憲法是1954年國家憲法的繼承和發(fā)展。

二、立法協(xié)商的必要性和可行性分析

中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民有權(quán)利對憲法修正草案以及法律、法規(guī)決定草案，發(fā)表意見和建議，多年來關(guān)于開門立法的理論和實(shí)踐，證明從廣義講立法協(xié)商也是必要的可行的。

國家憲法、法律、法規(guī)從總體說，是人民權(quán)利、利益和意志的體現(xiàn)，是由國家制定或認(rèn)可，由國家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的行為規(guī)則。憲法規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。

國家憲法、法律、法規(guī)具有人民性、全局性、統(tǒng)一性、長期性、穩(wěn)定性、權(quán)威性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)，是國家政治生活的精髓，中共和各民主黨派都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，不以領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不以領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。

提出立法協(xié)商是否會引起誤解，是否有超越政協(xié)職能之嫌。實(shí)踐證明，立法協(xié)商是政治協(xié)商的靈魂，是職能所在，是應(yīng)有之義。18年前提出這個(gè)課題有理有據(jù)，時(shí)至今日，民主政治建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入到拓展人民有序參與立法途徑的新時(shí)代，立法協(xié)商已經(jīng)彰示統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要法寶作用、人民政協(xié)的大有作為和多黨合作事業(yè)的青春魅力。

2013年2月27日《人民政協(xié)報(bào)》頭版頭條報(bào)道：南京市政協(xié)全程參與立法協(xié)商／為黨政決策和法規(guī)完善提供重要參考。筆者系統(tǒng)地在百度上搜索了100余條信息，拜訪了全國政協(xié)以及諸多地方政協(xié)官網(wǎng)，發(fā)現(xiàn)立法協(xié)商不是夢，已經(jīng)得到諸多地方黨委、人大、政府的認(rèn)同和支持，已經(jīng)在全國諸多省、自治區(qū)、直轄市政協(xié)、副省級城市政協(xié)、省會城市政協(xié)以及一些地市級政協(xié)悄然興起，可以感覺到人民政協(xié)已經(jīng)開始進(jìn)入立法協(xié)商的新時(shí)代。

三、立法協(xié)商的必要性和可行性依據(jù)

第一，1982年鄧小平主持的、中共中央同意的、經(jīng)過法定程序?qū)徸h通過的《中華人民共和國憲法》和《中國人民政治協(xié)商會議章程》，都包含有立法協(xié)商的內(nèi)涵，為立法協(xié)商提供了充分的法理依據(jù)。《憲法》第二條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。

《章程》第二條規(guī)定：政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商。民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進(jìn)行監(jiān)督。

第二，中共中央的各類文件對此內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。1989年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》規(guī)定：民主黨派參政的基本點(diǎn)是：參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針政策、法律法規(guī)的制定和執(zhí)行。

1995年《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定〉的通知》規(guī)定，政治協(xié)商的主要內(nèi)容包括：國家在社會主義物質(zhì)文明建設(shè)、社會主義精神文明建設(shè)、社會主義民主法制建設(shè)和改革開放中的重要方針政策及重要部署，政府工作報(bào)告，國家財(cái)政預(yù)算，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，國家政治生活方面的重大事項(xiàng)，國家的重要法律草案，中共中央提出的國家領(lǐng)導(dǎo)人人選，國家省級行政區(qū)劃的變動，外交方面的重要方針政策，關(guān)于統(tǒng)一祖國的重要方針政策，群眾生活的重大問題，各黨派之間的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題。

2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》規(guī)定，協(xié)商的內(nèi)容包括：中共全國代表大會、中共中央委員會的重要文件；憲法和重要法律的修改建議；國家領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選；關(guān)于推進(jìn)改革開放的重要決定；國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃；關(guān)系國家全局的一些重大問題；通報(bào)重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要同民主黨派協(xié)商的重要問題等。

2006年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》指出：中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式。

人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，要善于運(yùn)用人民政協(xié)這一政治組織和民主形式。

第三，2000年《中華人民共和國立法法》倡導(dǎo)民主立法、科學(xué)立法，為立法協(xié)商提供了直接的法律依據(jù)，開創(chuàng)了中國立法歷史的新輝煌。

《立法法》第五條規(guī)定：立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。第三十四條規(guī)定：列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。第三十五條規(guī)定：列入常務(wù)委員會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見送常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)。第五十八條規(guī)定：行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

四、人民政協(xié)在立法協(xié)商上的三大優(yōu)勢

第一，有利于學(xué)習(xí)和實(shí)踐中共十八大關(guān)于健全社會主義協(xié)商民主制度的理論創(chuàng)新和工作部署。

十八大確認(rèn)，社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。十八大要求，要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。十八大強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，深入進(jìn)行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。

應(yīng)當(dāng)說，十八大講到這樣一個(gè)深度，是史無前例的，是社會主義民主政治建設(shè)理論和實(shí)踐的豐富和發(fā)展。在十八大報(bào)告中雖沒有立法協(xié)商一詞，但是盡在不言中，因?yàn)?，立法協(xié)商是應(yīng)有之義，是寓于其中，是協(xié)商民主的最高境界。到十八屆三中全會關(guān)于立法協(xié)商就有了明確規(guī)定。從內(nèi)容和形式兩個(gè)層面考察，立法協(xié)商都是社會主義協(xié)商民主制度的豐富和發(fā)展。

第二，有利于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)。

十八大認(rèn)定，中國特色社會主義道路，中國特色社會主義理論體系，中國特色社會主義制度，是黨和人民九十多年奮斗、創(chuàng)造、積累的根本成就，必須倍加珍惜、始終堅(jiān)持、不斷發(fā)展。十八大指出，中國特色社會主義制度，就是人民代表大會制度的根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度。十八大要求，堅(jiān)持長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強(qiáng)同民主黨派和無黨派人士團(tuán)結(jié)合作，促進(jìn)思想上同心同德、目標(biāo)上同心同向、行動上同心同行，加強(qiáng)黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)，選拔和推薦更多優(yōu)秀黨外人士擔(dān)任各級國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

實(shí)踐證明，立法協(xié)商是進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的頭等大事，是各民主黨派發(fā)揮參政黨作用的頭等大事，是中共和各民主黨派同心同德同向同行的頭等大事。

1993年2月22日時(shí)任全國人民代表大會委員長的萬里主持召開七屆全國人大常委會第三十次會議，專題商議中共中央2月14日提出的《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議案》，李崇淮委員（民建中央副主席、武漢市民建主委、武漢市政協(xié)副主席）在大會發(fā)言中明確提出了把基本政治制度寫入國家憲法的建議。萬里委員長當(dāng)即表示贊同。

會后，孫起孟副委員長（民建中央主席）感到事關(guān)重大，主持召開了一次民建中央主席會議，3月1日向中共中央提出了《關(guān)于在憲法中明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的建議》。

3月6日江澤民總書記主持召開各民主黨派中央、全國工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人和無黨派人士民主協(xié)商會，孫起孟再次向總書記建議把中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度寫進(jìn)憲法。

3月10日中央修憲領(lǐng)導(dǎo)小組副組長王漢斌回告起孟主席，中共中央完全同意民建中央的建議。3月14日中共中央向第八屆全國人民代表大會第一次會議主席團(tuán)，及時(shí)地提出了《關(guān)于修改國家憲法的補(bǔ)充建議案》，建議在憲法序言第10自然段末尾增加：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！?993年3月29日第八屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了關(guān)于修改國家憲法的建議案和補(bǔ)充建議案。

基本政治制度寫入國家憲法，是中國政治體制改革的一個(gè)成果，是立法協(xié)商的一個(gè)范例，是同心同德的一座豐碑。

第三，有利于推進(jìn)人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)。

十八大認(rèn)定，堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，必須充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。十八大要求，圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，更好地協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局。

筆者在30年統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)工作實(shí)踐中，深切感受到全國政協(xié)和地方政協(xié)，為立法協(xié)商做了許多有益的探索和實(shí)踐，特別是運(yùn)用提案、建議案為立法協(xié)商發(fā)揮了重要作用。

1995年2月28日八屆全國人大常委會第十二次會議通過的，我國歷史上第一部法官法、檢察官法，立法前在全國政協(xié)法制委員會進(jìn)行了研究討論，委員們聽取了高法、高檢的情況介紹，提出了寶貴意見建議。民盟中央和民進(jìn)中央提出的關(guān)于制定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入條例的提案，國家教委非常重視，有關(guān)內(nèi)容被吸收到《中華人民共和國教育法（草案）》中。

2013年7月9日《人民政協(xié)報(bào)》頭版頭條報(bào)道：“七年立法協(xié)商路——濟(jì)南市政協(xié)立法前協(xié)商的成功實(shí)踐”，這里的立法協(xié)商已經(jīng)制度化規(guī)范化程序化，讀罷讓人感覺鼓舞。

濟(jì)南市人大、市政府堅(jiān)持開門立法，把政協(xié)的立法協(xié)商看作是提高立法質(zhì)量的有效途徑之一，主動邀請協(xié)商，虛心接受意見建議。市政協(xié)高度重視，精心組織，保證了立法協(xié)商的質(zhì)量。

濟(jì)南市政協(xié)主席殷魯謙說，立法計(jì)劃性較強(qiáng)，在確定協(xié)商議題，做好協(xié)商準(zhǔn)備，組織協(xié)商活動等環(huán)節(jié)上易于操作，立法協(xié)商已與提案、委員視察等經(jīng)常性工作一樣，寫進(jìn)常委會工作報(bào)告和工作要點(diǎn)。殷魯謙最精彩的一句話是：“健全社會主義協(xié)商民主制度，立法協(xié)商可以走在前面?！?/p>

2013年9月7日《人民政協(xié)報(bào)》發(fā)表了一篇記者專訪，說的是李漢秋（第七、八、九、十屆全國政協(xié)委員、農(nóng)工黨中央宣傳部部長）從2004年起，多次提案將孔子誕辰設(shè)置為教師節(jié)。2012年9月教育部答復(fù)同意，已列入立法規(guī)劃。2013年9月5日國務(wù)院法制辦公室公布《教育法律一攬子修訂草案（征求意見稿）》，擬規(guī)定每年9月28日為教師節(jié)，待全國人大常委會決定，李委員用自己的學(xué)識做出了奉獻(xiàn)。

實(shí)踐證明，政協(xié)提案是政協(xié)的一項(xiàng)全局性工作，經(jīng)過幾十年共同學(xué)習(xí)和研究，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)制度化規(guī)范化程序化。立法協(xié)商同樣是政協(xié)的一項(xiàng)全局性工作，是一項(xiàng)計(jì)劃性強(qiáng)、操作性強(qiáng)、法制性強(qiáng)的全局性工作，是一項(xiàng)寓立法協(xié)商于專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商之中的全局性工作，在推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能制度化規(guī)范化程序化建設(shè)中，可以走在前面。

筆者注意到2012年10月11日互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表的一篇評論，說中國立法步入平民時(shí)代。文章稱贊十年來全國人大及其常委會在立法思想、理論、理念等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，其主要特點(diǎn)是民主立法和科學(xué)立法，把立法協(xié)商看作是陽光下的民主事業(yè)。

實(shí)踐證明，立法協(xié)商不僅是完全必要的，而且是切實(shí)可行的，十八大已經(jīng)向全黨提出健全社會主義協(xié)商民主制度的偉大號召，現(xiàn)在的關(guān)鍵是善于學(xué)習(xí)，勇于實(shí)踐，把立法協(xié)商作為政治協(xié)商的第一要?jiǎng)?wù)，旗幟鮮明地倡導(dǎo)立法協(xié)商，循序漸進(jìn)地推進(jìn)立法協(xié)商，在為全面建成小康社會而奮斗的偉大事業(yè)中，形成新的氣勢，開創(chuàng)新的局面。