省直管縣離散性問題的理論基礎(chǔ)*

全承相，杜 錦

（1.湖南財政經(jīng)濟學院，湖南 長沙 410006；2.湖南師范大學，湖南 長沙 410081）

一、新公共管理理論基礎(chǔ)

新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟學和企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位，主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同采取相應(yīng)的供給方式（廣泛采用私營部門成功的管理方法、手段和競爭機制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制。新公共管理在組織結(jié)構(gòu)方面的典型特征是強調(diào)公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化，新公共管理改革中最顯著的結(jié)構(gòu)性變革就是建立執(zhí)行機構(gòu)或半自治性的分散機構(gòu)，讓它們負責公共項目的執(zhí)行和公共服務(wù)的提供。這種分散化和小型化的結(jié)構(gòu)在縮小官僚機構(gòu)的規(guī)模和集中化程度的同時，產(chǎn)生了碎片化的制度結(jié)構(gòu)問題[1]P1251。

現(xiàn)代公共管理學認為政府作為管理政治、社會事務(wù)的主要國家機關(guān)，一方面必須在其內(nèi)部確立一種科學的層級制度和領(lǐng)導機制，以理順各級機構(gòu)的關(guān)系，樹立領(lǐng)導權(quán)威；另一方面，政府還必須要確立一種分工協(xié)作的運行機制，使政府的各類機構(gòu)可以各司其職。任何政府要完成以上兩個任務(wù)都必須妥善處理管理層次和控制幅度的關(guān)系，并恰當?shù)剡x擇政府組織的機構(gòu)類型。由于任何地方政府、特別是基層政府都是以執(zhí)行政府的政策為最終目的的，因此，當?shù)胤秸?、特別是縣級政府治理體制妨礙了政府政策上通下達時，對其進行改革就成了必然的趨勢。

新公共管理理論重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進行定位，主張放松對地方政府進行嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同而采取相應(yīng)的管理方法、手段和競爭機制，最終實現(xiàn)績效目標的控制。按照新公共管理理論的要求，必須以公民需求為導向深化政府管理體制改革，改進政府組織結(jié)構(gòu)體系，建立扁平化組織結(jié)構(gòu)和公民監(jiān)督政府的機制，減少政府的管理層次，擴大政府管理寬度，減少信息傳遞的失真與信息反饋的遲緩；建立適應(yīng)政府實際的績效考核機制、行政成本控制機制等，提升政府管理效率；利用信息技術(shù)完善包括決策支持信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)在內(nèi)的行政管理信息系統(tǒng)，以便捷、透明的信息傳遞與溝通渠道，為政府組織結(jié)構(gòu)扁平化提供技術(shù)支撐。為了更好地實現(xiàn)地方政府的功能，不能讓其處于一種簡單的疊加組合的狀態(tài)中，必須以特定的結(jié)構(gòu)形式（縱向政府層級構(gòu)成與橫向政府管轄幅度），將各級政府及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)組成一個良好的體系。政府縱橫結(jié)構(gòu)安排的合理性直接決定了政府功能實現(xiàn)的有效性。

我國學術(shù)界對新公共管理理論的應(yīng)用研究主要集中在省直管縣體制問題的研究上，主要著眼于地方政府層級改革研究，主張改變政府層級結(jié)構(gòu)，適當增加政府管理幅度、相應(yīng)減少政府管理層級，提高上令下行效率。由于最為理想的政府管理層級被認為是由中央政府、省政府和基層政府構(gòu)成的三級體系，省直管縣體制改革的實施就成為一種必然趨勢，在逐步下放經(jīng)濟管理權(quán)基礎(chǔ)上，實行市縣重新定位、強市擴縣、平等分治，由省級政府統(tǒng)一進行管轄，以有效減少政府治理機構(gòu)及其人員。

省直管縣體制改革方案主要圍繞擴大地方政府權(quán)限、適當減少政府層級展開，主要為了有針對性地解決政府遇到的一些實際發(fā)展問題 （政府內(nèi)部職權(quán)交叉嚴重、政府財政壓力較大等），而對縱向政府層級變革的深層次問題研究涉及較少 （甚至還因增設(shè)縱向部門而造成權(quán)力模糊化、職能僵硬化和人員冗余化等問題），但標志性成果較少、科學的理論體系不成熟，根本原因是政府層級的劃分客觀上要受到政治體制及其所體現(xiàn)出來的現(xiàn)代行政管理理念的影響。雖然分稅制等改革，已經(jīng)使政府財政管理權(quán)逐漸下放到了地方，但由于縱向權(quán)力下放與橫向權(quán)力調(diào)整互相脫節(jié)，導致深層次矛盾不僅沒有得到緩解，甚至還有加劇的趨勢。我們必須將政府改革從機構(gòu)合并與裁減人員上升到更高層面的層級管理與調(diào)整上來，徹底實行省直管縣體制，以便從根本上對政府間權(quán)力進行重新分配，從而確保其更有效、更穩(wěn)定地運行。

其現(xiàn)實合理性可從以下方面的要素來判定：首先，從政府體制特點來看，在由初級單一制國家向高級聯(lián)邦制國家的治理模式轉(zhuǎn)換過程中，政府體制通常是由行政控制主導下的管理幅度較小而管理層級較多，逐漸向法律控制主導下的地方自治基礎(chǔ)上的管理幅度較大與管理層級較少目標過渡的。其次，從管理方式特色來說，在由低級計劃經(jīng)濟體制向高級市場經(jīng)濟體制的治理模式轉(zhuǎn)換過程中，政府體制通常是由政府承擔職能較多、直接行政手段為主、管理幅度有限而層級較多，逐漸向政府職能逐步歸位、間接經(jīng)濟法律手段為主、管理幅度擴大而層級較少目標過渡的。第三，從省直管縣依據(jù)來看，在由省市縣鄉(xiāng)多級管理體制向省縣二級管理體制的治理模式轉(zhuǎn)換過程中，政府間行政權(quán)力關(guān)系的設(shè)定、行使、調(diào)整被嚴格依法進行規(guī)范，放權(quán)行為用嚴格的行政程序進行約束，把政府放權(quán)與監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)有機地結(jié)合起來，不僅上級政府要對放權(quán)后的行政權(quán)力形成有效的監(jiān)督制約，而且下級政府也應(yīng)努力通過內(nèi)部機制的自我約束使自己走向善治軌道。第四，從管理手段變化來講，在由傳統(tǒng)交通、通訊條件向現(xiàn)代交通、通訊條件的轉(zhuǎn)換過程中，現(xiàn)代交通通訊技術(shù)的新發(fā)展與廣泛應(yīng)用，大大提升了政府管理效能，擴大了政府的有效管理幅度，客觀上為減少政府層級提供了可能，現(xiàn)代組織管理學理論所要求的少層級與大幅度的扁平化政府結(jié)構(gòu)形態(tài)自然成為當代政府的主導模式。

二、政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)配置理論基礎(chǔ)

在政府間縱向關(guān)系上的政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)配置使得地方政府受到很強的增長激勵,為地方政府創(chuàng)新和競爭提供了廣闊空間,同時也使得政府間縱向關(guān)系保持著足夠的彈性,能夠根據(jù)形勢需要作出適應(yīng)性調(diào)整。但權(quán)力配置不平衡也造成了地方政府預算難以硬化、地方政府政策執(zhí)行的選擇性以及官員縱向共謀等負面后果。

1.政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)配置結(jié)構(gòu)的一般特點

在政治上的集權(quán)主要體現(xiàn)在人事制度上的黨管干部及下管一級的原則與機構(gòu)職責同構(gòu)制度與分級黨委對口管理原則，旨在加強上級黨政對政府事務(wù)的較為靈便地控制性管理。在經(jīng)濟管理的分權(quán)以上級向下級政府的分權(quán)為主，選擇性集權(quán)為輔（前期以選擇政治穩(wěn)定性集權(quán)為主，后期以選擇市場經(jīng)濟社會調(diào)控性集權(quán)為主），使上級政府在下級政府獲得較大經(jīng)濟管理權(quán)的情況下仍然不會脫離有效監(jiān)管。政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)的制度配置產(chǎn)生的制度績效是，不僅使得下級政府受到很強的增長激勵，為下級地方政府創(chuàng)新和競爭提供廣闊空間，還使得地方政府間縱向關(guān)系可以保持足夠的彈性，能夠根據(jù)形勢的變化做出適應(yīng)性權(quán)力調(diào)整。經(jīng)濟分權(quán)之所以會為地方政府創(chuàng)新和競爭開辟廣闊空間，是因為經(jīng)濟分權(quán)與政治集權(quán)同時展開的機制使上級政府有能力將經(jīng)濟分權(quán)所帶來的部分負面后果 （地方保護和諸侯經(jīng)濟）限制在上級政府可以控制的范圍之內(nèi)，從而使眾多下級政府廣泛而激烈地競爭與創(chuàng)新突破成為可以被接受的事情。

在我國行政縱向權(quán)力配置體制關(guān)系演變中，既有為加強上級宏觀調(diào)控而過于強化集中管理，而影響地方下級政府的積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮的現(xiàn)象，也有為促進經(jīng)濟社會發(fā)展而突出下級管理權(quán)限，從而使行政權(quán)力過于分散而導致上級政府的政策和政令得不到很好貫徹、落實的情況，但一直沒有很好地解決“一放就亂，一亂就收，一收就死”的管理體制問題。其根源就在于看不到行政分權(quán)所導致的社會利益結(jié)構(gòu)多元化及其行政治理轉(zhuǎn)型需要，每次放權(quán)都沒有在新興多元利益之間建立起有效的激勵兼容機制，將分散的自利行為有效地導入增進社會整體利益的正常軌道。

2.政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)配置結(jié)構(gòu)的基本傾向

省直管縣改革是在省市縣之間對行政權(quán)力和社會資源的一次重新分配，涉及到權(quán)力是進一步集中還是分散的問題，呈現(xiàn)出權(quán)力重心下移式分權(quán)過程中宏觀調(diào)控權(quán)力適當集中的總體特征。省直管縣體制的主要目的就是試圖通過取消市對縣的管轄權(quán)，擴張縣級政府權(quán)限，使被市截留的部分權(quán)力重新回到縣里，實現(xiàn)強縣擴權(quán)的目標。因此,省直管縣體制改革是一個以權(quán)力重心下放到縣為核心的政府縱向外延式的分權(quán)過程；但與此同時，這一分權(quán)過程又滲透著一種內(nèi)涵式的省級政府相對集中宏觀調(diào)控權(quán)的集權(quán)過程。但它不同于傳統(tǒng)意義的總量集權(quán)，不是將原來為地市級政府所擁有的全部管理權(quán)力集中起來。省級政府需要集中的那一部分權(quán)力是數(shù)量有限的、但對履行管控職能不可缺少的宏觀調(diào)控權(quán)力。原地市級政府擁有的對其下級縣市政府的日常事務(wù)管理權(quán)（涉及基層政府具有地域特色的具體事務(wù)管理權(quán)、財政管理權(quán)等，是縣政府根據(jù)實際情況處理相關(guān)事務(wù)、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟所必需的自主權(quán)），則盡可能下放到縣市基層政府手中。但從管理對象的角度來看，省直管縣體制改革通過把縣與市放在同一行政級別上同時受省政府的指揮和管轄，這使省在形式上不僅擁有了對原來市的宏觀管理權(quán)，同時也擁有了對縣的宏觀管理權(quán)，從而使原來被市代管的縣又重新回到了省級政府的宏觀管理權(quán)限中，因而附帶地也有總量規(guī)模擴權(quán)的形式特征。

為了發(fā)展縣域經(jīng)濟，發(fā)揮縣級政府的主動性和創(chuàng)造性，就必須賦予縣級政府更大的權(quán)限，將原本就屬于縣級政府管理權(quán)限范圍的事項由省市級政府依法或通過授權(quán)、委托下放給縣級政府；財政體制改革應(yīng)該向縣級傾斜，給予縣級某些稅種更大的分成比例，擴大地方的財源；省應(yīng)該加大對縣級政府的轉(zhuǎn)移支付比重，使縣級政府有更大的資源支配權(quán)，確?？h級政府能夠根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況合理安排資源；在逐漸減少垂直部門的設(shè)置的條件下正確處理好垂直部門與地方政府之間的關(guān)系，在垂直部門與縣級政府之間設(shè)立協(xié)調(diào)機構(gòu)，盡量賦予縣一級更大的自主權(quán)，力求在縣一級解決存在的爭議，避免凡事都要通過垂直管理來解決由此帶來的效率損失。

省直管縣體制改革通過消除市縣行政等級差別，給予相對落后縣市以優(yōu)惠政策的制度設(shè)計，從而實現(xiàn)各市縣公平競爭、共同發(fā)展的目的。但面對權(quán)力下放帶來的縣政府權(quán)力膨脹現(xiàn)象，客觀上要求省級政府相對集權(quán)，依據(jù)其在全省范圍內(nèi)擁有的宏觀管理的權(quán)力，集中力量統(tǒng)籌兼顧，促進勞動和資本在發(fā)達與落后地區(qū)合理流動，及時制止縣政府不恰當使用權(quán)力行為，嚴厲打擊地方保護主義，從而獲得規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，并使落后地區(qū)有可能最終擺脫貧困，否則勢必會造成經(jīng)濟社會發(fā)展的不穩(wěn)定。

3.各級政府間的集權(quán)與分權(quán)的基本趨勢

雖然政府間權(quán)力下放是國家治理的主要特征，但分權(quán)所導致的上級政府權(quán)力衰弱和普遍的地方保護主義現(xiàn)象已經(jīng)引發(fā)了人們對所謂政治治理能力危機的憂慮，進而在財政、人事與行政等部分領(lǐng)域呈現(xiàn)出再集權(quán)化的趨勢。但它在加強對地方縣市調(diào)控能力的同時，也導引出地方政府過于強調(diào)自身利益的行為選擇機制，產(chǎn)生了地方保護、重復建設(shè)、信息失真、腐敗現(xiàn)象等諸多不正常的政治經(jīng)濟后果，使低層地方政府的信任危機不斷加劇，需要在理順地方政府間權(quán)責對稱關(guān)系的同時，構(gòu)建更能有效激勵與約束地方政府權(quán)力的運行機制。

由于省直管縣在下放具體事權(quán)中收集宏觀調(diào)控權(quán)，雖可有效解決當前基層政府的激勵失效問題，但也存在一些難以克服的治理問題，我們必須在完善分權(quán)制度的基礎(chǔ)上，使上級政府運轉(zhuǎn)穩(wěn)定、高效，把責任和資源轉(zhuǎn)移給下級政府，讓地方政府有能力來承擔發(fā)展的責任，讓公民能夠發(fā)展組織良好的公民社會，有效參與地方的決策和監(jiān)督，在上級政府、地方政府和公民社會三者之間構(gòu)建一種穩(wěn)定有效、相互促進、相互制約的運行機制。

三、地方政府自主性理論基礎(chǔ)

省直管縣體制改革在原有財政分權(quán)改革基礎(chǔ)上的持續(xù)性放權(quán)，賦予地方政府越來越大的自主權(quán)，為地方政府自主性擴張?zhí)峁┝酥匾幕A(chǔ)；而新舊管理體制交替過程中，不可避免地存在著大量制度短缺現(xiàn)象，為地方政府自主性擴張留下了極大的彈性空間。從省直管縣的離散性與地方政府自主性的關(guān)系原理來看，省直管縣改革本質(zhì)上就是為了更好履行政府職能，在省、市、縣之間對公共權(quán)力和社會資源的一次重新分配，它不僅涉及到了權(quán)力是集中還是分散的問題，而且最終還導致省市縣的不同行為傾向結(jié)果。

1.地方政府自主性基礎(chǔ)性研究

關(guān)于地方政府自主性與地方政府自主權(quán)關(guān)系探討。國外學術(shù)界對于地方政府自主性的相關(guān)研究主要從地方政府的自治權(quán)及其擺脫上級政府干預的抗干擾性和自主開展管理活動的主動性角度展開。Lawrence Pratchett（2004）指出，“地方政府自主性”和“地方政府民主性”在治理性質(zhì)、治理方式與治理機制不同，地方政府自主性表現(xiàn)為相對于較高層級政府的相對自主性、可以自主地實施特有的創(chuàng)新活動，獨立地反映自己的政治訴求等特征[2]。后來，他又就英國聯(lián)合政府近年來的政治體制改革發(fā)表評論，認為其改革確實顯示了英國政府致力于地方主義和地方自治新理念，這有助于產(chǎn)生完全不同的地方治理模式，但改革進程受到潛在的激進意識與預算削減的嚴重制約。

在國內(nèi)學術(shù)界的研究主要從地方政府自主性概念出發(fā)提出自己的主張。由于政府的自主性主體體現(xiàn)為行動的獨立性，具體通過建立相對獨立的治理機構(gòu)、制定相對獨立的政策、自主地運用自有的各類資源，實現(xiàn)自定的治理目標的一種社會控制傾向。因而，地方政府自主性可以界定為地方政府在上級政府宏觀調(diào)控導向的基礎(chǔ)上，以地方利益為目標導向自主參與市場競爭和資源配置，實現(xiàn)自我設(shè)計、自我管理、自我發(fā)展的行為傾向性特征。地方政府自主性的強弱本質(zhì)上就是對社會各方利益整合能力的強弱，如何處理公平問題將是衡量地方政府自主性的一個重要指標。地方政府自主性包含中央與地方的關(guān)系和國家與社會的關(guān)系兩個維度。提高地方政府（權(quán)力和利益）自主性，不僅可以激發(fā)地方政府進行制度創(chuàng)新的積極性，其充分運用資源優(yōu)勢、整合社會力量，有效推進地方經(jīng)濟發(fā)展，而且有利于抗拒各種利益集團對地方政府決策的干擾，從而更有效地維護地方社會公共利益的健康發(fā)展。也有學者認為地方政府行為自主性是擁有相對獨立的利益結(jié)構(gòu)的地方政府，擺脫上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量的控制，按照自己的意志實現(xiàn)其行政目標的可能性，以及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于上級政府和地方公眾意愿的行為邏輯[3]。

2.地方政府自主權(quán)與自主性的關(guān)系

在理解地方政府自主權(quán)與自主性的關(guān)系時，由于行政性放權(quán)相對法律分權(quán)具有更大的模糊性、隨意性。因此，地方政府獲得的正當合法性自主權(quán)有一定的彈性空間，往往在很大程度上是一種地方自主權(quán)的擴張狀態(tài)，即下級政府通?；谧陨砝娑灸艿匦惺股霞壵呀?jīng)明確規(guī)定或并沒有明確賦予的自主管理權(quán)力。地方政府自主性的擴張往往是以一種模糊地規(guī)避國家法律和政策限制的方式實現(xiàn)的，它可能成倍地放大上級政府下放的自主權(quán)，甚至獲取上級政府根本就沒有下放的權(quán)限。地方政府自主性相對于自主權(quán)的差異體現(xiàn)在前者更多的是以后者為基礎(chǔ)的一種自主性彈性空間，呈現(xiàn)出一種拓展性自治行為取向，其實際擴張程度與行為主體所受到的制度約束水平以及各種社會力量的監(jiān)督制約力度反相關(guān)。

中國改革的試錯漸進模式，在某種程度上，是地方政府自主性擴張的制度根源；而中國式官員政績考核機制也是地方政府自主性不斷擴張的重要誘因。為了發(fā)揮地方政府的主動性和創(chuàng)造性，有必要賦予地方政府某些自主權(quán)，并對地方政府的過錯保持必要的法外寬容，而此舉強化了地方政府自主性擴張。中國政府將地方政府官員的個人利益 （升遷機會）同地方經(jīng)濟發(fā)展績效直接聯(lián)系起來，強化了官員積極利用手中的公共權(quán)力、借用公共利益名義，進行一些過度激進的超越權(quán)限，甚至于不惜采用違反制度規(guī)定或違反明定政策的治理操作，最大限度地奪取、整合資源，從事區(qū)域經(jīng)濟活動。

在此基礎(chǔ)上，地方政府擁有了較大的選擇自由決策空間，不僅可以根據(jù)自身偏好選擇性地執(zhí)行上級政策、履行自己的職能，還可以根據(jù)自己的效用目標原則來配置其有限的公共資源，甚至還可以同上級政府進行一定程度的博弈，獲得超越自身權(quán)限、甚至突破政策界線額外“權(quán)力”。地方政府行為自主性的擴張意味著地方政府權(quán)力、職責及行為邊界的模糊化，它使得地方政府的行為模式呈現(xiàn)出越來越強烈的個性化色彩，進而導致地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的治理離散性與調(diào)控困難。

地方政府行為自主性不僅是解釋地方政府行為模式的差異性生成機制的一個關(guān)鍵變量；而且還是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中區(qū)域市場體系發(fā)育是否健康的關(guān)鍵變量。因此，它勢必成為激發(fā)體制改革創(chuàng)新活力的關(guān)鍵性因素。利益驅(qū)動下的地方政府行為自主性往往表現(xiàn)為地方政府利用行政手段，強制性地介入微觀經(jīng)濟過程，影響生產(chǎn)要素的自由流動和區(qū)域市場體系的健康發(fā)育、地方行政長官片面不切實際追求政績最大化等。地方政府行為自主性的日益膨脹，表明其既缺乏上級政府的有效監(jiān)督和制約，也缺乏來自地方政府內(nèi)部的有效制約機制。因此，必須健全法制化的政府間權(quán)責體系，最大限度地壓縮政府間博弈的制度空間，建立地方政府體制內(nèi)和體制外的橫向權(quán)力制衡機制，從縱橫兩個角度有效控制地方政府行為自主性，已經(jīng)成為行政體制改革的重大現(xiàn)實課題。

3.地方政府自主性構(gòu)成體系及其法律屬性

地方政府自主性的構(gòu)成體系，可依其合法性依據(jù)的充分性歸結(jié)為三種類型：依法完全在地方自主權(quán)范圍內(nèi)的地方政府自主性；完全超出法定的地方自主權(quán)范圍內(nèi)的地方政府自主性；介于合法與非法之間的模糊性地方政府自主性。合法與非法的地方自主性，相對于模糊性地方政府自主性而言，比較容易確定與調(diào)控，模糊性地方政府自主性是司法體制和民主體制不健全的產(chǎn)物。它的存在除了帶來難以調(diào)控的后果外，也可以為更靈活的解決某些體制所不能解決的問題帶來可能性。但地方政府的自主性與地方政府違法性有本質(zhì)的區(qū)別，對于哪些明顯違反法律規(guī)定的地方政府自主性，通常是在非法利益驅(qū)動下完成的錯誤行為，應(yīng)運用法律規(guī)范與制裁來嚴格約束與防范。

地方政府自主性一般應(yīng)該是在某種法律法規(guī)規(guī)定范圍之內(nèi)的自主性，其所具有的公共超越特性不是漫無目的的超越，而是一種恰當?shù)南鄼C執(zhí)行能力或者叫做政府行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)[4]。地方政府的自主性在制度上根源于中國現(xiàn)行政治體制的內(nèi)在邏輯之中，客觀上存在利多弊少的影響，地方政府間關(guān)系體制改革應(yīng)當努力揚長避短，對地方政府自主性決策進行必要的限制。地方政府自主性決策作為地方政府在上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量之外的決策機制，由于其具有相對獨立的決策自由空間，可以按照自己的意志選擇政策問題、設(shè)定政策議程、規(guī)劃政策目標與方案，并在表決通過后將之付諸實施，從而對上級調(diào)控目標產(chǎn)生一定影響。

政府間權(quán)限爭議主要根源于政府間權(quán)限劃分的不明確。只有依法確定政府間權(quán)限劃分，才能從根本上預防政府間權(quán)限爭議的發(fā)生，在爭議發(fā)生時也才可能有效地加以解決。現(xiàn)行法律沒有規(guī)定政府間爭議時應(yīng)如何裁決和處理，也沒有對政府間行政管理爭議的處理方式做出具體規(guī)定，有必要通過立法健全政府間爭議解決機構(gòu)、原則、方法、程序。為此，必須完善政府間權(quán)限爭議的解決機制，設(shè)立政府間爭訟處理委員會及其處理涉及政府間權(quán)限爭議的程度機制，為妥善處理已經(jīng)出現(xiàn)的政府間爭議奠定基礎(chǔ)。

地方政府自主決策水平和質(zhì)量直接關(guān)系到國家政權(quán)的公信力，加強對地方政府自主性決策的研究是破解省管縣體制下縣級政府決策新問題的現(xiàn)實需要，必須立足于地方各級政府的特殊性，進行政府間宏觀調(diào)控立法與行政決策程序立法約束，以確保其有效承擔執(zhí)行上級政策法令的基本任務(wù)的實現(xiàn)。

總而言之，省直管縣的離散性問題在一定程度上擴大了縣級政府的自主決策權(quán)，如何有效規(guī)避縣級政府決策權(quán)擴大的失控風險，妥善解決省直管縣體制下可能衍生的縣域決策失誤、權(quán)力濫用、重復建設(shè)、區(qū)域摩擦、盲目逐利等問題，就成為我們必須要面對的新課題。而公共管理理論 （提供治理基礎(chǔ)理念）、政府間分權(quán)理論（生成治理控制機制）和地方政府自治理論（形成治理目標追求）以及正確處理三者之間的辯證關(guān)系，將為系統(tǒng)地認識和解決省直管縣體制改革中各種現(xiàn)實問題提供有益的啟示。

[1]Sylvia Horton,David Farnham.Public Administration in Britain[M].London:Macmillan Press LTD,1999.

[2]Lawrence Pratchett.Local Autonomy,Local Democracy and the"New Localism"（《地方自治、地方民主和"新地方主義"》）[J].Political Studies (Impact Factor:0.87).02/2004;52(06).

[3]何顯明.市場化進程中的地方政府行為自主性研究[D].復旦大學，2007.

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