人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)狀與完善

黃明高

（湖南警察學(xué)院偵查系，湖南長(zhǎng)沙410138）

人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)狀與完善

黃明高

（湖南警察學(xué)院偵查系，湖南長(zhǎng)沙410138）

我國(guó)的人民監(jiān)督員制度自2003年創(chuàng)設(shè)以來(lái)，走過(guò)了十一年的歷程。在此期間，無(wú)論是理論研究方面還是實(shí)踐探索方面，均可謂成果顯著。然而，受制于與生俱來(lái)的“內(nèi)部性”這一特性，在表面繁榮的背后實(shí)則暗藏著發(fā)展的危機(jī)，故必須通過(guò)深層次的改革來(lái)解決。因此，全面總結(jié)人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，分析問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，研究人民監(jiān)督員制度的改革重點(diǎn)十分迫切。

司法制度；司法改革；人民監(jiān)督員制度

一、人民監(jiān)督員制度的源起

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益對(duì)刑事犯罪進(jìn)行審查起訴；而憲法和刑事訴訟法又同時(shí)賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的地位。這種集追訴和法律監(jiān)督于一身的設(shè)置一直廣受理論界爭(zhēng)議。尤其是在檢察院辦理職務(wù)犯罪案件中，檢察機(jī)關(guān)既是偵查機(jī)關(guān)，又是追訴機(jī)關(guān)，同時(shí)還兼具法律監(jiān)督者的身份。這種特殊的權(quán)力配置，受到了檢察理論界的強(qiáng)烈質(zhì)疑，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中也存在諸多的問(wèn)題。為了消除檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件過(guò)程中面臨的各種詬病，人民監(jiān)督員制度應(yīng)運(yùn)而生。2003年10月，最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，在全國(guó)10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展試點(diǎn)工作。2010年10月，最高人民檢察院下發(fā)《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），部署在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度。2012年胡錦濤同志在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告中指出：“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。這為人民監(jiān)督員制度的發(fā)展提供了良好的政治契機(jī)。

二、人民監(jiān)督員制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

由于中央的政策支持，尤其是黨的十八大以來(lái)推進(jìn)司法改革的明確決定，加上檢察院自身推進(jìn)檢務(wù)改革、促進(jìn)司法民主的需求等多方面的因素，人民監(jiān)督員制度發(fā)展迅速。十年來(lái)，無(wú)論是理論研究方面還是實(shí)踐探索方面，均可謂成果顯著。自2003年最高人民檢察院決定試行至今，“全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共選任人民監(jiān)督員48000余人次，監(jiān)督各類職務(wù)犯罪案件42000件?！雹佟斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》，2014年3月24日，第003版。據(jù)最高人民檢察院在2014年3月10日的第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議的工作報(bào)告顯示，2013年全年人民監(jiān)督員共監(jiān)督各類職務(wù)犯罪案件2938件。然而，由于制度頂層設(shè)計(jì)的局限性，這種表面繁榮的背后實(shí)則暗藏著發(fā)展的危機(jī).在現(xiàn)行的制度運(yùn)行下，這種瓶頸問(wèn)題，必須通過(guò)深層的改革來(lái)解決。理論方面，主流觀點(diǎn)均呼吁推進(jìn)改革，而實(shí)踐中的作法普遍是在現(xiàn)有的框架內(nèi)修修補(bǔ)補(bǔ)。通過(guò)對(duì)各地的探索實(shí)踐總結(jié)發(fā)現(xiàn)，人民監(jiān)督員制度已經(jīng)異化為一種萬(wàn)能橡皮擦。具體存在以下問(wèn)題。

一是借此制度加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)自身的宣傳工作。典型的如，在檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下，邀請(qǐng)人民監(jiān)督員參與接訪息訪工作，參與各類檢查工作和執(zhí)法活動(dòng)等。接待來(lái)信來(lái)訪群眾本是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，不得讓渡和推脫，更不允許走過(guò)場(chǎng)。又如讓人民監(jiān)督員參與案件的質(zhì)量評(píng)查工作。這種作法出發(fā)點(diǎn)是好的，看上去也是無(wú)瑕疵的，實(shí)際上卻超出了人民監(jiān)督員的職責(zé)范圍。案件評(píng)查應(yīng)該是檢察院對(duì)案件把關(guān)的一項(xiàng)內(nèi)部審查制度，一般由資深的檢察員從程序和實(shí)體兩個(gè)方面對(duì)案件質(zhì)量把關(guān)。而人民監(jiān)督員顯然是沒(méi)有能力從專業(yè)層次和內(nèi)部管理的角度對(duì)案件進(jìn)行審查的。

二是盲目改革。這類作法通常超出了現(xiàn)有法律制度的約束，有違法違憲之嫌疑。然而在大力推行人民監(jiān)督員制度的大背景下，鮮有人理性思考其正當(dāng)性。多數(shù)地方實(shí)行人民監(jiān)督員列席檢察委員會(huì)制度。筆者認(rèn)為，這種作法是對(duì)現(xiàn)有司法制度的肆意沖擊，也是對(duì)檢察權(quán)的不嚴(yán)肅態(tài)度。檢察委員會(huì)是《中華人民共和國(guó)檢察法》、《人民檢察院組織法》規(guī)定的一項(xiàng)審查制度，是不公開(kāi)進(jìn)行的。有些檢察院邀請(qǐng)人民監(jiān)督員旁聽(tīng)庭審提意見(jiàn)。我國(guó)法律規(guī)定了審判公開(kāi)制度，任何公民在不存在法律排除的情況下，可以旁聽(tīng)庭審。檢察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)人民監(jiān)督員旁聽(tīng)庭審，往往是期待其作出正面評(píng)價(jià)，這使得他們旁聽(tīng)庭審并無(wú)實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督意義。年初，山東某縣出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)刑事被害人救助工作實(shí)行人民監(jiān)督員的決定（試行）》。這種作法隨意擴(kuò)大人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，名不正言不順，除了吸引注意力外，無(wú)實(shí)質(zhì)意義。近日，內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺(tái)《深化人民監(jiān)督員制度改革實(shí)施方案》，對(duì)已經(jīng)明確的監(jiān)督工作全面開(kāi)展，而且還進(jìn)一步擴(kuò)大了人民監(jiān)督員的工作范圍。其中一些規(guī)定超出了現(xiàn)有法律制度的范圍，是無(wú)效的。

三是把人民監(jiān)督員工作與人民代表大會(huì)制度、政協(xié)制度混為一談。例如，多地檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展黨的群眾路線教育活動(dòng)中，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員開(kāi)座談會(huì)，征求他們對(duì)檢察機(jī)關(guān)在群眾路線教育實(shí)踐過(guò)程中的意見(jiàn)和建議。人民代表大會(huì)制度是一項(xiàng)根本的政治制度，其代表人民對(duì)各個(gè)司法機(jī)關(guān)的全面工作進(jìn)行監(jiān)督是憲法賦予的權(quán)力。而人民監(jiān)督員制度作為檢察院提出設(shè)置的一項(xiàng)規(guī)定，不應(yīng)該與人民代表大會(huì)制度混為一談。還有的地方邀請(qǐng)人民監(jiān)督員、特約檢察員對(duì)某一執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。人民監(jiān)督員不應(yīng)是萬(wàn)能的，他們沒(méi)有精力也沒(méi)有能力應(yīng)對(duì)檢察院賦予的重托，勉強(qiáng)為之，有走過(guò)場(chǎng)、作秀之嫌疑。

三、人民監(jiān)督員制度的完善

通過(guò)總結(jié)各地實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，各地檢察機(jī)關(guān)積極發(fā)揮集體智慧，參與改革的精神誠(chéng)然可貴，然而有些制度性難題是繞不過(guò)去的，制度性的癥結(jié)應(yīng)該依靠深化改革來(lái)完成。經(jīng)過(guò)十年的探索，人民監(jiān)督員制度進(jìn)一步改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。對(duì)照人民監(jiān)督員制度的現(xiàn)有規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，之所以出現(xiàn)如此多的“新招”就是因?yàn)橹贫葲](méi)有定型，沒(méi)有剛性。筆者認(rèn)為，需要從以下幾個(gè)方面予以完善。

（一）法律依據(jù)

人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)問(wèn)題是理論界研究的老話題，也是制約該制度發(fā)展的瓶頸問(wèn)題?！霸谕ㄟ^(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐后，應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)將這種內(nèi)部制度上升為一種法律制度，通過(guò)國(guó)家立法或者地方性立法，使這一制度具有一定的自主性?！敝▽W(xué)家龍宗智教授如是說(shuō)。2013年9月，在人民監(jiān)督員制度建立十年之際，來(lái)自全國(guó)檢察機(jī)關(guān)的代表、律師、法學(xué)家齊聚鄭州召開(kāi)了研討會(huì)。會(huì)議主要就立法、監(jiān)督范圍、選任機(jī)制等方面的內(nèi)容進(jìn)行了深入探討，呼吁立法是主流意見(jiàn)。一名參會(huì)代表直白地闡述了他的意見(jiàn)：“如果不立法，人民監(jiān)督員制度將會(huì)缺乏生命力?！痹诮衲甑娜珖?guó)政協(xié)十二屆二次會(huì)議上，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)警察協(xié)會(huì)副主席、吉林省法學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)李申學(xué)提案呼吁將人民監(jiān)督員制度納入法律規(guī)范。他認(rèn)為：“人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，應(yīng)該獲得立法授權(quán)”。①學(xué)界廣泛呼吁被害人參與庭審，實(shí)踐中尚未發(fā)現(xiàn)有此作法，河南省只是規(guī)定被害人及其家屬可以旁聽(tīng)。此外，安徽省還引入律師作為擬被減刑假釋罪犯的代理人參與庭審。從十多年前的探索到今天的迅速發(fā)展，已有600余人次的全國(guó)人大代表、政協(xié)委員提出48項(xiàng)立法的議案、提案和建議。今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、四川省檢察院檢察長(zhǎng)鄧川就曾提出建議：盡快啟動(dòng)人民監(jiān)督員制度的立法工作。監(jiān)督人員的組成，監(jiān)督范圍如何劃定，監(jiān)督效力強(qiáng)制性等問(wèn)題都得待立法一錘定音。目前，實(shí)施人民監(jiān)督員制度的直接依據(jù)就是《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，以及中央的政策性決定。這種情形直接導(dǎo)致了人民監(jiān)督員制度運(yùn)行十多年后，還停留在內(nèi)部的柔性運(yùn)行框架內(nèi)。筆者認(rèn)為，可以由全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)《人民監(jiān)督員法》，就如何實(shí)行人民監(jiān)督員制度，及其人員選任、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力和制度保障等方面作出規(guī)定。同時(shí)，修改《人民檢察院組織法》，把人民監(jiān)督員制度明確寫(xiě)入其中。

（二）人民監(jiān)督員的工作機(jī)構(gòu)設(shè)置與保障

人民監(jiān)督員工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題直接影響到制度的性質(zhì)和實(shí)際效果。目前，根據(jù)《規(guī)定》，人民監(jiān)督員辦公室設(shè)立在檢察機(jī)關(guān)，其履行工作職責(zé)的經(jīng)費(fèi)由檢察機(jī)關(guān)給予補(bǔ)助，可以說(shuō)是由檢察院全面主導(dǎo)人民監(jiān)督員工作的開(kāi)展。《規(guī)定》中設(shè)定的程序完全由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)。這種設(shè)置模式使得由檢察機(jī)關(guān)選出的并給予經(jīng)費(fèi)保障的人民監(jiān)督員難以獲得公信力。人民監(jiān)督員制度的核心弊端就是其“內(nèi)部性”。因此，改革的首要任務(wù)應(yīng)是把人民監(jiān)督員辦公室從檢察機(jī)關(guān)脫離開(kāi)來(lái)。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，可以考慮將其設(shè)置于各地政府的法制辦公室，專門(mén)配備一套人員，以利于公正、有效地組織、引導(dǎo)人民監(jiān)督員工作。人民監(jiān)督員辦公室人員和人民監(jiān)督員的選拔要求應(yīng)當(dāng)區(qū)別開(kāi)來(lái)。人民監(jiān)督員辦公室人員應(yīng)當(dāng)具有法律專業(yè)背景，以便于有能力對(duì)人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作進(jìn)行專業(yè)的引導(dǎo)。

（三）人民監(jiān)督員的組成與選任

現(xiàn)行的《規(guī)定》對(duì)人民監(jiān)督員的要求是“公道正派，有一定的文化水平”，改變了過(guò)去的“公道正派，有一定的文化水平和政策、法律知識(shí)”的要求。應(yīng)該說(shuō)最高人民檢察院的改革探索具有進(jìn)步意義。但實(shí)踐中選任人民監(jiān)督員往往注重“精英化”，也就是把學(xué)歷、法學(xué)專業(yè)背景或者相關(guān)工作經(jīng)歷作為考慮因素。有的甚至要求人民監(jiān)督員要有一定比例的人大代表和政協(xié)委員。這種設(shè)置的初衷是考慮到監(jiān)督能力和政治覺(jué)悟的問(wèn)題，有一定的合理性。然而筆者認(rèn)為，一方面，作為一項(xiàng)代表民意的制度就應(yīng)當(dāng)充分地反應(yīng)真實(shí)的民意，應(yīng)有廣泛的代表性。其意見(jiàn)是否合法合理，是否應(yīng)該被采納，如何采納那是效力設(shè)定時(shí)應(yīng)該考慮的問(wèn)題。在人員選任環(huán)節(jié)應(yīng)該充分體現(xiàn)平民化、來(lái)源的廣泛性。況且對(duì)于人大代表、政協(xié)委員，法律已經(jīng)有了一套對(duì)其監(jiān)督的程序。另一方面，如果設(shè)置了專門(mén)的人民監(jiān)督員辦公室，缺乏專業(yè)指導(dǎo)的擔(dān)憂就不存在了。在人員的產(chǎn)生方面，筆者贊成以自我推薦為主，改變過(guò)去單位推薦的作法。同時(shí)，可以利用報(bào)紙廣播電視等傳統(tǒng)途徑，尤其是微信微博等各種網(wǎng)絡(luò)新型工具加強(qiáng)宣傳工作。可以利用網(wǎng)絡(luò)報(bào)名、考試選拔等方式來(lái)進(jìn)行人員的篩選。

（四）監(jiān)督范圍

人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)之初，檢察機(jī)關(guān)主要考慮的是消除公眾對(duì)自偵案件的質(zhì)疑，是主動(dòng)創(chuàng)造出的一個(gè)公眾對(duì)自偵案件進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)會(huì)，整個(gè)制度均由檢察院設(shè)計(jì)和控制。而如今，法治環(huán)境發(fā)生了變化，不應(yīng)該還局限于最初的思路，應(yīng)該嘗試大膽地改革。目前，職務(wù)犯罪案件僅僅是檢察機(jī)關(guān)辦理的一小部分案件，刑事案件迅速增長(zhǎng)，而司法資源是有限的。檢察機(jī)關(guān)獲得了越來(lái)越多的自由裁量權(quán)，按照“權(quán)力不被有效監(jiān)督就會(huì)被濫用”的規(guī)律，濫用檢察裁量權(quán)的危險(xiǎn)性不僅存在于職務(wù)犯罪案件當(dāng)中，同時(shí)也存在于普通刑事犯罪案件當(dāng)中。在此過(guò)程中，民眾改革的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。同時(shí)，從大的法治環(huán)境來(lái)說(shuō)，檢察制度改革這一話題的討論也越來(lái)越激烈。筆者認(rèn)為，可以以此為契機(jī)，在訴訟階段進(jìn)行監(jiān)督。

（五）監(jiān)督程序和效力

根據(jù)目前的規(guī)定，人民監(jiān)督員的意見(jiàn)及承辦人員的意見(jiàn)，檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)都有權(quán)力審查。如果人民監(jiān)督員對(duì)辦案部門(mén)的擬處理意見(jiàn)沒(méi)有異議，那么案件將進(jìn)入刑事訴訟法規(guī)定的下一個(gè)程序。而如果人民監(jiān)督員不認(rèn)同辦案部門(mén)的擬處理意見(jiàn)，那么相關(guān)材料就會(huì)移交檢察委員會(huì)討論，檢察委員會(huì)可以不采納人民監(jiān)督員的意見(jiàn)。而此時(shí)人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序已經(jīng)結(jié)束，不能再作出程序性和實(shí)質(zhì)性的決定。這種軟性的監(jiān)督機(jī)制有點(diǎn)走過(guò)場(chǎng)的嫌疑，很難對(duì)檢察權(quán)形成有效制約。當(dāng)然檢察權(quán)是不能讓渡的國(guó)家權(quán)力，如果賦予人民監(jiān)督員過(guò)于剛性的權(quán)力就有讓渡檢察權(quán)之嫌，是違憲的。因此，既要考慮人民監(jiān)督員的決議有一定的約束力，又要考慮不得對(duì)檢察權(quán)構(gòu)成沖擊。筆者認(rèn)為可以通過(guò)增強(qiáng)程序參與度來(lái)達(dá)到約束檢察權(quán)行使的目的，而不是過(guò)分追求人民監(jiān)督員決議的實(shí)體效力。比如設(shè)立告知程序，告知當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。將人民監(jiān)督員的監(jiān)督?jīng)Q議書(shū)放入案卷等也是一種很好的監(jiān)督方法。

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2014-08-04責(zé)任編校：譚明華