論警察權(quán)對(duì)公民私欲的介入程序

陳晉勝，武瓊

（山西大學(xué)法學(xué)院，山西太原310012）

論警察權(quán)對(duì)公民私欲的介入程序

陳晉勝，武瓊

（山西大學(xué)法學(xué)院，山西太原310012）

警察權(quán)介入公民私欲的過(guò)程，是公權(quán)與私權(quán)相互矛盾又相互融合的過(guò)程。警察權(quán)的介入程序是人民警察與行政相對(duì)人發(fā)生關(guān)系的一個(gè)制度紐帶。其中，理念選擇，確立著介入程序的基本方向；制度安排，是介入程序的一個(gè)實(shí)際載體；制度操作，構(gòu)成了介入程序的實(shí)踐環(huán)節(jié)。上述三方面的有機(jī)結(jié)合，良性互動(dòng)，成就著警察權(quán)在介入公民私欲的程序的規(guī)范化道路。

警察權(quán)；公民私欲；介入程序

一、警察權(quán)介入公民私欲的理念要求

（一）公民權(quán)利至上是基礎(chǔ)

警察權(quán)的行使涉及到對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的保護(hù)。警察在行使執(zhí)法權(quán)過(guò)程中，必須以“公民權(quán)利至上為基礎(chǔ)”。《中華人民共和國(guó)憲法》第二條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民?！钡谌龡l第二款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！睆母敬蠓ǖ臈l文中我們可以看出：國(guó)家權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利，從屬并服務(wù)于公民權(quán)利。

但是，人們對(duì)行政執(zhí)法程序的理解只是停留在法律文本的層面上，對(duì)警察權(quán)的理解甚至沒(méi)有停留在法律文本上，而認(rèn)為警察權(quán)都是肆意妄為。這種理念的形成往往是因?yàn)榫鞕?quán)忽視了公民才是至高無(wú)上的群體，忽視了公民才是國(guó)家的主人，忽視了公民是警察應(yīng)該保護(hù)的主體，而不是對(duì)立的主體。實(shí)際上，要想很好地規(guī)制警察權(quán)，最核心的就是執(zhí)法理念，它既是警察行政執(zhí)法程序?qū)崿F(xiàn)的邏輯起點(diǎn)，也是它的邏輯歸宿。它既規(guī)定著行政執(zhí)法程序的制度安排，又制約著行政執(zhí)法程序的實(shí)踐環(huán)節(jié)。這種理念一旦深入人心，就可成為左右其行動(dòng)的因素，就可產(chǎn)生一種經(jīng)?？M繞于心的道德與約束力，促使執(zhí)法人員按法律的要求去做，不做偏離法律規(guī)定的行為。

（二）規(guī)范警察權(quán)是關(guān)鍵

警察權(quán)的行使會(huì)影響公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，尤其是對(duì)公民人身自由的限制，使得警察權(quán)成為一種高危的行政權(quán)。同時(shí)，警察權(quán)對(duì)公民私欲的介入是嚴(yán)格而有限的介入，所以，規(guī)范警察權(quán)是關(guān)鍵。但是，在現(xiàn)代社會(huì)中，權(quán)力是行政法的寶貴資源，警察權(quán)是行政法的核心資源，但這些都不是行政法的稀缺資源。行政法缺少的是民主、自由、平等價(jià)值理念的支撐，缺少的是人文主義的關(guān)懷，缺少的是對(duì)人權(quán)的重視。為此，我們應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)傳統(tǒng)的警察權(quán)理念進(jìn)行改造并力求超越。

1.確立新的平等理念。我們知道，公安機(jī)關(guān)與公民之間是事實(shí)上不平等的關(guān)系。公安機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政權(quán)可以采取的限制公民人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)制性和禁止性權(quán)力，以及由此帶來(lái)的對(duì)相對(duì)人無(wú)可爭(zhēng)辯的強(qiáng)勢(shì)地位都昭示著公安行政是典型的高權(quán)行政。正是因?yàn)樾姓鄬?duì)人的不利地位，我們才應(yīng)賦予其更多的程序性權(quán)利，對(duì)公安機(jī)關(guān)賦予更多的程序性義務(wù)，通過(guò)程序上的權(quán)利保障來(lái)提升行政相對(duì)人的地位以實(shí)現(xiàn)雙方真正的平等。

“重實(shí)體”、“輕程序”是中國(guó)警察執(zhí)法多年來(lái)一直都在注重克服卻難以克服的一個(gè)頑癥。近年來(lái)，警察在執(zhí)法中對(duì)這一頑癥的克服已取得長(zhǎng)足進(jìn)步。首先，實(shí)體與程序并重、程序甚至比實(shí)體更重要已成為現(xiàn)階段警察執(zhí)法理論與實(shí)踐的一個(gè)重要共識(shí)；過(guò)程公正比結(jié)果公正更能體現(xiàn)人格尊重已成為人權(quán)保護(hù)的一個(gè)重要思想。其次，杜絕黑箱操作，開(kāi)展陽(yáng)光作業(yè)，追求過(guò)程透明，已成為當(dāng)前警察執(zhí)法的一個(gè)基本原則；說(shuō)明執(zhí)法理由，指明救濟(jì)途徑，告知當(dāng)事人權(quán)利，已成為當(dāng)前警察執(zhí)法的一個(gè)基本要求。最后，深化審批制度改革，實(shí)行低臺(tái)式辦公，提供一站式服務(wù)，已成為警察執(zhí)法制度創(chuàng)新的有力舉措；倡揚(yáng)文明執(zhí)法，傾注人文關(guān)懷，做到法、理、情有機(jī)統(tǒng)一，已成為時(shí)下警察執(zhí)法的明確理念。以民為本的服務(wù)意識(shí)，立警為公的程序意識(shí)，嚴(yán)格執(zhí)法的公正意識(shí)，人權(quán)保障的平等意識(shí)，在公安執(zhí)法領(lǐng)域已深入人心。

2.淡化強(qiáng)制?！皬?qiáng)制力逐漸退居幕后已是進(jìn)步國(guó)家法律上的一項(xiàng)特色。”我們不能將法律完全建立在強(qiáng)制之上，也不可能徹底杜絕強(qiáng)制。隨著公共利益與個(gè)人利益關(guān)系的協(xié)調(diào)性、一致性的不斷增強(qiáng)，警察權(quán)的強(qiáng)制屬性也將日益減弱，讓平等、合作的精神來(lái)軟化權(quán)力，使服從出于自愿，使權(quán)力變得溫柔近人，使相互間的關(guān)系變得融洽友善，何樂(lè)而不為呢？

近些年的調(diào)查表明，警察用在執(zhí)法工作上的時(shí)間，一般只占其全部工作時(shí)間的20%左右，而80%的時(shí)間是用在向公眾提供緊急或非緊急援助及其他服務(wù)性活動(dòng)上。根據(jù)這一事實(shí)，西方警界已開(kāi)始轉(zhuǎn)變觀念，把服務(wù)、指導(dǎo)等工作看成是與打擊犯罪同等重要甚至是超過(guò)打擊犯罪重要性的份內(nèi)工作。注重百姓實(shí)際需求，把工作做到群眾心坎上，始終是公安機(jī)關(guān)服務(wù)群眾的“指南針”。

3.以合作取代沖突。警與民是魚(yú)與水的關(guān)系，是朋友與伙伴的關(guān)系，而不是相互沖突對(duì)立的關(guān)系。公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)公共安全的政府職能部門(mén)，需要經(jīng)常向社會(huì)發(fā)布有關(guān)信息，對(duì)人們進(jìn)行預(yù)防違法犯罪的行動(dòng)指導(dǎo)，以提高人們的自我保護(hù)意識(shí)，提高人們與違法犯罪分子作斗爭(zhēng)的能力，減少違法犯罪給社會(huì)帶來(lái)的危害性，更好地維護(hù)社會(huì)秩序。

（三）尊重相對(duì)人權(quán)利是前提

在相對(duì)人的私欲范圍內(nèi)，由于其本身具有的狹隘性，使得人們必須選擇公共力量，把他們的信賴和信任委諸公共權(quán)威。因?yàn)?，公共?quán)威具有私人不具備的社會(huì)控制力和強(qiáng)制力。但是，這種社會(huì)控制力和強(qiáng)制力又必須以尊重相對(duì)人權(quán)利為前提。

“尊重嫌疑人”表現(xiàn)在，“嫌疑人”的基礎(chǔ)是“好人”；堅(jiān)持“疑罪從無(wú)”的執(zhí)法理念，認(rèn)為“嫌疑人”是無(wú)罪無(wú)法交代，而不是有罪不交代。因此，執(zhí)法人員就會(huì)抱著對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)與對(duì)民眾負(fù)責(zé)、對(duì)“受害人”負(fù)責(zé)與對(duì)“嫌疑人”負(fù)責(zé)的高度一致性態(tài)度，以扎實(shí)的作風(fēng)、細(xì)致的工作，廣泛搜集證據(jù)，認(rèn)真核對(duì)材料，做到既不放走一個(gè)“壞人”，更不冤枉一個(gè)“好人”。

二、警察權(quán)介入公民私欲的制度安排

（一）基本制度構(gòu)建之必要

1.權(quán)利告知制度。權(quán)利告知是行政相對(duì)人作為弱小的一方對(duì)抗強(qiáng)大的行政主體的必備武器。行政主體如實(shí)告知行政相對(duì)人的權(quán)利，是行政相對(duì)人獲得對(duì)抗性權(quán)利的主要途徑，是其獲得獨(dú)立性地位的來(lái)源。這些由行政相對(duì)人所享有的權(quán)利，一般有陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、申請(qǐng)救濟(jì)權(quán)等。

2.行政聽(tīng)證制度。在傳統(tǒng)行政法中，政府與公眾的關(guān)系是命令與服從的關(guān)系，警察行政決定被當(dāng)作一種主權(quán)者的命令，相對(duì)人最多只能獲得這個(gè)命令的一個(gè)最后通知。但在現(xiàn)代行政法中，政府與公眾卻是一種服務(wù)與合作的關(guān)系，是一種相互信任和溝通的關(guān)系，政府是一個(gè)開(kāi)放的非武斷的政治體系。

3.說(shuō)明理由制度。警察權(quán)在介入公民私欲的過(guò)程中，無(wú)論是有利還是不利于行政相對(duì)人，除法律有特別規(guī)定外，必須向行政相對(duì)人說(shuō)明其作出該行政行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及自由裁量時(shí)所必須考慮的政策、公益等因素。

4.表明身份制度。當(dāng)警察在實(shí)施可能影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為之前，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政相對(duì)人可以理解的方式，向其表明執(zhí)法身份。我國(guó)《行政處罰法》第37條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件?！本煸跊](méi)有表明身份的情況下所實(shí)施的行政行為，構(gòu)成行政行為程序違法。

（二）補(bǔ)救制度構(gòu)建之必須

1.行政復(fù)議制度。當(dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，可以向復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查具體行政行為的申請(qǐng)?！靶姓?fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)通道，”同時(shí)也是行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督環(huán)節(jié)，作為保證行政執(zhí)法程序順利執(zhí)行的一種事后監(jiān)督的救濟(jì)手段，它的作用是無(wú)可比擬的。

2.行政訴訟制度。行政訴訟制度是指行政相對(duì)人與行政主體在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對(duì)人的主張是否妥當(dāng)，并作出裁判的一種活動(dòng)。

3.行政賠償制度。行政賠償制度是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)的行為侵害其合法權(quán)益，依法向人民法院起訴，要求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)給予行政賠償，人民法院依照法定程序，解決行政賠償爭(zhēng)議的活動(dòng)。

三、警察權(quán)介入公民私欲的實(shí)踐環(huán)節(jié)

（一）制度操作的主體——人民警察

維護(hù)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)均屬于人民警察的職責(zé)。警察的責(zé)任重大，當(dāng)然對(duì)警察的要求也就更嚴(yán)格，尤其是當(dāng)警察在與公民打交道的過(guò)程中，需要提高警察素質(zhì)、完善警察語(yǔ)言、明確警察責(zé)任。

1.提高警察素質(zhì)。警察素質(zhì)是指人民警察在依法行使職責(zé)、實(shí)現(xiàn)警務(wù)目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程中所應(yīng)具備的各種基本條件。主要包括外部素質(zhì)、內(nèi)在素質(zhì)和效能素質(zhì)。

外部素質(zhì)，要求人民警察注意警容，儀表大方。警容是展現(xiàn)在社會(huì)公眾面前的第一印象，人民警察不僅要注意穿著，還要風(fēng)度灑脫。以交通警察為例，無(wú)論風(fēng)吹日曬，交通高峰平峰，在各路口都能見(jiàn)到風(fēng)度翩翩的交通警察，服裝規(guī)范、衣冠整潔、裝備得體，不僅能讓群眾在尋求幫助的時(shí)候及時(shí)找到警察，同時(shí)還能警示司機(jī)，防止交通違法行為的發(fā)生。

內(nèi)部素質(zhì)，要求人民警察擁有崇高的道德品質(zhì)、強(qiáng)烈的履職意識(shí)、扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)、豁達(dá)的胸懷以及高強(qiáng)的能力素質(zhì)。習(xí)近平總書(shū)記在2014年1月召開(kāi)的中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)定的理想信念是政法隊(duì)伍的政治靈魂，必須把理想信念教育擺在政法隊(duì)伍建設(shè)的第一位。政法機(jī)關(guān)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)總書(shū)記重要講話精神，就要從堅(jiān)定理想信念入手，加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)，鑄牢政法隊(duì)伍思想根基，凝聚政法隊(duì)伍精神力量，不斷提升政法隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力、執(zhí)行力。

效能素質(zhì)，主要指人民警察的廉潔素質(zhì)和公正素質(zhì)。人民警察嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法要樹(shù)立法治信仰。面對(duì)各種紛繁復(fù)雜的利益關(guān)系，面對(duì)金錢(qián)、權(quán)力、人情的誘惑，人民警察沒(méi)有信仰法治的精神，沒(méi)有堅(jiān)守法治的定力，沒(méi)有排除一切干擾維護(hù)法律尊嚴(yán)的決心，就不可能做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。

2.完善警察語(yǔ)言。以警察執(zhí)法語(yǔ)言表達(dá)手段為標(biāo)準(zhǔn)，警察語(yǔ)言可以分為口頭語(yǔ)言、書(shū)面語(yǔ)言和無(wú)聲語(yǔ)言。警察在執(zhí)法中使用口頭語(yǔ)言時(shí)要盡量使用口語(yǔ)化、通俗化的詞語(yǔ)和表達(dá)方式，盡量不使用方言，少用或避免使用書(shū)面詞語(yǔ)和專用術(shù)語(yǔ)，以免影響雙方的溝通。警察在使用書(shū)面語(yǔ)言的過(guò)程中，一定要嚴(yán)謹(jǐn)，要把表達(dá)的內(nèi)容寫(xiě)準(zhǔn)確，稍有差錯(cuò)就會(huì)影響執(zhí)法效果，留下無(wú)可辯駁的“證據(jù)”。警察在執(zhí)法中，如指揮交通、回答問(wèn)題、訊問(wèn)被告人、詢問(wèn)證人、偵查破案等，都需要無(wú)聲語(yǔ)言。警察的表情語(yǔ)言、眼睛語(yǔ)言、手勢(shì)語(yǔ)言、儀表語(yǔ)言等，都是需要警察不斷去完善和修飾的，以達(dá)到無(wú)聲勝有聲的效果。

3.明確警察責(zé)任。警察承擔(dān)責(zé)任，以警察執(zhí)法行為違法為前提，如警察違法處罰行為、警察非法強(qiáng)制行為、警察非法許可行為等，警察必須承擔(dān)違法行使職權(quán)的法律后果，主要有通報(bào)批評(píng)、賠禮道歉、承認(rèn)錯(cuò)誤、賠償損失、停止違法行為、黨紀(jì)處分、警紀(jì)處分、辭退、罷免、調(diào)離和開(kāi)除公職等。

（二）制度操作的伙伴——行政相對(duì)人

行政相對(duì)人與“強(qiáng)大”的行政機(jī)關(guān)相比，顯然處于弱勢(shì)地位。那么，行政相對(duì)人不能甘心示弱，要堅(jiān)守法律信仰，敢于同行政機(jī)關(guān)爭(zhēng)取權(quán)利。法律賦予了行政相對(duì)人很多的權(quán)限，如《行政處罰法》第49條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)收繳罰款的，必須向當(dāng)事人出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)，不出具財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款?！?/p>

（三）制度操作的基礎(chǔ)——社會(huì)公眾

現(xiàn)代法治行政越來(lái)越趨向于將公民的行政參與權(quán)作為行政體制的必要組成部分。沒(méi)有公民的參與，某些行政決定就會(huì)因未遵循行政執(zhí)法程序的規(guī)定而無(wú)效，如舉行利益相關(guān)人的聽(tīng)證、協(xié)商對(duì)話等等。

現(xiàn)在每年都會(huì)有“我最喜愛(ài)的人民警察”的網(wǎng)絡(luò)投票評(píng)選活動(dòng)，這是社會(huì)公眾主動(dòng)性和監(jiān)督權(quán)的直接體現(xiàn)。社會(huì)治安好不好，群眾感受最直接；公安工作怎么樣，群眾最有發(fā)言權(quán)。與每次評(píng)選相呼應(yīng)的，是近年來(lái)全國(guó)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展的“民意廣場(chǎng)”、“警民懇談”等各類形式的開(kāi)門(mén)評(píng)警活動(dòng)。打開(kāi)大門(mén)訪民意，敞開(kāi)心扉聽(tīng)民聲，開(kāi)放縮短距離，走近帶來(lái)貼近。正是從群眾的支持和參與中，公安機(jī)關(guān)找到了改進(jìn)工作、提升水平的動(dòng)力源泉。

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2014-04-03責(zé)任編校：邊草