論遺址類文化遺產的法律保護

胡 光

(河南師范大學 法學院，河南 新鄉(xiāng) 453002)

論遺址類文化遺產的法律保護

胡 光

(河南師范大學 法學院，河南 新鄉(xiāng) 453002)

遺址類文化遺產是我國文化遺產的重要組成部分，承載著中華五千年輝煌文明，是中華文明曾經高度發(fā)達并對世界文明產生過巨大影響的歷史見證。隨著我國經濟的高速發(fā)展，遺址作為不可移動文物受到來自各方面的威脅，在數量和范圍上不斷縮小。只有通過明確概念、完善專業(yè)立法、加強地方立法、制定配套措施的綜合模式，才能夠防止“遺址”的獨特價值受到進一步的損害。

遺址；文化遺產；法律保護

一、“遺址”概念的相關法律闡釋

(一)文化遺產保護相關國際法律文獻中的“遺址”

選擇“site”一詞在國際法律文獻中作為遺址類文化遺產的英文表達，其最早使用已經無可考察，筆者已知的是1954年《武裝沖突情況下保護文化財產公約》首次在國際公約范疇確定“文化遺產”概念，其中第一條規(guī)定文化遺產的范圍中包括了“考古遺址”(archaeological sites)，并與古跡(monument)、建筑群(groups of buildings)等相似概念進行了區(qū)分，但公約并沒有對概念進行進一步定義，并且僅將其用于考古遺址的表述。其后，1985年，聯合國教科文組織通過的《保護世界文化和自然遺產公約》(以下簡稱《保護世界文化和自然遺產公約》)首次將“遺址”作為單獨的文化遺產類別進行定義，是指“從歷史、美學、人種學或人類學角度考慮，具有突出普遍價值的人工或人與自然共同作用的區(qū)域，包括考古遺址區(qū)”〔1〕。該公約對遺址(sites)和古跡(monument)進行了區(qū)別性定義，作為對文化遺產的分類適用于列入世界遺產名錄時對遺產的性質進行一般性分類定性標準。該定義最大的特點在于，基本上描述了遺址類文化遺產所應當具備的特征，并突出強調了其價值性和統一的認同感。同年，聯合國教科文組織《關于在國家一級保護文化和自然遺產的建議》中，將遺址定義為：“因風景秀麗或者在考古、歷史、人種或者人類學方面的重要性而具有特殊價值的地形區(qū)，該地形區(qū)是人類與自然共同的產物?！薄?〕這個概念與《保護世界文化和自然遺產公約》中的概念大體相同，增加了“風景秀麗”的自然因素，強調了“地域性”的特征。

(二)其他國家和地區(qū)法律規(guī)范中“遺址”的概念

除此之外，在各國、各地區(qū)的遺產保護法中，以立法形式具體規(guī)定“遺址”概念的并不多見，而是以內容相似的概念作為表達，以體現不同民族的文化特色。例如，按照日本《文化財保護法》的規(guī)定，遺址類文化遺產應當屬于遺產中的“紀念物”(日語為“史跡名勝天然記念物”)，其中在歷史學術方面具有較高價值的被稱為“遺跡”，而遺址就包含其中，表現方式為貝冢、古墓、都城舊址、城堡、宮殿、舊宅等〔3〕；韓國《文化財保護法》的分類方式與日本基本一致；意大利頒布的《文化與景觀遺產法典》中，遺產被分為文化遺產和自然景觀遺產，其中文化遺產是指“文化財產包括具有藝術、歷史、考古、人種-人類學、檔案和目錄學價值的可移動和不可移動物品，及其他由法律確定為或根據法律證明具有歷史文化價值的物品”，按照遺址的特點其應當屬于文化財產的范疇，故可以適用該定義〔4〕；其他具有代表性的定義，還包括我國臺灣地區(qū)的《文化資產保存法》，該法第2條規(guī)定：“遺址指蘊藏過去人類生活所遺留具歷史文化意義的遺物、遺跡及其所定之空間。”

(三)我國法律規(guī)范中對“遺址”的定義

具體到我國大陸，由于悠久的歷史以及特殊的政治環(huán)境， “遺址”的概念大多是從文物保護以及考古專業(yè)角度對其進行定義，例如《第三次全國文物普查不可移動文物認定標準》等，而缺乏立法視角的考量。能夠作為法律概念的“遺址”出現在2002年“國際古跡遺址理事會”通過的《中國文物古跡保護準則》(Principle for the Conservation of Heritage sites in China)中使用了“sites”一詞指代“文物古跡”，在這個定義中，“sites”幾乎涵蓋了所有具有人工痕跡的、不可移動的人類遺存物。因此，“heritage site”中“site”的范圍很大，涵蓋了之前的“古跡”、“建筑群”、“文化歷史街區(qū)”及附屬其上的文物，基本上包含了所有的不可移動文化遺產。遺憾的是，作為我國文化遺產保護最高立法的《文物保護法》中“遺址”只是作為一個類別出現，而沒有具體的定義。

二、我國遺址保護法律制度存在的問題

現階段，我國的遺址保護法律制度采取的是國家立法與地方立法相結合的方式。其中，文物保護法律體系相對完善，而遺址保護則多采取地方立法的方式，法律效力相對較低，具體來說存在以下幾個方面的問題：

(一)“遺址”法定概念模糊

在我國有關遺址保護的法律體系中，“遺址”缺乏明確的法律概念。遺址類文化遺產的內涵和外延究竟是什么？如何分類？作為法律概念的“遺址”和作為考古學概念的“遺址”的區(qū)別到底在哪里？在《文物保護法》中的“遺址”與“全國重點文物保護單位”中的“遺址”在內涵和外延方面就有所不同。除此之外，一些被學術界經常使用的特殊類型的遺址概念，如“大遺址”、“革命遺址”等，在法律上如何定性，都沒有規(guī)定。這造成了國家和地方立法的不協調，一些地方法律法規(guī)中所設定的保護對象與《文物保護法》的有關規(guī)定有所重疊，但又并不完全一致。我國在文化遺產上的分類以及分類的方法和標準方面，一直沒有統一，考古工作者、文物保護部門、文化遺產研究理論界以及立法部門都有自己的分類方式，而且各不相同。例如：我國的文物保護部門在歷次全國重點文物普查過程中對文化遺產的分類大多側重于功能性需要，分類較為細致，古建筑物、遺址、歷史文化街區(qū)等都作為單獨的一類，并對各大類中的具體實物進行了進一步的列舉，這種分類方式比較符合國際慣例，也較為清晰全面；而我國的《文物保護法》則采取了不同分類方式，它以簡單的描述代替概念，分類的層次感不強，各類別相互間存在交叉的情況。其次，我國的立法缺乏對文化遺產各種表現形式專業(yè)和詳細的描述，或者說我國存在對這些概念的描述但沒有通過法律的形式強化和表現出來。

筆者認為：對文化遺產的法律保護而言，一般情況下一個能夠適用于立法的概念的表達，至少應該表現其特征和形態(tài)，例如《聯合國保護自然與文化遺產公約》對“遺址”的描述。因此，從法律角度出發(fā)，“遺址”概念不宜過于專業(yè)化，應當清晰、準確并相對簡單易懂。而紀念建筑、歷史文化街區(qū)等，如果它們已經部分或者全部被單獨列出作為一類遺產存在，就應該從法定“遺址”種類中剔除。因此，綜上所述，筆者建議可以采取定義加列舉分類的方式明確“遺址”概念。“遺址”可以定義為：過去人類生活所營建的具有歷史、文化價值的建筑物之遺存、遺跡以及所屬之場所空間，包括洞穴址、聚落址、城址、窯址 、窖藏址、礦冶遺址、古戰(zhàn)場遺址、驛站古道遺址、軍事設施遺址、橋梁碼頭遺址、祭祀遺址、水下遺址、水利設施遺址、寺廟遺址、宮殿衙署遺址、其他古遺址等。這個概念將我國文物保護專業(yè)人士對遺址的定義與相關法規(guī)的定義相結合，既可以體現我國遺址的價值和特點，又通過列舉分類的方式進行了具體描述，有利于立法操作。同時，有關“遺址”表現形式的確定的配套標準和指南，也應當進一步完善。

(二) 遺址保護法規(guī)層次低、體系不完整

在我國，適用于遺址保護的全國性的專業(yè)法律只有《文物保護法》；其他相關法律，如《刑法》、《環(huán)境保護法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，雖然有所涉及，但針對性不強。另外一些國家級的專業(yè)法律規(guī)范，則大部分以“辦法”、“指示”、“通知”、“規(guī)定”等文件形式出現?！吨腥A人民共和國文物保護法》頒布施行后，我國各省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)和地方文物保護特點相結合，就《文物保護法》的實施出臺了相關條例和實施辦法。這些條例和實施辦法對文物保護法進行了更細致的解讀，并將地區(qū)文物保護的特定需要納入其中。在各省級遺址保護專項立法中，較早制定的為1995年的《河南省古代大型遺址保護管理暫行規(guī)定》；其后還有新疆維吾爾自治區(qū)的《新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番交河故城遺址保護管理條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)克孜爾千佛洞歷史文化遺址保護管理辦法》以及《庫車蘇巴什佛寺遺址保護管理暫行辦法》，內蒙古自治區(qū)的《內蒙古自治區(qū)元上都遺址保護管理辦法》，黑龍江省的《黑龍江省唐渤海國上京龍泉府遺址保護條例》。除了省一級的立法外，遺址所在地的市也通過了遺產保護相關立法，比較典型的有《廣州市南越國遺跡保護規(guī)定》、《杭州市良渚遺址保護管理條例》、《西安市周豐鎬、秦阿房宮、漢長安城和唐大明宮遺址保護管理條例》、《鄭州商代遺址保護管理規(guī)定》、《北京市周口店北京猿人遺址保護管理辦法》以及《三星堆遺址保護管理辦法》、《太原市晉陽古城遺址保護管理條例》等。根據筆者調查，雖然各省都制定了地方法規(guī)保護本地區(qū)內的遺址，但幾乎都是只針對某一單一的、具有重大影響力的遺址，而很少從整體上關注所有的遺址類文化遺產。這導致了遺址保護法規(guī)層次低、體系不完整，各個法律規(guī)范間關聯性差，無法達到綜合保護的目的。

(三)相關配套法律規(guī)范缺乏

在深度方面，我國現行的遺址保護法律規(guī)范中，缺少配套制度的保障以及具體的操作標準。例如，雖然在遺址資金的管理方面，國家制定了專門的規(guī)章，但對于具體金額、在財政收入中所占的比重沒有具體規(guī)定，特別是資金投入的方式、管理機構、來源、各級政府的義務等沒有明確的規(guī)定；在管理機構的設置、保護管理運行過程中的操作程序和標準方面，缺少相關的法律規(guī)定，各級政府和主管機構的責權不夠清晰，協調性不強。再如，在廣度方面，遺址保護所涉及的主體不夠全面，如非政府組織、盈利性組織、社區(qū)以及公民個人的角色、地位和權利責任的分配等都沒有規(guī)定。

三、遺址保護法律制度的完善

(一)制定遺址保護專門法

針對文化遺產保護的立法，國際上一般采取兩種模式。一種是統一立法，即制定統一的《文化遺產保護法》作為對各種形式文化遺產進行保護的最高規(guī)范以及與其他相關部門法的協調性規(guī)范，比較成功的有日本和韓國的《文化財保護法》、法國的《遺產法典》、意大利的《文化與景觀遺產法典》等。當然，除此之外，這些國家還會輔之以其他專門立法，如《規(guī)劃法》、《環(huán)境保護法》，這些法律都會涵蓋對文化遺產的保護。還有一種是分別頒布各類別的專門法典，并輔之以相關部門法，如美國頒布的《國家歷史保護法》、《美國原住民墓葬保護與賠償法》、《歷史遺址與古跡法》、《考古資源保護法》等，英國頒布的《古代遺址與考古地域法》、《珍寶法》等，與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《登錄建筑與保護區(qū)規(guī)劃法》、《國家環(huán)境政策法》等一起構成這些國家的文化遺產保護法律體系。而我國在文化遺產保護領域缺乏統一立法，現行的《文物保護法》中的“文物”與一般意義上的文化遺產還有一定的差距和區(qū)別，該法對文化遺產雖然有所涉及，但并不是其重點；它主要偏重于對可移動文物的保護，對不可移動物的保護，作用十分有限。并且，《文物保護法》缺乏針對性，在保護對象上具有局限性，依靠它來保護文化遺產難以起到實效。在這種情況下，對遺址保護比較有利的立法方式就是先制定遺址保護專門法，如《中華人民共和國遺址保護條例》，以該專門法作為遺址保護的基本法，用以協調其他部門法或層級較低的部門規(guī)章和地方性法律規(guī)定。只有這樣才能擺脫地方立法的不足，提升遺址保護立法的法律效力。

(二)加強地方立法和專項立法

為形成遺址保護法律體系，各地方政府應當加快地方立法工作，特別是那些擁有重要遺址的省份，可以針對實際情況或某一特定對象制定地方性法規(guī)，爭取在全國范圍內做到“遺址”保護立法無遺漏。除此之外，由于遺址保護的科學性和程序性較強，需要一些指導性“標準”、“指南”和“流程”等作為法律規(guī)范的補充，為法律規(guī)范的實施者提供專門指導。這些“標準”、“指南”和“流程”應當由國家文物局統一制定、發(fā)布。一些與遺址保護相關的法律也應當逐步列入計劃，如《文化遺產基金法(條例)》、《捐贈法》、《文化遺產保護區(qū)域合作法(條例)》、《文化遺產資金使用條例》等等，這些法律、法規(guī)可以完善遺址保護政策，使遺址保護方法更具體、更具可操作性，同時也是對遺址保護專門法的補充。

(三)配套法律規(guī)范的完善

在統一的《文化遺產法》制定頒布前，除了制定專門的遺址保護法外，還應當對其他相關法律法規(guī)進行適當的修改。例如，對《文物保護法》而言，加大保護不可移動文物在《文物保護法》中的比重；明確文物的分類和定義，使之能與其他文化遺產種類的專門立法相協調；將相關保護原則和具體保護制度納入法律條文之中；細化文物保護的程序性規(guī)定，如認定程序、記錄程序等等。其他相關法律，例如在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中加入文化遺產評估確認的前置性規(guī)定，明確遺址保護區(qū)的設立方式；在《環(huán)境保護法》中加大對人文環(huán)境的保護力度，特別是與文化遺產價值相關的周邊環(huán)境，確立破壞人文環(huán)境的公益性訴訟的合法地位；修改《保險法》，增加突發(fā)事件情況下文化遺產保護反應機制，通過投保和補償這一特殊的救濟手段，迅速恢復當地文化遺產保護機能；通過《刑法》加重對破壞具有重大價值的遺址犯罪的處罰力度。

總之，在我國，遺址是文化遺產中非常重要的一個類別，隨著國家經濟的高速發(fā)展，遺址作為不可移動文物受到來自各方面的威脅，在數量和范圍上不斷縮小。只有通過明確概念、完善專業(yè)立法、加強地方立法、制定配套措施的綜合模式，才能夠防止“遺址”的獨特價值受到進一步的損害。

〔1〕〔2〕 聯合國教科文組織世界遺產中心，國際古跡遺址理事會，國際文物保護與修復研究中心，中國國家文物局編.國際文化遺產保護文件選編〔M〕.北京：文物出版社，2007：70，81.

〔3〕 周超.日本法律對“文化遺產”的定義、分類與分級〔J〕.寧夏社會科學，2009(1).

〔4〕 國家文物局.意大利文化與景觀遺產法典〔M〕.北京：文物出版社，2006.27.

(責任編輯 胡同春)

LegalProtectionofCulturalHeritageofHeritageSites

HU Guang

(Law School of Henan Normal University, Xinxiang, Henan 453002)

The cultural heritage of heritage site is an important part of cultural heritage in our country, carrying the brilliant civilization of five thousand years, is the history witness, that the Chinese civilization has been highly developed and had a great influence on world civilization. Along with high speed development of China economy, site, as unmovable cultural relics, is under threat from all sides, shrinking in number and scale, only through comprehensive pattern ,including making a clear concept, perfecting the legislation, strengthening local legislation, establishing supporting measures, can the further damage be prevented on the unique value of the “heritage site”.

heritage sites； cultural heritage；legal protection

2014-09-26

本文系河南省教育廳規(guī)劃項目《河南省遺址類文化遺產法律保護研究》(項目編號：2014-gh-015)的階段性成果。

胡光(1979-)，男，河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學法學院副教授，法學博士，主要從事法制史、文化遺產法研究。

DF46

A

1672-2663(2014)04-0096-04