行政訴訟法修正案草案中檢察監(jiān)督職能的完善

彭欣

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430073；2.湖北大學(xué)，湖北武漢430062）

行政訴訟法修正案草案中檢察監(jiān)督職能的完善

彭欣1，2

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430073；2.湖北大學(xué)，湖北武漢430062）

行政訴訟法修正案草案的提出標(biāo)志著我國(guó)行政訴訟法的修改邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。在已經(jīng)提交的修正案草案當(dāng)中，有關(guān)檢察監(jiān)督職能完善的內(nèi)容有一定的進(jìn)展，但仍有不足之處，特別是在檢察監(jiān)督的范圍、形式以及行政公益訴訟等方面有待進(jìn)一步完善。

檢察監(jiān)督；檢察建議；行政公益訴訟

從1990年迄今，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法已經(jīng)實(shí)施了二十余年，這部重要的立法在保障公民合法權(quán)益，監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)依法行政等方面曾經(jīng)做出重要貢獻(xiàn)。但隨著法治化進(jìn)程的推動(dòng)和審判實(shí)踐的發(fā)展，行政訴訟法在實(shí)施過(guò)程當(dāng)中暴露出立案難、審判難、執(zhí)行難等諸多問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)行修改和完善勢(shì)在必行。2013年12月，行政訴訟法修正案草案正式提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議，修改工作向前邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。草案共51條，主要從保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查，完善管轄、訴訟參加人、證據(jù)制度等9個(gè)方面進(jìn)行了修正。其中就包括加強(qiáng)人民檢察院對(duì)行政訴訟監(jiān)督的有關(guān)內(nèi)容。修正案中相關(guān)條文的完善，一定程度上體現(xiàn)了加強(qiáng)檢察監(jiān)督職能的立法意圖，但從實(shí)際規(guī)范來(lái)看，檢察監(jiān)督的范圍仍然有限，力度猶嫌不足，希望在草案討論過(guò)程中能得到進(jìn)一步的推進(jìn)，從而真正彰顯檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的重要地位。

一、行政訴訟法修正案草案中檢察監(jiān)督的加強(qiáng)

在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法中，有關(guān)檢察監(jiān)督職能的規(guī)定僅有兩條，即第10條人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督；第64條人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。在行政訴訟法修正案草案中，第10條順序及內(nèi)容均沒(méi)有改變，而是將第64條改為第89條：最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第87條規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第87條規(guī)定情形之一的，可以向同級(jí)人民法院提出檢察建議，并報(bào)上級(jí)人民檢察院備案；也可以提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。地方各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議。

通過(guò)上述比較可以看出，行政訴訟法修正案草案中檢察監(jiān)督的加強(qiáng)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）行政訴訟檢察監(jiān)督的條件進(jìn)一步明確化、規(guī)范化

現(xiàn)行行政訴訟法第10條抽象地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督的基本原則，第64條也只是籠統(tǒng)地概括了在行政訴訟中進(jìn)行檢察監(jiān)督的條件，其中提到的“違反法律、法規(guī)”的具體情形，在2000年頒布實(shí)施的最高人民法院的司法解釋中，第72條將其解釋為四種情形。隨后，在2001年為了加強(qiáng)監(jiān)督，《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)<人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則>的通知》第37條列舉了11項(xiàng)檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的具體情形。行政訴訟法修正案草案在此基礎(chǔ)之上，在第89條將檢察機(jī)關(guān)提出抗訴發(fā)揮監(jiān)督職能的具體條件明確列舉為8項(xiàng)：1.不予受理或者駁回起訴確有錯(cuò)誤的；2.有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；3.原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)不確實(shí)、不充分、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的；4.原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯(cuò)誤的；5.違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的；6.原判決、裁定遺漏訴訟請(qǐng)求的；7.據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；8.審判人員在審理該案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。上述立法發(fā)展一方面為檢察機(jī)關(guān)在更大范圍內(nèi)統(tǒng)一有效行使檢察監(jiān)督職能提供了更為有力的法律依據(jù)，同時(shí)也體現(xiàn)了對(duì)法治發(fā)展過(guò)程中最突出問(wèn)題的回應(yīng)。

第1項(xiàng)立法內(nèi)容的補(bǔ)充，重點(diǎn)加強(qiáng)了立案環(huán)節(jié)的檢察監(jiān)督。我國(guó)在行政訴訟司法實(shí)踐中，由于行政相對(duì)人的弱勢(shì)地位，長(zhǎng)期面臨立案難的問(wèn)題，導(dǎo)致行政訴訟案件增長(zhǎng)緩慢。立案環(huán)節(jié)既是相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的入口，又是對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督的門檻，在此環(huán)節(jié)上加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督具有重要意義。[1]第2項(xiàng)是在出現(xiàn)新的能夠從根本上影響案件判決的實(shí)質(zhì)性證據(jù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出抗訴，反映出對(duì)事實(shí)證據(jù)的尊重和對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求。第3項(xiàng)抗訴的情形，是將原有司法解釋中的“原判決、裁定認(rèn)定的事實(shí)主要證據(jù)不足”修正為“原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)不確實(shí)、不充分、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的”。第4項(xiàng)適用法律錯(cuò)誤時(shí)的抗訴，強(qiáng)調(diào)了法律適用的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。第5項(xiàng)將原有司法解釋中的“違反法定程序，可能影響案件正確裁判”修正為“違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的”，主要在文字上進(jìn)行了斟酌，語(yǔ)言表達(dá)更為全面準(zhǔn)確規(guī)范，體現(xiàn)了立法技術(shù)的完善和發(fā)展。第6項(xiàng)遺漏訴訟請(qǐng)求情形下的抗訴，通過(guò)檢察監(jiān)督體現(xiàn)出對(duì)當(dāng)事人意思表示的充分尊重以及對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的積極態(tài)度。第7項(xiàng)法律文書被撤銷或者變更情形下的抗訴，著重發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督功能，從而保證法律適用的準(zhǔn)確性和統(tǒng)一性，維護(hù)法律的權(quán)威。第8項(xiàng)審判人員不法行為下的抗訴，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中的監(jiān)督，不僅僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也包括對(duì)行政訴訟審判活動(dòng)的全面監(jiān)督。

（二）檢察監(jiān)督的形式得到發(fā)展

除了檢察監(jiān)督權(quán)的實(shí)質(zhì)條件有了變化，其具體形式也有發(fā)展?，F(xiàn)行行政訴訟法中，檢察監(jiān)督的具體形式只有抗訴一種。2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第47條規(guī)定了人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議的幾種情形。最新的行政訴訟法修正案草案則將其明確納入立法范疇，草案第89條第2款和第3款明確規(guī)定了兩種檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議進(jìn)行檢察監(jiān)督的情形，檢察監(jiān)督的形式呈現(xiàn)出從抗訴的單一化模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣内厔?shì)。抗訴雖然能夠啟動(dòng)再審程序發(fā)揮檢察監(jiān)督的功能，但其缺陷也顯而易見，周期較長(zhǎng)、程序復(fù)雜，還受到審級(jí)限制，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)較為不便。而檢察建議不受抗訴審級(jí)的限制，減少了提請(qǐng)抗訴、提出抗訴及法院指令再審等環(huán)節(jié)，有效克服了檢察機(jī)關(guān)抗訴程序中的案件辦理周期長(zhǎng)、司法成本高、辦案效率低等不足，節(jié)約了司法資源、提高了工作效率，與抗訴一起構(gòu)成了檢察監(jiān)督體系。[1]

二、行政訴訟法修正案草案中加強(qiáng)檢察監(jiān)督的不足之處

如前所述，行政訴訟法修正案草案對(duì)有關(guān)檢察監(jiān)督的修正取得了一定的進(jìn)展，但結(jié)合我國(guó)目前行政訴訟的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)和理論發(fā)展，草案在加強(qiáng)檢察監(jiān)督方面仍然有待完善。

（一）檢察監(jiān)督的范圍仍然有限

從草案第89條的內(nèi)容來(lái)看，目前檢察監(jiān)督的范圍只限于行政訴訟的立案階段和審判階段。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其在行政訴訟中監(jiān)督的范圍到底有多大也是理論界長(zhǎng)期探討的問(wèn)題。一般認(rèn)為行政檢察的對(duì)象應(yīng)與行政法律法規(guī)的實(shí)施相對(duì)應(yīng)，根據(jù)實(shí)施主體和環(huán)節(jié)的不同，具體應(yīng)包括對(duì)法院行使行政審判權(quán)的監(jiān)督、對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督以及對(duì)與公權(quán)力行使密切相關(guān)的法院和行政機(jī)關(guān)工作人員是否履行職責(zé)的監(jiān)督等。[2]其中對(duì)法院審判權(quán)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)行政訴訟的始終，從立案到起訴、再到審判和執(zhí)行，包括非訴執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)一一落實(shí)、環(huán)環(huán)到位。對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督不僅應(yīng)包括其訴訟違法行為，還應(yīng)包括其他行政執(zhí)法行為。

當(dāng)然并不是說(shuō)檢察監(jiān)督的范圍越大越好。范圍過(guò)窄不利于檢察職能的充分發(fā)揮，不能充分發(fā)揮行政訴訟的功能，不能適應(yīng)解決長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題的需求；范圍過(guò)寬則可能會(huì)干預(yù)司法獨(dú)立，也會(huì)對(duì)行政執(zhí)法產(chǎn)生不利影響。結(jié)合我國(guó)目前實(shí)際情況，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)該在兩個(gè)方面進(jìn)行擴(kuò)展。

其一，行政訴訟的執(zhí)行階段。原告勝訴后的行政訴訟執(zhí)行問(wèn)題是當(dāng)前法院面對(duì)的一個(gè)典型難題，由于被告的“特殊”身份和地位，一些機(jī)關(guān)無(wú)視司法權(quán)威，拒不執(zhí)行或拖延執(zhí)行法院判決，甚至通過(guò)某些途徑向法院執(zhí)行部門施加壓力，阻礙行政判決執(zhí)行。執(zhí)行難帶來(lái)的危害不容忽視，判決難以執(zhí)行會(huì)直接導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)利落空，使其喪失對(duì)國(guó)家司法救濟(jì)的信任，而促使他們尋求其他救濟(jì)途徑甚至采取過(guò)激方式，嚴(yán)重影響社會(huì)和諧。同時(shí)，執(zhí)行難反映出行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的對(duì)峙，也會(huì)削弱法律的權(quán)威，影響政府的公信力。針對(duì)這一嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，2005年12月26日，中央政法委下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)解決人民法院執(zhí)行難問(wèn)題的通知》，要求“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要加大對(duì)人民法院執(zhí)行工作的監(jiān)督力度”。2007年11月又下發(fā)了《關(guān)于完善執(zhí)行工作機(jī)制加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)行工作的意見》，再次強(qiáng)調(diào)“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要依法及時(shí)查處執(zhí)行工作中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件，實(shí)現(xiàn)對(duì)人民法院執(zhí)行工作的有效監(jiān)督”。由此可見，將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍擴(kuò)展到整個(gè)訴訟領(lǐng)域，保障生效判決的實(shí)施，能夠真正體現(xiàn)用權(quán)力來(lái)制約權(quán)力，是憲法和有關(guān)法律立法精神的重要體現(xiàn)，也是在新的歷史形勢(shì)下對(duì)檢察工作提出的迫切要求。

其二，對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府承擔(dān)的公共職能日益增多，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力進(jìn)行社會(huì)管理、提供公共服務(wù)的同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)一些濫用職權(quán)或不積極履行職責(zé)的行政違法行為。在我國(guó)目前的法律體系中，對(duì)行政行為的監(jiān)督主要是通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督和行政訴訟兩種途徑來(lái)解決。我國(guó)現(xiàn)有行政訴訟法明確規(guī)定起訴的主體必須是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織。普通公民為維護(hù)與自己無(wú)直接利害關(guān)系而提出的公益訴訟，常常被無(wú)情地拒之門外。近年來(lái)，這樣的案件屢見不鮮，在醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公有資產(chǎn)流失、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域尤為突出。大量的違法行政行為得不到有效的監(jiān)督和糾正，人民群眾尤其是弱勢(shì)群體的利益受到了侵害卻無(wú)從救濟(jì)，嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)呼喚制度的完善和發(fā)展。在行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制失效之時(shí)，擴(kuò)大檢察監(jiān)督的范圍，加強(qiáng)檢察監(jiān)督的職能，適時(shí)地將某些行政機(jī)關(guān)的行政行為納入檢察監(jiān)督的機(jī)制，是彌補(bǔ)公共利益保障體系空白的迫切需求。

（二）檢察監(jiān)督的形式仍然有限

在行政訴訟法修正案草案中，檢察監(jiān)督的具體形式在抗訴的基礎(chǔ)上又補(bǔ)充了檢察建議。立足于復(fù)雜的行政訴訟實(shí)踐，檢察監(jiān)督的具體形式應(yīng)當(dāng)滿足以下需求：一要簡(jiǎn)便高效，盡可能以最低的時(shí)間成本和資源消耗達(dá)到最好的監(jiān)督效果；二要有針對(duì)性，行政訴訟中不同階段、不同種類的違法行為具有不同特征，實(shí)施檢察監(jiān)督也應(yīng)“因事制宜”，采取恰當(dāng)且具有針對(duì)性的監(jiān)督形式；三要能較好地協(xié)調(diào)檢察機(jī)關(guān)同被監(jiān)督機(jī)關(guān)的關(guān)系。行政訴訟領(lǐng)域中檢察監(jiān)督的實(shí)質(zhì)就是檢察權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的權(quán)力配置問(wèn)題。通過(guò)恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督形式協(xié)調(diào)訴訟環(huán)節(jié)中各國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，減少矛盾和對(duì)立，最大限度地發(fā)揮行政訴訟的功能，才是較為理想的制度設(shè)計(jì)。特別是著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，隨著檢察監(jiān)督范圍的拓展，檢察監(jiān)督可能會(huì)越過(guò)訴訟領(lǐng)域，延伸到行政領(lǐng)域，此時(shí)的檢察監(jiān)督要更加注重溝通、交流、引導(dǎo)，采取靈活新型的方式。

三、行政訴訟法修正案草案中檢察監(jiān)督的進(jìn)一步完善

（一）加強(qiáng)行政訴訟執(zhí)行階段的檢察監(jiān)督，發(fā)展檢察監(jiān)督的具體形式

有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行行政訴訟法及修正案草案當(dāng)中的有關(guān)條款，雖然沒(méi)有明確指出行政訴訟執(zhí)行階段的檢察監(jiān)督，但可作擴(kuò)大解釋和適用。筆者認(rèn)為在這一問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定，直接賦予檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行階段的行政檢察監(jiān)督權(quán)，從而切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題。不僅在執(zhí)行階段，檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督職能時(shí)，針對(duì)不同的違法行為可適用包括草案明確列舉的兩種形式在內(nèi)的多種形式。

其一，提出抗訴。目前行政訴訟中檢察監(jiān)督的抗訴只用于審判階段，執(zhí)行階段并不適用。實(shí)際上，在執(zhí)行過(guò)程中，法院的裁定也會(huì)涉及案件實(shí)體內(nèi)容，會(huì)從根本上影響當(dāng)事人的權(quán)益，一項(xiàng)錯(cuò)誤裁定的影響對(duì)于一個(gè)具體案件來(lái)講是實(shí)質(zhì)性的。只有抗訴才能啟動(dòng)糾錯(cuò)程序，從根本上改正錯(cuò)誤，使法律秩序恢復(fù)正常。所以，執(zhí)行階段檢察監(jiān)督的抗訴必不可少。

其二，提出檢察建議。對(duì)于行政訴訟執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的情節(jié)輕微、事實(shí)清楚的違法行為，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)檢察建議這種較為緩和的方式進(jìn)行監(jiān)督。收到檢察建議的人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)建議內(nèi)容慎重考慮，為保證檢察建議的法律效力，還應(yīng)當(dāng)配套規(guī)定后續(xù)程序，明確要求人民法院采取相應(yīng)措施仔細(xì)審查相關(guān)執(zhí)行行為，并向檢察機(jī)關(guān)及時(shí)反饋審查結(jié)果或變更其行為。

其三，提出糾正違法通知。針對(duì)行政訴訟執(zhí)行階段出現(xiàn)的明顯嚴(yán)重的違法行為，如不及時(shí)糾正會(huì)給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失，也會(huì)嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人的利益。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接提出糾正違法行為通知書，該通知書比檢察建議的效力更高，人民法院應(yīng)當(dāng)接受并進(jìn)行配合，及時(shí)糾正。這種針對(duì)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便、能夠及時(shí)保障當(dāng)事人利益的有效措施應(yīng)在立法中得到肯定和推進(jìn)。當(dāng)然，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出糾正違法通知的行為也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的程序規(guī)定。

其四，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。在人民法院的執(zhí)行過(guò)程中，如果案件影響較大，涉及國(guó)家利益或公共利益，檢察機(jī)關(guān)可依當(dāng)事人申請(qǐng)或人民法院要求，到場(chǎng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出意見。這樣既能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，為執(zhí)行工作的順利合法保駕護(hù)航，又能促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)的工作交流。但在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督時(shí)要始終強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的地位應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督機(jī)關(guān)而不是共同執(zhí)行機(jī)關(guān)，避免發(fā)生錯(cuò)位。

其五，刑事監(jiān)督。在行政訴訟的執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)的刑事偵查職能和檢察監(jiān)督職能結(jié)合起來(lái)，在監(jiān)督執(zhí)行的過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的線索，應(yīng)及時(shí)移交相關(guān)部門進(jìn)行偵查起訴，從而拓寬檢察監(jiān)督的渠道，加大監(jiān)督力度。

（二）建立行政公益訴訟制度

行政公益訴訟，是指特定的主體為維護(hù)公共利益不受侵害，依法針對(duì)行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織的違法行政行為向法院提起的訴訟。行政公益訴訟制度的建立是強(qiáng)調(diào)依法行政，建設(shè)法治政府的必然趨勢(shì)。但在提起公益訴訟的主體問(wèn)題上，理論界卻有著不同的聲音。有人提出為充分保障公民權(quán)利，應(yīng)當(dāng)允許公民個(gè)人、法人或任意的社會(huì)組織都可成為行政公益訴訟的主體。但也有人提出這種做法會(huì)產(chǎn)生較高的濫用訴權(quán)、浪費(fèi)司法資源、過(guò)度干涉行政的風(fēng)險(xiǎn)。分析我國(guó)目前具體的司法環(huán)境，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)這一職能是比較穩(wěn)妥恰當(dāng)?shù)闹贫冗x擇。同時(shí)，這也是拓展檢察監(jiān)督范圍的最佳途徑。檢察機(jī)關(guān)的公訴職能從來(lái)就不應(yīng)當(dāng)只是狹隘地放置在刑事領(lǐng)域的范疇，而是應(yīng)該放置在國(guó)家利益與社會(huì)公共利益訴求實(shí)現(xiàn)的范圍內(nèi)[3]。但是對(duì)于監(jiān)督范圍從訴訟領(lǐng)域擴(kuò)大到行政領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)對(duì)政府行為的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)本著審慎的態(tài)度，更多地考量檢察機(jī)關(guān)本身人力物力的有限性，同時(shí)也避免對(duì)行政行為的過(guò)多干預(yù)。對(duì)此，在公益訴訟制度的啟動(dòng)方式、案件范圍、前置程序、具體程序等方面需要充分醞釀。

1.就啟動(dòng)程序而言，可以考慮主動(dòng)與被動(dòng)相結(jié)合的原則。可由公民、法人或其他組織提出，由檢察機(jī)關(guān)最終審查決定；或由檢察機(jī)關(guān)自行決定；或由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)或國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)指定。

2.就案件范圍而言，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有限性原則，范圍不宜過(guò)大。首先，應(yīng)當(dāng)限于具體行政行為，而對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督則可放在立法監(jiān)督中進(jìn)行。其次，公民、法人或組織提出的訴訟應(yīng)當(dāng)同該行政行為沒(méi)有具體利害關(guān)系，否則應(yīng)當(dāng)通過(guò)一般行政訴訟程序進(jìn)行。最后，必須堅(jiān)持侵害公共利益或國(guó)家利益這一基本原則，只有這樣才能體現(xiàn)公益訴訟的初衷。

3.就前置程序而言，行政公益訴訟這一訴訟程序應(yīng)當(dāng)視為針對(duì)行政違法行為的最后一道屏障，將其與一般訴訟區(qū)別開來(lái)，為避免浪費(fèi)司法資源，增加訴累，非到萬(wàn)不得已不應(yīng)開啟。所以應(yīng)當(dāng)通過(guò)設(shè)置前置程序的方式來(lái)減少公益訴訟程序開啟的隨意性。如果確有侵害公共利益或國(guó)家利益的行政行為，在窮盡行政領(lǐng)域和司法領(lǐng)域的一切救濟(jì)措施之后，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)就其行為進(jìn)行限期改正。如拒不答復(fù)或拒不改正的，才可最終提起公益訴訟。如果及時(shí)答復(fù)并糾正其違法行政行為的，則不必開啟行政公益訴訟程序。這種前置程序體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)自身決策機(jī)制的尊重，同時(shí)也為行政權(quán)和檢察權(quán)的直接碰撞提供了緩沖。

4.其他程序設(shè)計(jì)。行政公益訴訟程序的設(shè)計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了上述重要環(huán)節(jié)外，在審級(jí)設(shè)置、調(diào)查取證、舉證制度、訴訟費(fèi)的承擔(dān)等各個(gè)方面都需要根據(jù)行政公益訴訟程序的特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)置和安排。

綜上所述，本次行政訴訟法修正案草案中有關(guān)加強(qiáng)檢察監(jiān)督的部分取得了一定進(jìn)展，但是可能考慮到某些風(fēng)險(xiǎn)性因素，在制度設(shè)計(jì)方面采取了較為穩(wěn)健保守的態(tài)度。著眼于檢察實(shí)踐的客觀需求和法治社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展，希望在草案修改過(guò)程中能盡可能地考慮來(lái)自理論以及實(shí)踐領(lǐng)域有關(guān)檢察監(jiān)督的積極建議和意見，力爭(zhēng)在行政訴訟檢察監(jiān)督的范圍、形式、公益訴訟等方面在制度上取得進(jìn)一步突破。

[1]王春業(yè).論行政訴訟法修改下的行政檢察監(jiān)督職能的強(qiáng)化[J].社會(huì)科學(xué)家,2014(2).

[2]祁菲.“行政訴訟法修改與檢察制度的完善”學(xué)術(shù)研討會(huì)綜述[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2013(2).

[3]趙繪宇.檢察機(jī)關(guān)：民事行政公益訴訟的適格主體[J].公民與法, 2010(2)．

D915.4

A

1673―2391(2014)09―0143―04

2014-07-14責(zé)任編校：江流

2013年度湖北省人民檢察院檢察理論研究課題之一：“行政訴訟法修改涉及檢察監(jiān)督的內(nèi)容研究”（立項(xiàng)號(hào)：HJ2013B11）之階段性研究成果。