市級公安機關(guān)警力資源配置研究——以蘭州市公安局為例

劉海燕

(甘肅政法學(xué)院 公安分院，甘肅 蘭州 730070)

一、當前市級公安機關(guān)警力資源配置存在的問題

當前市級公安機關(guān)警力資源呈現(xiàn)出數(shù)量少、素質(zhì)低、健康狀況差、流失嚴重、配置不合理等問題，主表要現(xiàn)在以下幾方面:

(一)警力資源的供需缺口狀況

警力資源配置應(yīng)當在警力資源供給能力的基礎(chǔ)上，盡力滿足警力資源的需求，而滿足警力資源的需求，必須處理好警力資源的需求和供給關(guān)系的矛盾。但我國目前的社會分化加劇、環(huán)境污染嚴重、住房緊張、交通擁擠、失業(yè)增多、貧富差距擴大等諸多社會問題，使得社會治安形勢十分嚴峻，公安機關(guān)面臨的任務(wù)日益繁重，對警力的需求不斷擴大［1］。

以蘭州市為例，近年來，本省各地區(qū)及省外大量外來人口的不斷涌入，導(dǎo)致城市人口迅速增加、城市規(guī)模日益擴大。蘭州市2012 年人口總數(shù)比2004 年上升了9．7%，而其中的流動人口增加了35．6%。與2000 年相比，流動人口增加了185．9%。而警察人數(shù)只上升了15．6%。①引自某市公安局統(tǒng)計資料。外來人口的增多和極具偶然性的突發(fā)事件要求投入大量的警力資源以維護社會治安。在打擊犯罪上，流動人口管理更是一個新的難題。這些都使得警力資源的供需缺口在不斷拉大。

(二)警力資源的質(zhì)量問題

1．身心狀態(tài)問題

警察是特殊的職業(yè)，其工作的強度大、危險程度高等特點決定了從事這項工作的人員應(yīng)當具有豐富的知識和經(jīng)驗、旺盛的精力、較強的理解力、分析判斷力以及記憶力。因此，公安隊伍要有合理的年齡結(jié)構(gòu)，老、中、青比例要適當，這樣才能保證這支隊伍既富有創(chuàng)造力，充滿朝氣和活力，又富有閱歷和經(jīng)驗，以便提高工作效率。但蘭州市公安局6000 名警察中老、中、青的比例為3∶4∶3，這與2∶3∶5 的黃金搭配有很大差異。并且由于公安機關(guān)警力不足，公安民警，尤其是一線民警工作任務(wù)重、壓力大，長期處于緊張疲勞狀態(tài)，民警的體質(zhì)不容樂觀［2］。據(jù)了解，很多30 多歲的民警患有胃潰瘍、膽結(jié)石、高血壓、糖尿病等疾病。

另一方面，警察心理健康狀況較差。通過與多位民警的交流發(fā)現(xiàn)，民警心理健康狀況不樂觀，很多民警消極失落心態(tài)嚴重，不關(guān)心政治，對政治理論學(xué)習(xí)不感興趣，對公安工作沒有熱情，或憤世嫉俗、或悲觀厭世，認為公安工作危險性高、勞動強度大而收入低，待遇差。

2．知識結(jié)構(gòu)問題

人是社會中最活躍的因素，社會的不斷進步，科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，在迅速提高社會生產(chǎn)力的同時，也提高了犯罪分子的作案水平和反偵查能力。作為專門對付犯罪分子的公安機關(guān)，必須提高其警員的知識水平，建立合理的知識結(jié)構(gòu)。筆者調(diào)查了解到蘭州市公安局在職民警中有大專學(xué)歷者占52．5%，這個比例相比較前幾年，或基層公安機關(guān)已經(jīng)不低了，但同市級公安機關(guān)所承擔的打擊重特大犯罪的任務(wù)相比是較低的。同時由于工作任務(wù)繁重，除了警銜培訓(xùn)外，其他的如新警培訓(xùn)、技能培訓(xùn)無法落實，警員素質(zhì)的提高達不到時代發(fā)展的要求。

另外，由于蘭州市屬于西部偏遠城市，各方面的的條件都落后于南方發(fā)達城市，所以對于專業(yè)技術(shù)人才的吸引力較小，引進難度很大，本土的專業(yè)人才流失非常嚴重。計算機犯罪預(yù)防、網(wǎng)絡(luò)安全、DNA技術(shù)等高科技偵查方面的人才更是匱乏。而公安機關(guān)內(nèi)部學(xué)非所用、一警不能多能的現(xiàn)象又較為普遍，嚴重地影響了警力資源發(fā)展。

(三)警力資源的配置問題

1．人事隸屬關(guān)系不統(tǒng)一

在我國，市級公安機關(guān)的人事管理體制包括市公安局直接管理、與區(qū)委區(qū)政府共同管理、與企業(yè)協(xié)同管理等幾種類型。市級公安局機關(guān)內(nèi)部的人事任免是由市公安局人事管理部門直接管理的，城市公安分局、企業(yè)公安處都不由市公安局直接管理。由于人事隸屬關(guān)系不統(tǒng)一，市局對非直接管理單位沒有人事任免權(quán)，使警力的掌握、使用和管理權(quán)限不清，對現(xiàn)有的警力資源也無法根據(jù)需要進行優(yōu)化配置。

2．機構(gòu)設(shè)置不合理

市級公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置比較繁雜。如蘭州市公安局從市局到分局、到企業(yè)公安處都設(shè)有十多個甚至二十多個處、室，而且處內(nèi)設(shè)處，局內(nèi)設(shè)局，新新部門不斷出現(xiàn)。而行政機構(gòu)的層層對應(yīng)，使得下級與上級部門對應(yīng)的部門、專人不斷產(chǎn)生。由于分工界線不清，警員結(jié)構(gòu)不合理，一些部門尤其是管理機關(guān)人浮于事，機構(gòu)臃腫重疊，警力資源相互抵耗。并且警力集中在了管理部門，一線、基層辦案人員過少，警力配置呈現(xiàn)頭重腳輕的倒“金字塔”型。而一線警力嚴重不足，影響了警察隊伍整體戰(zhàn)斗力的提升。

3．警力資源配置嚴重傾斜

目前市級公安機關(guān)的警力資源配置不夠合理，靜態(tài)布局和動態(tài)調(diào)整沒有得到科學(xué)的警務(wù)工作量測算及警力配置計算的支持，警力資源布局失衡。市級公安機關(guān)把大量警力和經(jīng)費花在了破獲可以作為衡量公安機關(guān)工作效率的大要案上面。市局刑偵支隊有主辦大要案的大隊，有主辦殺人案件的大隊，有特警隊，各個分局也有相應(yīng)的分隊，這部分的警力占到全部警力的一半以上，命案的破案率都在90%以上。對于與公民生活息息相關(guān)的一般案件(如盜竊案件，占全部刑事案件的60%以上)，卻沒有給予更多的警力，因此警力資源的安排和使用出現(xiàn)了嚴重的傾斜。①數(shù)據(jù)來自筆者對某市公安局的調(diào)查資料。

二、市級公安機關(guān)警力資源配置存在問題的原因分析

(一)機構(gòu)設(shè)置交叉重疊，職能范圍劃定不清

在我國，市級公安機關(guān)的刑警、交警、治安、國保、防控等多個警種，以互不隸屬、條塊分割為管轄方式。各警種都是各自為政、互不干涉?；ハ嗯浜系帽容^少，打防脫節(jié)。在處理警務(wù)時，由于內(nèi)部指揮系統(tǒng)不暢，不僅出警遲緩，而且常常產(chǎn)生警力交叉重疊，導(dǎo)致推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，更談不上形成合力了。

(二)人事管理不適應(yīng)，財政保障跟不上

公安機關(guān)屬于行政機關(guān)，其工作人員屬于公務(wù)員序列。目前警察的招募，除部隊轉(zhuǎn)業(yè)人員可直接進人公安機關(guān)以外，都要按照公務(wù)員的標準進行招錄。其招錄的條件嚴謹苛刻，招錄的過程紛繁復(fù)雜，招錄計劃在實施的過程中困難重重，雖然報考公務(wù)員的人數(shù)相當可觀，但預(yù)定的招錄目標經(jīng)常難以完成。另外，公安機關(guān)的現(xiàn)行分工細密，往往一人一崗，定崗定位，一旦某個崗位上的人員調(diào)離，就可能造成工作脫節(jié)。公安經(jīng)費保障主要靠財政撥款，這取決于地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況和領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。由于蘭州市的經(jīng)濟發(fā)展水平比較低，公安經(jīng)費自然不足。

(三)警力配置無章可循，一線民警壓力過大

在當前，如何配置警力，警力何謂“足”，何謂“不足”，警察與人口的比例達到多少算“足”，全國甚至全世界沒有一個統(tǒng)一的標準。各地公安機關(guān)也只有根據(jù)所在地區(qū)的財政狀況、人口規(guī)模、治安復(fù)雜程度等情況自行配置警力。從蘭州市公安局警力配置的現(xiàn)狀來看，有的機關(guān)部門，過度強調(diào)自己工作的重要與繁忙，不斷地增加下設(shè)機構(gòu)和人員，造成機關(guān)層次過多、人浮于事。而一線民警加班加點，每天的精神都處于高度緊張狀態(tài)，壓力過大。有的民警因勞累過度積勞成疾，甚至倒在了工作崗位上，警力確是“不足”。加之缺乏基本的經(jīng)費保障機制，一線和基層單位日常的汽油、修車、水、電、暖等開銷還要多方籌措。自然無法形成起碼的工作歸屬感和自豪感，人員的流失在所難免。

三、市級公安機關(guān)實現(xiàn)警力資源優(yōu)化配置的有效途徑

通過以上幾方面問題的闡述，我們至少可以得出以下兩點結(jié)論:第一，增加警察數(shù)量有一定的限度，因為警察數(shù)量的增加離不開巨大的財政支出作后盾，這對于蘭州市這樣一個相對比較貧窮落后的地區(qū)來說更是難以承受的。第二，單靠增加警察數(shù)量無法有效緩解警力資源不足的問題。因此，應(yīng)當從現(xiàn)有警力資源的質(zhì)量和管理等方面入手，從公安隊伍內(nèi)部挖掘警力，以實現(xiàn)警力資源的優(yōu)化配置。

(一)樹立全局人才管理理念，切實提高警員的綜合素質(zhì)

提高公安隊伍的建設(shè)水平，必須樹立全局的人才管理理念，提高對人力資源管理重要性的認識。充分發(fā)揮“人本能動”原理，把人的主觀能動性放在首位。實踐證明，人力資源管理科學(xué)是強化公安隊伍人才管理理念，提高公安民警綜合素質(zhì)的重要理論，在諸如警員招募與配置、培訓(xùn)與開發(fā)、績效考核與晉升、薪酬激勵與精神滿足等方面都具有很高的實踐價值［3］。

1．保障民警進出口暢通，改善警察隊伍結(jié)構(gòu)

警員的招募作為警力資源管理過程中的首要環(huán)節(jié)，直接決定著警力資源的整體素質(zhì)，影響著公安工作戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。警員招募是否合理，直接影響公安機關(guān)各方面工作的正常運轉(zhuǎn)。因此，在警員招募過程中，除了加大警察院校、公安院校畢業(yè)生的招考力度之外，還要擴大招考面，有意識地招募一些綜合門類大學(xué)畢業(yè)生、研究生等，形成與社會其他階層的良性互動，培養(yǎng)多方面的打擊犯罪的能力，從而改善現(xiàn)有隊伍的人員結(jié)構(gòu)。另外，警力資源的優(yōu)化配置應(yīng)該是在民警的合理流動中實現(xiàn)的。要在充分了解每一位民警的特長的基礎(chǔ)上，對民警實行動態(tài)調(diào)節(jié)，使民警能揚長避短，人盡其才，通過大力推行聘用制，廣泛實行計劃調(diào)配與市場配置結(jié)合的人事制度等，實現(xiàn)人才的良性循環(huán)。

2．建立科學(xué)的績效考核制度，健全職位晉升機制

大力加強公安機關(guān)內(nèi)部管理，積極調(diào)整隊伍狀態(tài)，確保警力優(yōu)化配置取得實效。建立科學(xué)的績效考核制度，以績效考核為標準，適當考慮資歷因素，對于每個民警的年齡、品德、才干和工作績效進行定量分析，從狀態(tài)和能力兩個方面對每個民警進行綜合評估，并將評估結(jié)果作為民警提升、晉級、加薪、獎勵換崗的依據(jù)［4］。健全職位晉升機制，推行空缺職位公示制度，開展崗位競爭，使每一個有才能的警員都能得到公平的晉升機會。由此推動公安機關(guān)內(nèi)部警力的合理、有序流動，形成合理的結(jié)構(gòu)組合，進一步激發(fā)民警的積極性和創(chuàng)造性，使警力資源處于最佳狀態(tài)。

3．優(yōu)化公安領(lǐng)導(dǎo)群體結(jié)構(gòu)

公安領(lǐng)導(dǎo)群體是公安系統(tǒng)的核心要素，在公安工作中發(fā)揮著組織與協(xié)調(diào)的作用。只有抓好公安隊伍領(lǐng)導(dǎo)群體建設(shè)，才能充分發(fā)揮警力資源的效應(yīng)。要對公安領(lǐng)導(dǎo)群體在結(jié)構(gòu)上進行優(yōu)化。在選擇好核心人物的基礎(chǔ)上，把領(lǐng)導(dǎo)群體以人數(shù)、年齡、專業(yè)、知識、智能、心理等要素按一定比例搭配好，進行優(yōu)化組合，使每一位公安領(lǐng)導(dǎo)人才能夠人盡其才。另外，通過嚴格的考核，擇優(yōu)汰劣，能者上、平者讓、庸者下。實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)群體的動態(tài)管理，保持公安領(lǐng)導(dǎo)群體的生機和活力［5］。

(二)科學(xué)配置和合理使用警力，避免警力的不必要浪費

1．創(chuàng)新警務(wù)工作模式，建立新型警務(wù)工作格局

改革開放以來，我國經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)生了重大而深刻的變化，原有以單位制為核心的社會組織形式解體，人財物大流動成為最顯著的時代特征。公安工作受政府服務(wù)意識增強、行政管理制度調(diào)整及科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的影響和制約比較大。因此，在機構(gòu)設(shè)置、職能定位，警力配置等方面要深入調(diào)研，力求協(xié)調(diào)，建立符合時代要求的新型警務(wù)工作格局。

首先，科學(xué)測算警務(wù)工作量，建立警力隨著警情走的數(shù)字化工作機制。在公安工作中，占用警力的因素比較多，如刑事立案的數(shù)量、“110”接警數(shù)量、處理突發(fā)緊急事件、開展專項斗爭需要的警力、城市重大政治、體育、文娛等活動需要的警力。計算一個地區(qū)所需的警力數(shù)量，要綜合考慮以上種種因素，完善警力的靜態(tài)合理配置;還要根據(jù)公安工作的發(fā)展變化，動態(tài)調(diào)整警力部署，建立完善特警支隊等快速反應(yīng)機制，強化對違法犯罪活動面對面的直接打擊。例如，蘭州市的五個城市公安分局中，城關(guān)分局所管轄的地區(qū)面積最大、人口最多，其警力數(shù)量也應(yīng)最多。

其次，依托科技強警，改進工作流程。在現(xiàn)代社會，各行各業(yè)開展各項工作都需要有高科技的手段，公安機關(guān)進行警力資源的合理配置當然也離不開科技手段。從目前蘭州市的情況看，整個公安系統(tǒng)科技意識仍很淡薄，對民警科普知識的教育不是很重視。作為市局領(lǐng)導(dǎo)，要強化科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力的觀念，抓好科技知識的普及教育，以適應(yīng)日新月異的科技時代要求。增加公安科技投入，提高公安工作的科技含金量，推進科技強警，不斷改進公安和警務(wù)裝備，充分利用公安網(wǎng)絡(luò)，整合各警種之間的信息資源，建立跨警種、跨部門、跨地區(qū)的綜合信息平臺，提升公安信息共享平臺的功效，實現(xiàn)打擊犯罪、人口管理、治安防范、安全檢查、隊伍管理的全警信息共享［6］。

2．完善公安管理體制，改革公安工作機制

首先，以條為主體，建立一體化公安管理機制。即在市局以下公安機關(guān)實行“條塊結(jié)合，以條為主”的管理體制，實行區(qū)縣公安局由市公安局直接管理的體制。這種體制能夠進一步確立市級公安機關(guān)對區(qū)縣公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)地位，明確上下級公安機關(guān)的職能定位。這樣區(qū)縣公安局能在一定程度擺脫區(qū)縣政府的控制，及時地完成執(zhí)法任務(wù)。

其次，加強指揮中心建設(shè)，實現(xiàn)警令統(tǒng)一化。市級公安機關(guān)應(yīng)該加強市局“110”指揮中心建設(shè)，建立一個高效靈敏、指揮暢通的整體聯(lián)動機制。在“110”指揮中心的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下整合資源，明確由市局“110”指揮中心下達指揮命令，原有的各個業(yè)務(wù)支隊只能對各警署進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不得再對下級機關(guān)直接下達指令。建立與有關(guān)部門的協(xié)作機制，將刑事、治安案件，交通、火災(zāi)事故等各類警情定級，明確規(guī)定根據(jù)警情大小和緊急程度，分別由對應(yīng)級別的領(lǐng)導(dǎo)親赴現(xiàn)場指揮處置。明確由“110”負責統(tǒng)一指揮調(diào)度點線面上的各股防控力量，有權(quán)發(fā)布指令，開展區(qū)域性的警情處置和圍堵追緝工作。

再次，調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，有效整合警力資源。公安機關(guān)基本組織的架構(gòu)是遵循分工效率原理和科層制組織結(jié)構(gòu)理論來建立的。但當前犯罪案件的流動性、綜合性特點決定了公安工作已經(jīng)很難由單一的部門用單一分工的警種來處理。因此公安機關(guān)應(yīng)建立相對集中的警務(wù)聯(lián)動區(qū)，對職能相近的警種和專業(yè)加以重組、合并，減少內(nèi)設(shè)部門和警種。同時，各部門、各警種要相互支持和相互配合。要一警多能、多用，聯(lián)合作戰(zhàn)，統(tǒng)籌兼顧，充分發(fā)揮系統(tǒng)的整體功能。

最后，充實基層和一線實戰(zhàn)警力，增強基層實力。公安系統(tǒng)所推進的警務(wù)改革的核心指導(dǎo)思想，就是警力下沉，充實基層和一線實戰(zhàn)警力［7］。蘭州市公安局自2005 年以來，也從局機關(guān)抽調(diào)了幾百名民警充實到基層。但由于各種人為的原因，下放的警力并沒有真正充實到基層一線的工作崗位上來。同時，在警力質(zhì)量上并非全部都符合實戰(zhàn)需求。因此尚未從根本上解決實戰(zhàn)警力不足的狀況。因此，作為市級公安機關(guān)需要壓縮市局機關(guān)以及各公安分局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制，把絕大部分警力配置到基層。要把警力推向基層，深入群眾，提高群眾的見警率，增強老百姓的安全感。

3．完善公安經(jīng)費保障機制，加強解決民警實際困難的制度建設(shè)

第二十次全國公安工作會議提出，要按照收支脫鉤、全額保障、突出重點、分步實施的原則，建立公安經(jīng)費保障機制。中央財政對中西部地區(qū)縣級公安機關(guān)每年給予適當補助，彌補經(jīng)費缺口，并建立相應(yīng)的激勵機制，調(diào)動地方財政予以配套支持。對于蘭州市這樣一個西部落后地區(qū)，第二十次全國公安工作會議提出的這一系列方案是非常及時、且具有針對性的。因此，市級公安機關(guān)應(yīng)當根據(jù)當?shù)毓矙C關(guān)人力、物力、財力的實際需要研究制定公安機關(guān)經(jīng)費開支定額、裝備配備等標準，積極主動地向當?shù)攸h委政府請示、匯報有關(guān)警力資源開發(fā)涉及的編制、經(jīng)費、職級、待遇等諸多問題，積極爭取他們對本單位隊伍管理工作的及時指導(dǎo)、關(guān)愛，積極爭取中央財政和地方財政的經(jīng)費保障。

另外，要切實保護民警的正當執(zhí)法權(quán)益，堅決支持民警依法履行職責。從政治上、工作上、生活上關(guān)心愛護民警，努力解除民警的后顧之憂。與此同時，要確定符合地區(qū)實情的、體現(xiàn)公安民警職業(yè)特點的工資待遇。要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平，不斷提高公安民警的崗位津貼、警銜津貼，以保證民警的生活所需，激發(fā)民警的工作熱情［8］。

［1］張志宏．論城市化進程中的警力配置［J］．中國人民公安大學(xué)學(xué)報，2006，(2)．

［2］姜博，任亞丁．警力資源配置問題淺析［J］．北京人民警察學(xué)院學(xué)報，2004，(5)．

［3］丁世潔．刑事案件管理中刑警資源的優(yōu)化配置［J］．河南大學(xué)學(xué)報，2006，(1)．

［4］湯旭峰，丁湘．英國新一輪警務(wù)改革給我國公安改革的啟示［J］．上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報．2005，(6)．

［5］張景華．論警力資源及其相關(guān)的幾個問題［J］．公安研究，2000，(3)．

［6］孫曉東．論警力資源的長效管理［J］．江蘇警官學(xué)院學(xué)報，2002，(2)．

［7］黃睿．試論福州市區(qū)警力資源的優(yōu)化配置［D］．福建師范大學(xué)碩士論文，2009．

［8］楊煥寧．認真領(lǐng)會“二十公”精神實質(zhì) 全面提升公安工作［J］．公安教育，2004，(5)．