合作治理視域下校園警務(wù)模式的構(gòu)建

姚得水

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北廊坊065000）

合作治理視域下校園警務(wù)模式的構(gòu)建

姚得水

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北廊坊065000）

校園安全已成為人們特別關(guān)注的問(wèn)題。合作治理理念為校園安全治理提供了嶄新的視角。合作治理理論框架下對(duì)校園警務(wù)模式進(jìn)行理性分析，克服多元主體參與的校園警務(wù)障礙性因素，構(gòu)建多元主體參與的新型校園警務(wù)模式是應(yīng)對(duì)校園暴力的理性選擇。

合作治理；校園警務(wù)；警務(wù)模式

對(duì)校園警務(wù)概念的界定，一種是認(rèn)為“以警察為主導(dǎo)的公權(quán)力機(jī)關(guān)，通過(guò)與校方有效溝通，立足于學(xué)校實(shí)際情況，擬定有針對(duì)性的預(yù)防措施，增強(qiáng)在校師生安全防范意識(shí)，形成一種和諧防控可能發(fā)生在校園內(nèi)或者周邊的違法犯罪的警務(wù)模式?！盵1]另一種是認(rèn)為“校園警務(wù)是指警方與校園生活共同體主動(dòng)地共同參與，及時(shí)準(zhǔn)確查找和處理校園內(nèi)可能發(fā)生的社會(huì)治安問(wèn)題，充分利用警方與校園的有效資源，雙方能動(dòng)地采取各種合法手段和方式，以自治互助的形式維護(hù)校園治安秩序的警務(wù)模式。具體包括：雙方共同制定有關(guān)政策和規(guī)定；公安機(jī)關(guān)適時(shí)向校園派駐校警，建立專(zhuān)職的校園警察隊(duì)伍；規(guī)范校園警察的職能和權(quán)力，明確監(jiān)督制度；學(xué)校和教育行政機(jī)關(guān)與校園警察之間協(xié)同配合機(jī)制明確；校警雙方定期召開(kāi)警情通報(bào)會(huì)議制度；學(xué)校邀請(qǐng)校園警察定期開(kāi)展治安形勢(shì)教育等活動(dòng)”。[2]兩種概念的界定都提到了一個(gè)共同的主體，指公安機(jī)關(guān)與校方在有效合作的基礎(chǔ)上開(kāi)展警務(wù)活動(dòng)。校園警務(wù)模式在我國(guó)警務(wù)活動(dòng)中屬于一個(gè)嶄新的課題，不僅在合作理論研究和制度建設(shè)方面還存在很多問(wèn)題，而且校園警務(wù)實(shí)踐也處于起步階段，因而對(duì)校園警務(wù)的研究和探討任重道遠(yuǎn)。在對(duì)合作理論進(jìn)行認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，反觀我國(guó)現(xiàn)行的各種校園警務(wù)模式，探尋符合校園治安實(shí)際的合作路徑，重新架構(gòu)一種科學(xué)合理的校園警務(wù)模式顯得迫在眉捷。

一、合作治理理論對(duì)構(gòu)建新型校園警務(wù)模式的啟示

我國(guó)的校園警務(wù)發(fā)展至今，各地出現(xiàn)了多種不同的警務(wù)模式，最具有代表性的校園警務(wù)模式有：一是重慶市推出的“五位一體”全時(shí)校園警務(wù)模式，即校園警察、校園保安、校園保衛(wèi)干部、校園保安支（大）隊(duì)、護(hù)校隊(duì)五方聯(lián)合勤務(wù)制度。二是遼寧省推出的“準(zhǔn)校園警察”模式，即治安警察兼職校園警察，不是全時(shí)在校，只是選擇重點(diǎn)時(shí)段在校，規(guī)定在校時(shí)間不少于4小時(shí)。三是四川省德陽(yáng)市推出的“地方政府、公安、學(xué)校、社會(huì)聯(lián)動(dòng)”的“校園警務(wù)模式”。從校園警務(wù)實(shí)踐來(lái)看，以上幾種校園警務(wù)模式都各有利弊，兼職校園警察只在有限的時(shí)間和關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)在敏感的崗位，警務(wù)工作往往是脫離了公眾和社區(qū)，喪失了解社情和治安信息的能力，往往被犯罪案件牽著鼻子走，兼職校園警察在校園暴力頻發(fā)時(shí)期，不免有“做做樣子”、“走走過(guò)場(chǎng)”之嫌疑，等校園恢復(fù)平靜之后，就“各奔東西”忙于其他事務(wù)，此種警務(wù)模式往往流于形式，預(yù)防校園暴力發(fā)生的功能表現(xiàn)不明顯。專(zhuān)職校園警察入駐校園，可以彌補(bǔ)兼職校園警察的不足，但警務(wù)成本太高又成為警務(wù)機(jī)制運(yùn)行的最大障礙。僅以重慶市為例，截止到2010年9月的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市派駐5588名校園民警、47550人校園安保力量、9829名保衛(wèi)干部。即便投入這么大的校園安保力量，也只能使3416所校園達(dá)到“一校一警”，占校園總數(shù)的43.34%。市政府每年為正常的校園警務(wù)機(jī)制運(yùn)行投入經(jīng)費(fèi)12億元，加上區(qū)縣財(cái)政投入，累計(jì)將達(dá)30多億元。[3]由此可見(jiàn)，高額的校園警務(wù)成本使經(jīng)濟(jì)落后省份難以效仿，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也難以維持長(zhǎng)久。既要克服校園暴力頻發(fā)時(shí)期的兼職校園警察的“曇花一現(xiàn)”，又要擺脫全職校園警察長(zhǎng)期駐校所帶來(lái)的高額警務(wù)成本，合作治理理念為構(gòu)建校園警務(wù)模式提供了一個(gè)嶄新的視角。

合作治理是社會(huì)力量成長(zhǎng)的必然結(jié)果，是對(duì)參與治理與社會(huì)自治兩種模式的揚(yáng)棄。歷史的發(fā)展趨勢(shì)表明，隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)治理要通過(guò)社會(huì)自治而走向合作治理。合作治理是主體以相對(duì)平等的身份共同參與，就公共事務(wù)進(jìn)行合作共治的一種社會(huì)治理模式，它強(qiáng)調(diào)治理主體間的平等與合作，通過(guò)治理主體的協(xié)商對(duì)話、相互合作、建立伙伴關(guān)系等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)共同治理。合作治理是基于公民社會(huì)的成長(zhǎng)、公民組織的興起、社會(huì)利益的分化以及民主訴求的增多而發(fā)展起來(lái)的一種社會(huì)治理的新框架。其基本理念是要打破政府的權(quán)力壟斷，使治理主體多元化、平等化以實(shí)現(xiàn)多中心的合作共治。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)，居民自治良性互動(dòng)。堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治，重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。”新型校園警務(wù)模式要向群眾要警力、聯(lián)合政府部門(mén)力量、發(fā)動(dòng)社會(huì)組織力量，因此多元主體參與的校園警務(wù)模式成為校園治安防控的必然選擇。

二、多元主體參與的校園警務(wù)模式建構(gòu)障礙性因素分析

多元主體參與校園警務(wù)管理是校園警務(wù)發(fā)展的要求，是較為理想的校園警務(wù)管理模式。在實(shí)踐中，總會(huì)遇到一些體制內(nèi)和體制外的因素制約，阻礙多元主體參與到校園警務(wù)工作中來(lái)。體制內(nèi)因素和體制外因素就是影響多元主體參與校園警務(wù)管理工作發(fā)展的內(nèi)因和外因，體制內(nèi)的因素就是決定多元主體參與校園警務(wù)管理是否能夠真正發(fā)揮實(shí)效的主導(dǎo)因素。

（一）警察行政執(zhí)法職能的傳統(tǒng)觀念因素制約

傳統(tǒng)警務(wù)以警察為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)決策權(quán)威的集中化和統(tǒng)一指揮。警察職能泛化造成學(xué)校、家庭、社會(huì)組織參與校園治安防范意識(shí)的降低。警察執(zhí)法帶有濃厚的行政色彩，影響校園、家庭及其它社會(huì)組織自治的發(fā)展。這些傳統(tǒng)觀念制約了新型校園警務(wù)模式的建立。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到：首先，校園警務(wù)不同于其他警務(wù)活動(dòng)，校園警察作為校園生活共同體的主要力量之一，要全身心地置于校園生活共同體之中，在開(kāi)展警務(wù)實(shí)踐活動(dòng)中，要改變工作方式和態(tài)度，增強(qiáng)與人民群眾之間的親和力，廣泛發(fā)動(dòng)群眾，從群眾中搜集校園治安方面的警情信息，廣泛開(kāi)展開(kāi)門(mén)評(píng)警活動(dòng)，加強(qiáng)與學(xué)校、學(xué)生、家長(zhǎng)之間的溝通，樹(shù)立服務(wù)群眾的公仆形象。其次，校園警察在處理校園治安問(wèn)題時(shí)要以人為本，本著以教育人為目的解決校園安保問(wèn)題，采取溝通、協(xié)調(diào)、疏導(dǎo)等預(yù)防性方法和措施，把影響校園安全的隱患解決在萌芽時(shí)期。

（二）參與主體“各自為戰(zhàn)”，缺乏統(tǒng)一組織

俗話講，三個(gè)“臭皮匠”頂個(gè)“諸葛亮”，“人多力量大”，所有這些反映出一個(gè)道理，單個(gè)的人類(lèi)個(gè)體力量是有限的，生命力是十分脆弱的，但把單個(gè)個(gè)體合成集體，那么力量就會(huì)無(wú)窮。合作治理的核心就是多元主體協(xié)同對(duì)某一事物進(jìn)行管理、預(yù)防和平息。合作多元主體間的“互補(bǔ)性”是實(shí)施合作的重要基礎(chǔ)，多元主體間如果能夠?qū)嵤┯行У暮献骰パa(bǔ)，就會(huì)出現(xiàn)“1＋1＞2”的效果，就能產(chǎn)生“合作剩余”。但現(xiàn)實(shí)中，不管是兼職校園警察，還是長(zhǎng)期派駐校園的民警，其主體身份仍然是公安機(jī)關(guān)的派出人員，并沒(méi)有委以校、警、家等多元主體組成的聯(lián)合校園治安體系這一組織的任何職務(wù)，學(xué)校也沒(méi)有組織參與校園治安防治多元主體的權(quán)力，家長(zhǎng)更沒(méi)有能力完成此項(xiàng)工作。既然是多元主體實(shí)施聯(lián)合、協(xié)助，那么自然就涉及誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)、誰(shuí)協(xié)調(diào)誰(shuí)的問(wèn)題。沒(méi)有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力或者部門(mén)權(quán)威對(duì)等、錯(cuò)亂，就容易產(chǎn)生誰(shuí)都不服誰(shuí)的混亂局面。這樣不僅讓警務(wù)工作的執(zhí)行在校園層面處于游離狀態(tài)，也讓學(xué)校、家庭、社會(huì)組織、校園附近社會(huì)力量等主體參與校園警務(wù)事務(wù)決策、管理途徑和形式較少，校園警務(wù)主體地位得不到足夠的重視?？梢哉f(shuō)，目前校園警務(wù)模式不能產(chǎn)生“合作剩余”。

三、多元主體參與的校園警務(wù)模式構(gòu)建策略

（一）構(gòu)建多元主體互助互惠關(guān)系

校園警務(wù)工作的實(shí)質(zhì)是警察與學(xué)校、家庭、社會(huì)組織建立良好的互助互惠關(guān)系，讓學(xué)校、社會(huì)、家庭等主體主動(dòng)參與到校園警務(wù)工作中來(lái)，依靠多元主體共同治理校園治安問(wèn)題。校園警務(wù)工作的主體不要僅僅局限于警察，而還應(yīng)擴(kuò)大到學(xué)校、家長(zhǎng)、社會(huì)組織以及社區(qū)等。主體應(yīng)是平等合作伙伴關(guān)系，公安機(jī)關(guān)與其他主體成員是平等關(guān)系，而不是組織、督促、檢查之類(lèi)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。學(xué)校、家長(zhǎng)、社會(huì)組織等主體要準(zhǔn)確定位自己在校園警務(wù)工作中的角色，一改往常的“事不關(guān)己高高掛起”心態(tài)，特別是學(xué)校和家庭要主動(dòng)支持和配合公安機(jī)關(guān)的工作，及時(shí)向警察提供有效的警情信息；應(yīng)消除對(duì)校園警務(wù)工作的誤解，積極主動(dòng)地參與到校園治安防范工作中，研究校園治安問(wèn)題、挖掘校園治安防控資源、改善改造校園綜合治安環(huán)境、強(qiáng)化自我管理互助互惠，共同維護(hù)校園治安的和諧穩(wěn)定。

協(xié)同治理是社會(huì)管理創(chuàng)新的趨勢(shì)，校園警務(wù)管理中各個(gè)主體應(yīng)找準(zhǔn)角色，優(yōu)化各自行為以促進(jìn)校園警務(wù)工作順利開(kāi)展。一方面公安機(jī)關(guān)必須更新理念；公安機(jī)關(guān)要克服傳統(tǒng)警務(wù)思維的影響，實(shí)現(xiàn)從管理型警察向服務(wù)型警察的角色轉(zhuǎn)換，改善警民關(guān)系，扮演好既是引導(dǎo)者又是服務(wù)者的雙重角色；學(xué)校要以身作則，主動(dòng)參與到校園治安管理中來(lái)。另一方面社會(huì)組織、家庭等主體必須主動(dòng)積極、多渠道參與到校園治安管理防控中；通過(guò)出臺(tái)扶持性、保障性政策鼎力支持公安機(jī)關(guān)、學(xué)校、社會(huì)組織等主體順利開(kāi)展校園治安防控工作，努力保障公共利益的實(shí)現(xiàn)；公安機(jī)關(guān)、學(xué)?？梢宰龅綄⒉糠致毮苻D(zhuǎn)移給學(xué)校和其他主體成員，引導(dǎo)促進(jìn)社會(huì)組織在校園警務(wù)管理中發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)校園自我管理、自我服務(wù)。

（二）建立多元主體協(xié)調(diào)機(jī)制

“協(xié)調(diào)”一詞從管理學(xué)角度看，是指管理者從系統(tǒng)整體利益出發(fā)，運(yùn)用各種手段，正確妥善處理系統(tǒng)之間、組織之間、人們之間的各種關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)而共同奮斗的一種管理職能?！皺C(jī)制”可以解釋為：以某一系統(tǒng)為載體，以一定規(guī)則規(guī)范把系統(tǒng)內(nèi)容各個(gè)組成要素連接起來(lái)，協(xié)調(diào)各要素間關(guān)系，以維持和發(fā)揮系統(tǒng)整體功效為目的的規(guī)則、程序的總和。[4]當(dāng)前，多個(gè)校園并沒(méi)有構(gòu)建好多元主體參與的警務(wù)模式，出現(xiàn)主體間不溝通、不協(xié)調(diào)，更有推脫責(zé)任、互相埋怨之表現(xiàn)。如有的學(xué)校不到時(shí)間不開(kāi)門(mén)，學(xué)生在學(xué)校門(mén)口長(zhǎng)時(shí)間等待，學(xué)校認(rèn)為這樣把上課以外的時(shí)間推給家長(zhǎng)和社會(huì)，出了問(wèn)題概不負(fù)責(zé)。其實(shí)這種做法極易誘發(fā)校園暴力的發(fā)生。再有，家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校關(guān)于學(xué)生的批評(píng)和意見(jiàn)置之不理，反而偏袒、愛(ài)護(hù)，埋怨學(xué)校沒(méi)有做好。校園警務(wù)主體間的相互矛盾和各自為陣把學(xué)生的管理置于真空地帶。校園治安管理中只有提供多種多樣的平臺(tái)，滿足校園警務(wù)管理多元主體的需求，才能更好地激發(fā)學(xué)校、家庭等主體共同參與到校園治安預(yù)防和打擊的熱情，才能促使他們成為校園控制犯罪的主要力量。新型校園警務(wù)模式要暢通民意表達(dá)的渠道，搭建民意表達(dá)、對(duì)話協(xié)商和監(jiān)督的平臺(tái)。多元主體表達(dá)利益需求的平臺(tái)可以是多樣化的，如校園施行“多元主體聯(lián)席會(huì)議制”，公安機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)校園治安形勢(shì)進(jìn)行分析，校方對(duì)學(xué)生在校表現(xiàn)及學(xué)習(xí)狀況進(jìn)行通報(bào)，家庭對(duì)學(xué)生的情緒及時(shí)反饋、校園附近經(jīng)營(yíng)業(yè)主觀察到學(xué)生的不良現(xiàn)象及時(shí)通報(bào)等等；多種形式和手段可發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，對(duì)學(xué)生及校外人員進(jìn)行疏通和治理，對(duì)可能發(fā)生校園暴力（包括顯性和隱性）的隱患加以排除。

（三）明確多元主體的責(zé)任機(jī)制

預(yù)防校園暴力，構(gòu)建和諧校園是一個(gè)常態(tài)化的系統(tǒng)工程，多元主體參與的校園警務(wù)模式固然有其優(yōu)勢(shì)所在，但任何事物都有它的兩面性。在多元主體參與的校園警務(wù)模式下，一旦學(xué)校出現(xiàn)治安問(wèn)題，可能會(huì)出現(xiàn)互相扯皮、互相推諉的情況。因此，構(gòu)建任務(wù)清晰、責(zé)任明確的責(zé)任機(jī)制成為多元主體參與的前提和基礎(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該在校園治安管理中處于核心地位，而且警察具有行政執(zhí)法權(quán)，專(zhuān)業(yè)的技術(shù)和精良的裝備要求警察必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，公安機(jī)關(guān)對(duì)于預(yù)防校園暴力、維護(hù)校園安全應(yīng)負(fù)第一責(zé)任，對(duì)于制止校園內(nèi)外發(fā)生的各種侵害行為負(fù)有不可推卸的責(zé)任。學(xué)校作為育人主陣地，也應(yīng)明確相應(yīng)的責(zé)任和任務(wù)，不管是教師和行政人員都要融入到校園安全管理工作之中，在校期間學(xué)生出現(xiàn)的各種侵害行為，學(xué)校都應(yīng)勇于承擔(dān)責(zé)任，不要把責(zé)任推卸給學(xué)生個(gè)人和家庭，要做好德育工作，主動(dòng)開(kāi)展各種社會(huì)活動(dòng)，采取請(qǐng)進(jìn)來(lái)、送出去的方式加強(qiáng)對(duì)學(xué)生人生觀和價(jià)值觀教育，正確引導(dǎo)學(xué)生遵規(guī)守矩，防止校園內(nèi)外各種侵害行為的發(fā)生。家庭及其他各種社會(huì)組織雖然不是校園安全管理工作的主要責(zé)任人，但也要發(fā)揮好輔助作用，要正確理解警察和學(xué)校的各種管理規(guī)定和要求，加強(qiáng)對(duì)孩子的管理和教育，要求學(xué)生要尊師重教，培養(yǎng)良好的學(xué)習(xí)和生活習(xí)慣。

[1]周強(qiáng)智.校園暴力視野下的校園警務(wù)模式[D].上海:華東政法大學(xué),2010:6.

[2][3]趙謙.我國(guó)校園警務(wù)基礎(chǔ)理論問(wèn)題探析[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào),2011(4):121.

[4]武紅陣.農(nóng)村突發(fā)公共事件多元治理主體間的協(xié)調(diào)機(jī)制研究[D].蘇州:蘇州大學(xué),2011:14.

D631.1

A

1673―2391(2014)09―0047―03

2014-05-22責(zé)任編校：周文慧

河北省教育廳項(xiàng)目《和諧校園背景下的校園警務(wù)模式研究》(SZ131036)階段性成果。