論我國(guó)農(nóng)村土地收益制度現(xiàn)狀與改革

劉忠，曹紅冰

（1.湖南警察學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410138；2.湖南商學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙　410205）

論我國(guó)農(nóng)村土地收益制度現(xiàn)狀與改革

劉忠，曹紅冰

（1.湖南警察學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410138；2.湖南商學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410205）

“三農(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的核心問(wèn)題，我國(guó)當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，農(nóng)村土地收益分配體系的健全關(guān)系到當(dāng)代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定乃至國(guó)家安全各個(gè)方面。但因?qū)Ξ?dāng)前農(nóng)村土地收益分配制度研究缺乏系統(tǒng)性，我國(guó)目前在這方面存在很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)殘缺、土地稅費(fèi)體系混亂、土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、土地征收標(biāo)準(zhǔn)失衡等。全面把握分配主體之間的博弈關(guān)系，根據(jù)黨的“十八大”精神提出相關(guān)對(duì)策建議，解決這些問(wèn)題應(yīng)采取規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)范土地租、稅、費(fèi)制度、規(guī)范土地收益分配制度及完善相關(guān)配套制度的措施，使之能平衡各主體間的土地合理收益分配。

農(nóng)村土地；收益；分配；改革

黨中央每年的一號(hào)文件的核心內(nèi)容都始終關(guān)注著“三農(nóng)”①即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民。領(lǐng)域，隨著十八大的召開(kāi)，“三農(nóng)”問(wèn)題更是備受矚目。“十八大”報(bào)告首次將“改革征地制度”寫(xiě)入報(bào)告內(nèi)容，并提出了解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重的戰(zhàn)略思想；承諾讓農(nóng)民得到更多土地增值收益。這充分表明了黨中央高度重視土地征用問(wèn)題，并將花大力氣保護(hù)農(nóng)民的土地利益。正因如此，我們更需完善現(xiàn)有的土地收益分配制度，因?yàn)橥恋厥找娣峙鋯?wèn)題關(guān)系到中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局。

一、我國(guó)農(nóng)村土地收益分配制度的現(xiàn)狀

土地收益通常是指土地所有者通過(guò)行使使用權(quán)、所有權(quán)等方式，收取土地（土地資產(chǎn)）開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)和利用過(guò)程中產(chǎn)生的自然或法定的利息和利益。即土地利用過(guò)程中，集體和國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃以及在土地不動(dòng)產(chǎn)上課稅立費(fèi)使各個(gè)利益主體的取得的收入[1]。土地收益分配機(jī)制實(shí)際上是政府、土地所有者、土地使用者和其他利益主體對(duì)在土地管理、占用、利用、轉(zhuǎn)移等過(guò)程中所形成的土地收益的分配和再分配的制度安排[2]。我國(guó)當(dāng)前的土地收益分配體制的現(xiàn)狀存在諸多問(wèn)題。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中收益分配的現(xiàn)狀

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范導(dǎo)致農(nóng)民收益受損

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程屬于社會(huì)相關(guān)權(quán)利主體利益調(diào)整過(guò)程，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的巨大收益，這直接關(guān)系到農(nóng)民的生存和發(fā)展。由于土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的日益加大，目前的土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中多為口頭協(xié)議，具有法律效力的書(shū)面合同較少，缺乏科學(xué)管理。訂立的流轉(zhuǎn)協(xié)議也是簡(jiǎn)單的流轉(zhuǎn)協(xié)議，合同中的權(quán)益責(zé)任范圍不明確，容易產(chǎn)生糾紛。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在在未經(jīng)農(nóng)戶(hù)允許的情況下，私自與土地需求方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同（協(xié)議）。村民委員會(huì)作為廣大農(nóng)戶(hù)自行選舉出來(lái)的自治組織，雖然不是法律意義上的法人，但在農(nóng)村基層權(quán)威性不容置疑，對(duì)于集體土地的流轉(zhuǎn)就產(chǎn)生了委托代理的關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)的情況是，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上村民代表的同意才可流轉(zhuǎn)的規(guī)定并未真正實(shí)施，而是由村民委員會(huì)自行決定，甚至由村民委員會(huì)一個(gè)或幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人自行決定。這種決定在無(wú)視村民知情權(quán)與表決權(quán)的同時(shí)，使得應(yīng)該由全體村民獲得的受益被損害或是由少數(shù)人獲得[3]。

2.土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低導(dǎo)致農(nóng)民收益受損

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓、入股等形式，但實(shí)踐中主要以轉(zhuǎn)包和出租為主。流轉(zhuǎn)形式較為單一使得農(nóng)民在參加土地流轉(zhuǎn)的時(shí)候，利益分配不均衡導(dǎo)致其參加土地流轉(zhuǎn)的積極性大大降低。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)象也呈單一特征（多為村集體成員和親朋好友），缺乏市場(chǎng)機(jī)制的參與，流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低。由于農(nóng)民個(gè)體分散，獲取信息來(lái)源的途徑狹窄，所以在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中幾乎不具有談判權(quán)。政府和用地方串通壓低土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。加上我國(guó)沒(méi)有科學(xué)的土地價(jià)格發(fā)現(xiàn)定價(jià)評(píng)級(jí)制度，土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格完全由供需雙方協(xié)商確定，導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)價(jià)格的隨意性，需方利用自己優(yōu)勢(shì)使得土地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低損害農(nóng)民利益[4]。

（二）農(nóng)村土地征收過(guò)程中收益分配的現(xiàn)狀

農(nóng)地非農(nóng)化征收出讓過(guò)程中產(chǎn)生的土地收益從構(gòu)成上來(lái)看主要包括征收標(biāo)準(zhǔn)和土地增值分配兩個(gè)方面：

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、補(bǔ)償收益主體不明確、補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重

由于國(guó)家壟斷了征收權(quán)和城市土地一級(jí)市場(chǎng)，使得土地征收過(guò)程和由此產(chǎn)生的補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民及集體土地所有者嚴(yán)重失衡。依土地管理法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得土地補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民個(gè)人享有青苗補(bǔ)助費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)由安置單位所享有。而實(shí)踐中很多地方政府壓低土地征收補(bǔ)償款，征地補(bǔ)償費(fèi)在實(shí)際分配過(guò)程中也出現(xiàn)截留問(wèn)題。目前只有少數(shù)省份指定了規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用的辦法，其中山西、河南、甘肅、等省規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)以不低于80%的比例支付給被征地農(nóng)戶(hù)；江蘇、海南等規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)以不低于70%的比例支付給被征地農(nóng)戶(hù)。這些地方的做法無(wú)一例外截留了農(nóng)民應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)[5]。

2.農(nóng)民在土地征收、供應(yīng)環(huán)節(jié)土地增值獲益分配中始終處于劣勢(shì)

根據(jù)調(diào)查，在土地征收環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的稅費(fèi)，

土地征用的價(jià)格構(gòu)成中，有將近三分之一是又地方政府收取的稅費(fèi)。在土地供應(yīng)階段，收益主要是土地供應(yīng)產(chǎn)生的收入即土地收益按規(guī)定歸地方財(cái)政和中央財(cái)政所有。其中地方政府獲得了這部分收益的70%，中央財(cái)政得到了30%。在中央政府、地方政府、村集體及農(nóng)戶(hù)之間對(duì)土地純收益進(jìn)行分配時(shí)，由于農(nóng)民始終處于弱勢(shì)地位，付出失去賴(lài)以生存土地為代價(jià)，卻只得到土地收益中征地補(bǔ)償費(fèi)這一很小部分收益在土地出讓過(guò)程中產(chǎn)生的巨額增值收益卻與農(nóng)民基本不相干，被地方政府和中央政府分割殆盡，最終的分配結(jié)果是農(nóng)民僅獲得土地征用收益的5%～10%，政府獲得60%～70%，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得25%～30%。分配中農(nóng)民的劣勢(shì)地位一覽無(wú)遺[6]。

二、我國(guó)農(nóng)村土地收益分配制度存在的問(wèn)題與原因分析

（一）我國(guó)農(nóng)村土地收益分配制度存在的問(wèn)題分析

1.農(nóng)村土地浪費(fèi)嚴(yán)重

我國(guó)總面積大，人均可用面積小，隨著城市化、工業(yè)化的推進(jìn)，土地等各種要素迅速吸收重組，導(dǎo)致了一種不可避免的，亟待解決的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，即大量的農(nóng)村土地被拋荒，一些遠(yuǎn)離城市的村莊出現(xiàn)空心化，大量的宅基地及地上房屋的空置，耕地的閑置、拋荒，使得土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。政府征收后的土地實(shí)際作用和利用率比例失調(diào)，公共用地未得到嚴(yán)格限定……這一系列的浪費(fèi)都來(lái)源于土地的廉價(jià)。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)困難

（1）農(nóng)村土地所有權(quán)殘缺導(dǎo)致的不公平收益分配制度

我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定：“農(nóng)民集體的土地所有權(quán)行使的合法代理人是村民委員會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織?！蔽餀?quán)法所確認(rèn)的委托—代理關(guān)系導(dǎo)致了農(nóng)民土地所有權(quán)在集體內(nèi)部的殘缺。以普遍采用的村民委員會(huì)代表農(nóng)民集體具體行使土地所有權(quán)的委托—代理關(guān)系為例，雖然村民委員會(huì)在權(quán)利行使上取得法律的認(rèn)可，但只是宏觀(guān)確認(rèn)，代理人能行使權(quán)利必須經(jīng)過(guò)委托人即集體成員的共同授權(quán)。然而在實(shí)踐當(dāng)中，村民委員會(huì)并不需要通過(guò)集體成員的任何許可程序或?qū)嶋H授權(quán)就可以取得農(nóng)地所有權(quán)的行使權(quán)。顯而易見(jiàn)，農(nóng)民個(gè)體在這場(chǎng)利益博弈當(dāng)中不具有談判權(quán)，其付出的成本轉(zhuǎn)化的收益是由集體成員共享的。這種成本損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于集體獲取的私人收益。

（2）農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂導(dǎo)致收益的不公平分配制度

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益是在農(nóng)地承包者將使用權(quán)給他人的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的，其主要表現(xiàn)是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者向承包戶(hù)繳納的轉(zhuǎn)包費(fèi)。由于缺少流轉(zhuǎn)平臺(tái)，雖然農(nóng)民能在轉(zhuǎn)包中獲取收益，但是基層組織和中介機(jī)構(gòu)截留了大部分的流轉(zhuǎn)收益，導(dǎo)致使用權(quán)流轉(zhuǎn)一直沒(méi)有得到規(guī)范。土地承包法雖然規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循自愿有償?shù)仍瓌t，但是在實(shí)踐中，一些地方政府和村集體為政績(jī)和權(quán)利尋租的需要在搞土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中急功近利，違背農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，強(qiáng)行干預(yù)，甚至強(qiáng)制農(nóng)民低價(jià)轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，使得農(nóng)民在流[7]轉(zhuǎn)過(guò)程中的自主權(quán)和收益權(quán)受到極大的侵害[3]。

2．征地制度過(guò)度行政干預(yù)導(dǎo)致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益受損

我國(guó)土地征用的操作程序過(guò)度行政化，對(duì)失地農(nóng)民予以的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償過(guò)低?！锻恋毓芾矸ā芳捌鋵?shí)施細(xì)則規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得土地補(bǔ)償費(fèi)，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)等各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用都由集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用，按照集體經(jīng)濟(jì)組織制定的規(guī)則和額度支付給農(nóng)民或者購(gòu)買(mǎi)安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用，這種行政化的操作規(guī)程使得農(nóng)民最終獲取的補(bǔ)償金只是征地補(bǔ)償金的小部分，政府和集體經(jīng)濟(jì)組織才獲得了發(fā)布分的征地補(bǔ)償金。

3.農(nóng)村土地收益分配制度內(nèi)涵模糊導(dǎo)致的農(nóng)民社會(huì)保障缺失

目前解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題采取的是貨幣安置的方式，但我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本較低、農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)程度較大，貨幣安置無(wú)法解決大齡失地農(nóng)民再就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)及養(yǎng)老保障等問(wèn)題，在農(nóng)村社會(huì)保障體系本身缺陷的情況下，土地的本來(lái)具備的社會(huì)保障功能一旦缺失，農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償金不足以解決失地農(nóng)民的后顧之憂(yōu)和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

（二）影響我國(guó)農(nóng)村土地收益分配制度的原因分析

1.土地的稀缺性

土地作為生產(chǎn)要素是一種稀缺資源，我國(guó)人口眾多且分布不均，土地面積的有限性和位置的固定性需要我們合理利用每一寸土地。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，人口和財(cái)富都迅速向城市聚攏，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非速度也越來(lái)越快，土地的有效供應(yīng)量跟不上城鎮(zhèn)化速度，土地供應(yīng)上的操控行為使得土地所有權(quán)在政府、農(nóng)民及土地使用者間重新分配。當(dāng)前土地收益分配的格局已經(jīng)失衡，土地的稀缺性直接推動(dòng)政府、農(nóng)村集體組織及農(nóng)民等在參與分配的過(guò)程中謀求收益總量最大化。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺性

（1）所有權(quán)內(nèi)容缺失

占有、使用、收益、處分是所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能，現(xiàn)有制度下土地處分權(quán)屬于國(guó)家而非農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織，集體所有的土地只能經(jīng)過(guò)國(guó)家征用的程序才能出讓、轉(zhuǎn)讓?zhuān)跽哌@種出讓、轉(zhuǎn)讓所得的大部分收益也不在他們手中。對(duì)土地的處分權(quán)被局限在一定范圍內(nèi)的土地調(diào)整。農(nóng)村集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和與集體密切相關(guān)的建設(shè)，國(guó)家征占土地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)款是低于土地的市場(chǎng)交易價(jià)格，使本就不公平的土地收益權(quán)進(jìn)一步被侵害，所有權(quán)人不能充分享有土地的流轉(zhuǎn)收益，收益權(quán)和控制權(quán)不能兼得的分離導(dǎo)致了土地收益不能在所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)之間進(jìn)行合理的分配。

（2）使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂

我國(guó)現(xiàn)行法律中與農(nóng)地使用權(quán)相關(guān)的法律規(guī)定散見(jiàn)于《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》《擔(dān)保法》等中。《民法通則》第八十一條規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但許多學(xué)者認(rèn)為民法通則中的相關(guān)內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是對(duì)于物權(quán)制度作出的規(guī)定。2003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)法》也承認(rèn)了土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。但《農(nóng)業(yè)法》13條中規(guī)定“在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者，承包期滿(mǎn)，承包人將原承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面享有優(yōu)先承包權(quán)。承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包?！本C上所述，可見(jiàn)我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為債權(quán)保護(hù)的，與《民法通則》的規(guī)定存在沖突，并由此導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)受到限制，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式具有單一性。

（3）征地制度壟斷

我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村集體向用地者提供土地須經(jīng)政府部門(mén)審批。我國(guó)農(nóng)村集體土地必須先經(jīng)過(guò)國(guó)家征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才可以進(jìn)入市場(chǎng)，因此政府征地是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑。在這種現(xiàn)行制度下，土地使用價(jià)格取決于征地壟斷，農(nóng)民成為了最大的受害者，國(guó)家征用土地后的價(jià)格補(bǔ)償并未承擔(dān)起土地對(duì)于農(nóng)民的基本功能和效用，隨著大量的土地非農(nóng)化，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益主要體現(xiàn)為單一的土地補(bǔ)償收入。加上農(nóng)村社會(huì)保障體系的不健全，被征收土地后民主權(quán)利和社會(huì)的喪失，都沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)制度安排與落實(shí)。

（4）收益分配制度內(nèi)涵模糊

憲法對(duì)城市和農(nóng)村的土地所有權(quán)歸屬及轉(zhuǎn)讓限制的規(guī)定，土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法對(duì)農(nóng)地征收的相關(guān)規(guī)定，都未能明確農(nóng)轉(zhuǎn)非后的巨額增值收益如何限制，理論上說(shuō)，農(nóng)地非農(nóng)化征收出讓過(guò)程中產(chǎn)生的土地收益分配制度的內(nèi)涵屬于物權(quán)法上的用益物權(quán)，但是我國(guó)現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)管理辦法并未明確收益分配。沒(méi)有完善的法律體系保障收益分配主體各方的利益，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與物權(quán)保護(hù)問(wèn)題上的地位和價(jià)值沖突。

3.土地稅費(fèi)體系的局限性

（1）土地價(jià)稅費(fèi)體系混亂

由于價(jià)稅費(fèi)三者政策目標(biāo)的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致了費(fèi)大于價(jià)，費(fèi)大欺價(jià)問(wèn)題的衍生。直接調(diào)節(jié)土地使用的耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅等的政策相互制約。耕地占用稅和土地使用稅都偏向輕稅，土地增值稅則偏向重稅，另外土地取得環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)的課稅政策與土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的課稅政策的截然不同，客觀(guān)上造成了土地所有者寧肯降低土地使用效率，也不愿轉(zhuǎn)讓多余的土地，這一定程度上阻礙了土地的流轉(zhuǎn)渠道，限制了土地的收益功能。

（2）土地稅課稅范圍狹窄

現(xiàn)行《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定：“在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個(gè)人，為城鎮(zhèn)土地使用稅的納稅義務(wù)人”這樣的征稅范圍顯然不合理，覆蓋范圍限制在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)意味著稅收課稅管轄權(quán)有效地域狹窄，納稅人的范圍覆蓋面小，存在課稅區(qū)與非課稅區(qū)，不僅極大地限制了稅收對(duì)土地使用的調(diào)節(jié)，制約了土地節(jié)省和有效利用作用的發(fā)揮，也帶來(lái)了市場(chǎng)主體間處于不平等競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)①?lài)?guó)土資源部土地利用司調(diào)研組.土地市場(chǎng)制度建設(shè)調(diào)研分報(bào)告之四重構(gòu)土地收益分配體系實(shí)現(xiàn)土地配置效率與公平—土地價(jià)稅費(fèi)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告[J].國(guó)土資源通訊,2002,（4）:63-68.。這種情況大大妨礙了土地價(jià)格優(yōu)化土地資源配置。

三、我國(guó)農(nóng)村土地收益分配制度改革建議

基于以上分析，可以看出，我國(guó)土地收益分配制度的現(xiàn)狀存在很多問(wèn)題，現(xiàn)有的土地分配機(jī)制中農(nóng)民處于弱勢(shì)，其所享有的土地權(quán)益未得到充分的保障，既不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，對(duì)于如何完善我國(guó)土地收益分配制度，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，現(xiàn)有以下幾點(diǎn)建議。

（一）規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

1.確保農(nóng)村土地收益權(quán)的落實(shí)

所有權(quán)的實(shí)際意義在于有效的享有收益權(quán)，落實(shí)農(nóng)民的土地收益權(quán)，對(duì)土地的收益進(jìn)行“重新分配”解決“三農(nóng)”問(wèn)題的必經(jīng)之路。目前，國(guó)家在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用與土地市場(chǎng)的價(jià)格是不具有對(duì)稱(chēng)性的，補(bǔ)償金額應(yīng)當(dāng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的實(shí)際價(jià)值，《物權(quán)法》規(guī)定了征收集體所有的土地應(yīng)當(dāng)支付的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用和被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，希望以此規(guī)定維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。為此，一是要提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是更重要的是應(yīng)該從放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)農(nóng)民長(zhǎng)期的利益，因?yàn)橐淮涡缘难a(bǔ)償難以解決農(nóng)民的根本性問(wèn)題，應(yīng)該完善并確保土地的保障職能，然而這一點(diǎn)在《物權(quán)法》的規(guī)定中沒(méi)有明確細(xì)化，仍有部分權(quán)利在公共領(lǐng)域中。加大土地收益分配中農(nóng)民所占比例是一方面，另一方面更應(yīng)該在各方面加大對(duì)農(nóng)民的政策性?xún)?yōu)惠和完善系列相關(guān)的社會(huì)保障。

2.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制度

完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制度是必要的，土地流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，土地流轉(zhuǎn)必須按照有關(guān)法律、法規(guī)和中央的政策進(jìn)行，這意味著農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶(hù)自愿的基礎(chǔ)上且土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是有償?shù)?。加?qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督，構(gòu)建集體土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。不管是公共利益征收土地還是經(jīng)營(yíng)性需要使用農(nóng)村集體土地的，都要按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償被征收土地的農(nóng)民，一旦確定了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，那么農(nóng)民的收益權(quán)就得到了保障，非農(nóng)化的收益能直接增加農(nóng)民收入。農(nóng)民的土地處置權(quán)也將得到解放，農(nóng)民能夠擁有完整的集體土地所有權(quán)，打破改變政府對(duì)壟斷土地局面。同時(shí)要明確土地權(quán)屬的主體，有序完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的登記發(fā)證工作，確保農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上確保農(nóng)村集體土地的“公開(kāi)、公平、公正”流轉(zhuǎn)。

（二）規(guī)范農(nóng)村土地租、稅、費(fèi)制度

1.完善農(nóng)村土地稅制

我們?cè)诟母锿恋厥找娣峙潴w制時(shí)，應(yīng)采取分別設(shè)立和分別征收的辦法，規(guī)范土地收益分配方式，實(shí)行明租、正稅、少費(fèi)。同時(shí)，建立以租、稅調(diào)節(jié)為主的土地收益調(diào)節(jié)體系，發(fā)揮它們的宏觀(guān)調(diào)控作用，拓寬課稅范圍，盡可能覆蓋廣大地區(qū)。防止土地收益的流失。

2.構(gòu)建合理的農(nóng)村土地稅收體系

提高耕地占用稅稅率，設(shè)置土地閑置稅、荒蕪稅。土地稅收成為調(diào)控土地市場(chǎng)的重要經(jīng)濟(jì)杠桿必須與行政措施雙管齊下。對(duì)閑置土地、荒蕪耕地等設(shè)置相應(yīng)征收稅種，增加了保有土地的成本，用征稅壓力驅(qū)使土地占有者充分利用以獲得土地，促使轉(zhuǎn)變?cè)写址判屯恋乩媚Ｊ?，縮減用地?cái)?shù)量，將剩余土地予以轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑴p少由于土地的保有所產(chǎn)生的費(fèi)用，同時(shí)可以從根本上避免征而不用或多征少用以及拋荒、撂荒現(xiàn)象發(fā)生。

（三）規(guī)范農(nóng)村土地收益分配制度

1.調(diào)整公益性征收的土地利益關(guān)系

土地征收是指為了公共利益需要，國(guó)家依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。我國(guó)憲法和土地管理法強(qiáng)調(diào)了公共利益的需要成為土地征收的唯一合法條件。但是法律沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)公共利益的內(nèi)涵外延予以嚴(yán)格的界定，土地征收的合法性審查機(jī)制也在立法上缺失，導(dǎo)致土地征收范圍過(guò)于寬泛，結(jié)合實(shí)際調(diào)查研究和理論探討的結(jié)果，我們應(yīng)當(dāng)公共利益的用途進(jìn)行以下界定：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地；（3）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（4）非經(jīng)營(yíng)性企業(yè)、微利企業(yè)或?yàn)榱斯怖娑辉试S私人投資進(jìn)入的壟斷企業(yè)用地。

2.確權(quán)農(nóng)民土地收益

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地供需矛盾已經(jīng)日益銳化，農(nóng)民收益問(wèn)題已經(jīng)成為了影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要因素。土地確權(quán)是保障農(nóng)民土地收益的重要保障，因?yàn)槭找娴暮侠矸峙錃w根結(jié)底在于農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的的歸屬。地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其所屬范圍內(nèi)土地進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證，構(gòu)建完整的土地權(quán)利法律體系，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)[8]。為保證農(nóng)民切實(shí)享有土地征收補(bǔ)償金，必須先確立農(nóng)民在土地征收以及市場(chǎng)化土地交易中的土地補(bǔ)償主體的地位。

3.調(diào)整中央與地方土地收益的分配比例

想改變目前土地征收收益“大頭在下”的局面，就必須保證中央政府在土地收益分配上的控制權(quán)，弱化地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)性，以提高中央財(cái)政占有比重。調(diào)整中央與地方政府在土地收益上的分配局面，離不開(kāi)中央的宏觀(guān)調(diào)控能力。這就要求，農(nóng)轉(zhuǎn)非必須體現(xiàn)土地公有制性質(zhì)和公共經(jīng)濟(jì)利益訴求，必須將土地收益用于被征收土地農(nóng)民的保障措施上，必須加大中央對(duì)地方政府土地管理的監(jiān)管力度。首先，可將分配比例調(diào)整至五五分成，征收款項(xiàng)繳入國(guó)庫(kù)，實(shí)行先繳庫(kù)后批地的政策；其次，對(duì)土地出讓收入的征管力度要加強(qiáng)，保證應(yīng)上繳的重要土地出讓收入及時(shí)入庫(kù)，杜絕地方政府隨意減免，從而有效避免土地財(cái)政的現(xiàn)象漫延。

4.規(guī)范農(nóng)村土地行政管理

我國(guó)土地行政管理的實(shí)踐過(guò)程中，由于條款分割不合理，導(dǎo)致地方政府的土地部門(mén)受限于當(dāng)?shù)卣煌耆韲?guó)家的宏觀(guān)調(diào)控意志。這就要求完善政府職能，規(guī)范政府土地管理行為，地方政府掌控農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成國(guó)有土地的行政審批權(quán)，同時(shí)還有著中央更多的信息優(yōu)勢(shì)，在當(dāng)前的農(nóng)村土地收益分配中，地方政府比中央政府分配的比例更多，所以導(dǎo)致地方政府征地越多其獲益就越多，這樣，“土地財(cái)政“就成為必然結(jié)果，為了我國(guó)國(guó)土地資源能持久利用，應(yīng)該在將地方政府的土地審批權(quán)與和它在征地中獲得土地收益權(quán)適當(dāng)分開(kāi)由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的土地管理部門(mén)管理地方政府農(nóng)村土地收益，或者主要以稅收形式上繳國(guó)家，由國(guó)家財(cái)政再統(tǒng)籌土地收益分配[9]。

（四）農(nóng)村土地收益分配配套制度的改革

1.完善農(nóng)村土地出讓定價(jià)制度

土地出讓價(jià)格是指國(guó)有土地使用權(quán)出讓的收益，即城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將取得的土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)整理后以招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌的形式向市場(chǎng)出售時(shí)的土地價(jià)格。目前，我國(guó)征收的農(nóng)業(yè)用地主要來(lái)源于出讓土地。按照我國(guó)十二五規(guī)劃，我國(guó)未來(lái)五年的要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化步伐。所以城市化仍將處于快速發(fā)展階段，對(duì)城鎮(zhèn)住宅高將持續(xù)保持較高的需求，城市住宅建設(shè)對(duì)土地的需求也將隨之居高不下，“賣(mài)方市場(chǎng)”為特征的土地市場(chǎng)將會(huì)長(zhǎng)期維持。所以建立嚴(yán)格的土地出讓收益基金專(zhuān)項(xiàng)管理制度勢(shì)在必行，明確土地出讓金純收益后，抽取一定比例建設(shè)國(guó)有土地收益基金，以專(zhuān)門(mén)核算土地收益的收入與支出。并設(shè)立法律法規(guī)來(lái)限制政府專(zhuān)款專(zhuān)用、監(jiān)管分離。

2.加強(qiáng)我國(guó)社會(huì)保障體制建設(shè)

從資源經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，土地價(jià)值既應(yīng)包括生產(chǎn)價(jià)值，也應(yīng)包括社會(huì)保障價(jià)值。對(duì)于農(nóng)民而言，土地是其的全部資產(chǎn)，土地不僅僅保障他們的生活，更是他們主要的生存收益來(lái)源。征收意味著農(nóng)民將失去生活保障和經(jīng)濟(jì)來(lái)源，所以必須有一套完善的社會(huì)保障制度來(lái)保障農(nóng)民的權(quán)益，使農(nóng)民能夠參與并分享社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利。

（1）解決養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題

我國(guó)老齡化問(wèn)題的解決迫在眉睫，農(nóng)民群體在養(yǎng)老、醫(yī)療制度上覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，應(yīng)該考慮把一部分土地增值收益強(qiáng)制性地用來(lái)為農(nóng)民購(gòu)置養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)，為農(nóng)民的生存質(zhì)量提供基礎(chǔ)保障。

（2）保障農(nóng)民的就業(yè)和收入

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，完善勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移機(jī)制是必要的，要進(jìn)一步加大科技投入，進(jìn)一步加大投資力度，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到增加非農(nóng)收入的目的。

（3）拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道

拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道，對(duì)有創(chuàng)業(yè)愿望的失地農(nóng)民提供免費(fèi)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，對(duì)符合條件的失地農(nóng)民提供自主創(chuàng)業(yè)小額貸款，引導(dǎo)農(nóng)民自主就業(yè)，緩解公共就業(yè)壓力。促進(jìn)失業(yè)農(nóng)民完成第一產(chǎn)業(yè)到第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，政府只有給廣大失地農(nóng)民以廣闊的就業(yè)渠道，提供優(yōu)惠的就業(yè)政策，提升農(nóng)民的自身素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)技能，才能讓他們擺脫對(duì)土地的依賴(lài)性，才能進(jìn)入一種長(zhǎng)效機(jī)制的良性循環(huán)。

3.進(jìn)一步完善土地管理法律法規(guī)

盡管我國(guó)憲法、土地管理法、土地承包法、物權(quán)法等都確認(rèn)了農(nóng)村土地的集體所有制。但實(shí)際上集體所有的土地產(chǎn)權(quán)仍然未得到明晰。在理論界尚未得出定論的情況下，法律沒(méi)有跟上發(fā)展腳步的情況下，農(nóng)民的權(quán)益得不到保障的情況下，有些改革試點(diǎn)地方農(nóng)村集體組織借鑒類(lèi)似公司制的集體產(chǎn)權(quán)模式，讓農(nóng)民用土地以股份的形式參與到新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集體中，像公司股東一樣以股份形式享有土地收益，類(lèi)似于這樣一些改革的成果應(yīng)該用到完善我國(guó)土地管理法律法規(guī)中。

[1]童建軍.我國(guó)土地收益分配機(jī)制研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2003.

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[7]劉敏.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的土地收益分配研究[D].武漢：華中科技大學(xué),2007.

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[9]姚鋒.論中國(guó)農(nóng)村土地收益分配體系現(xiàn)狀及完善對(duì)策[D]．長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2007.

On the Current Situation of Rural Land Profit System in China and Its Reform

Liu Zhong1,CaoHong-bin2
（1.HunanPoliceAcademy,Changsha,410138,Hunan;2.HunanUniversityofCommerce,Changsha，410205,Hunan）

“Three Peasant Problem”is the core issue in building a new socialist countryside.Currently,we are at an important period of social transformation.The perfection of rural land profit distribution system concerns the development of China’s contemporary economy,social stability as well as national security. However,the study of current rural land profit distribution system is not systematic and a lot of problems exist in it,such as incomplete land ownership,confusing system of land taxes,nonstandard transfer procedures as well as imbalances of land acquisition criteria.To thoroughly grasp the relationship between the main distribution and offer relevant countermeasure suggestions based on the“18th Party Congress”spirit,we should regulate land property rights system,standardize the system of land rent,taxes,fees system,normalize the income distribution system and land supporting measures to improve the system.So that it can gain a reasonable balance between the allocation of land for each subject.

rural land;profit;distribution;reform

D922.3

A

2095-1140（2014）06-0011-07

2014-09-22

湖南省社科基金課題”物權(quán)法視野下土地產(chǎn)權(quán)制度的革新和完善研究”(12YBA183)

劉忠（1970-），男，湖南隆回人，湖南警察學(xué)院副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)犯罪偵查學(xué)研究；曹紅冰（1971-），女，湖南益陽(yáng)人，湖南商學(xué)院副教授，主要從事民法學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：天下溪）