論多重流動境況中的兒童受教育權(quán)保護

祁 雪 瑞

(河南省社會科學院 政治與法學研究所，河南 鄭州 450002)

論多重流動境況中的兒童受教育權(quán)保護

祁 雪 瑞

(河南省社會科學院 政治與法學研究所，河南 鄭州 450002)

頻繁流動，特別是兒童、教師和學校多重流動所造成的不穩(wěn)定狀況，與教育所需要的持續(xù)穩(wěn)定性和教育資源分配的計劃性相矛盾，對學生自身的學習和流入地學校的教學秩序、教學效果都產(chǎn)生一些不利影響。要保護流動兒童的平等入學權(quán)、平等在學權(quán)和平等升學權(quán)，相關(guān)制度建構(gòu)應借鑒當代教育平等理論，改革教育管理體制，落實就近入學，增加教學評價主體，改進學生評價標準，逐步取消升學限制，優(yōu)化配置教育資源。

多重流動；兒童； 受教育權(quán)；保護

網(wǎng)絡出版時間：2014-01-10 15:28

根據(jù)聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》(Convention on the Rights of the Child)，兒童是指18歲以下的人，這與中國的《未成年人保護法》規(guī)定的未成年人一致。按照中國的學制，6歲半入小學，高中畢業(yè)基本上是18歲半到19歲，從學校教育的視角來看，高中及其以下教育階段的學生都可以稱為兒童。下文語境中的兒童，主要指義務教育階段的適齡兒童，也延及高中和職高的學生。

嚴格意義上的流動兒童，比習慣稱謂的流動兒童范圍更廣，是指所有跟隨家長移動遷徙的兒童，包括從農(nóng)村流向城市的兒童及在城市間流動的兒童。多重流動境況是指家長流動、學生流動、教師流動甚至學校也流動[1]，近年來學校流動方面有所改善，但是其他3個方面情況依然堪憂。多重流動境況中的兒童是流動兒童中的大多數(shù)，相對于農(nóng)村長住兒童和城市原住兒童，他們是一個特殊的群體。流動，特別是多重流動所造成的不穩(wěn)定狀況，與教育所需要的持續(xù)穩(wěn)定性和教育資源分配的計劃性相矛盾，對學生自身的學習和流入地學校的教學秩序、教學效果都產(chǎn)生一些不利影響，需要研究解決。比如，多重流動造成學前教育缺失、輟學比例升高、教育管理混亂等諸多不利兒童發(fā)展的后果。流動兒童輟學率高還增加了其犯罪的可能性。

過去被習慣地稱為“流動兒童”的群體，由于用語不太確切，近幾年的中國官方文件改稱為“進城務工人員隨遷子女”，簡稱隨遷子女，以區(qū)別于原住兒童，方便進行針對性服務和政策性關(guān)照，這既是對城市化和城鎮(zhèn)化歷史趨勢的回應，也是對教育公平的踐行。為了敘述方便，下文也對“多重流動境況中的兒童”簡稱為隨遷子女。據(jù)2012年統(tǒng)計，中國有2.53億農(nóng)民進城務工，他們的子女在流入地接受義務教育的有1 260.97萬人,其中在小學就讀的有936.74萬人。

一、兒童受教育權(quán)的內(nèi)涵及隨遷子女遭遇的問題

依據(jù)受教育過程來劃分，兒童受教育權(quán)包括入學權(quán)、在學權(quán)和升學權(quán)，對于隨遷子女來說主要是平等權(quán)問題，即平等入學權(quán)、平等在學權(quán)和平等升學權(quán)，也就是與城市原住兒童相比較，不受歧視、同等情況被同等對待的問題。此外，還包括他們自身因為流動遭遇的特殊問題，比如教材不同問題、學籍轉(zhuǎn)移問題等，在學過程中的權(quán)利狀況比較復雜。

入學權(quán)是指適齡兒童進入學校接受教育的權(quán)利，主要指義務教育階段“一個都不能少”的教育原則下在居住地就近入學的權(quán)利。這里的關(guān)鍵詞，一個是“居住地”，一個是“就近”。平等入學權(quán)，是指在同一學區(qū)內(nèi)居住的兒童被同樣對待的權(quán)利，隨遷子女在遭遇被拒絕入學、簡易學校被取締、收取高額贊助費等不良待遇之后，面臨的主要問題是就近入學的需求得不到滿足。在教育資源短缺和分配不均衡的情況下，當學校不能滿足臨近所有兒童就近入學需求時，被犧牲的往往是隨遷子女群體。

在學權(quán)，是指學生在學校學習期間與學習過程有關(guān)的各種權(quán)利，對于隨遷子女來說，主要是平等權(quán)問題。平等在學權(quán)，是指在同一學校內(nèi)學習的兒童被學校和老師同樣對待的權(quán)利，也就是在教學過程中不被歧視的權(quán)利。隨遷子女遭遇過單獨編班、教學資源配置異常、教師與同學的精神排斥、被責令退學、被強迫留級等不被接納和難以融入正常教學環(huán)境的問題?，F(xiàn)階段，有些問題解決了，如單獨編班，但是大部分問題仍然存在，這既有無法避免的客觀原因，也有體制的僵化傳承原因，還有學校決策層和教師的認識等主觀原因。

升學權(quán)是指小學畢業(yè)生、初中畢業(yè)生、高中畢業(yè)生進入高一等級教育階段學習的權(quán)利。在這一權(quán)利實現(xiàn)過程中，隨遷子女平等權(quán)利遇到的障礙主要是戶籍問題。戶籍地與居住地不一致的學生同戶籍地與居住地一致的學生，在升學過程中經(jīng)常被區(qū)別對待。在小升初過程中，由于學校教室及學生座位短缺，師資有限，隨遷子女往往被限制入學或者被拒絕入學。在初中升高中過程中，隨遷子女平等升學權(quán)被侵害的主要表現(xiàn)是不能享用優(yōu)質(zhì)教育資源。在單純依據(jù)考試分數(shù)競爭性錄取的情況下，由于中考前得不到良好教育，隨遷子女大部分因成績較差而無緣享用優(yōu)質(zhì)教育資源，以致于這一群體中的很多人初中畢業(yè)后就輟學了，他們中有些人甚至因為中考無望而提前輟學。在高中畢業(yè)考大學的過程中，現(xiàn)行制度要求考生在戶籍所在地報考，由于不同地區(qū)使用不同教材，使用不同高考試卷，這事實上是迫使隨遷子女在不公平環(huán)境下參加高考，限制了隨遷子女平等考入大學的權(quán)利。

二、現(xiàn)行教育制度存在的缺陷

中國《教育法》等相關(guān)法律明確規(guī)定：公民享有平等的受教育機會，不應受財產(chǎn)狀況等客觀因素的限制。但是，這種原則性規(guī)定并沒有得到很好的貫徹。資源緊缺、地方保護、身份歧視、教學評價指標不合理等負面因素，致使從地方到中央的習慣做法、政策、法規(guī)甚至法律本身都存在相當程度的不公平，平等原則沒有很好地貫徹到具體的制度中。教育不公問題作為城市病的一種，囊括了教育資源的分配不均、教育機構(gòu)的身份歧視、對學生的身份歧視、大學招生的地域歧視、高考戶籍限制等教育不公平現(xiàn)象。

對于隨遷子女來說，現(xiàn)行教育法律、法規(guī)和政策在明示的基本原則上都是利好的，但具體制度規(guī)范往往是不利的。隨遷子女群體相對來說是個新生事物，現(xiàn)行的主要教育法律法規(guī)產(chǎn)生于限制遷徙的宏觀制度背景，立法滯后。過去的體制是城鄉(xiāng)二元分割，教育資源分配嚴重不均衡，雖然近期出臺了一系列旨在補償和特殊關(guān)照隨遷子女的教育政策，但仍然難以從根本上改變對隨遷子女教育不公平這一現(xiàn)實。對現(xiàn)行教育制度進行分析總結(jié)并對照隨遷子女群體的基本需求和特殊需求，其顯現(xiàn)出來的缺陷主要有：

(一)小學屬地管理，資源優(yōu)先滿足本地學生，對于隨遷子女就近入學沒有強制性的責任規(guī)定

《中華人民共和國義務教育法》對于隨遷子女入學作出了強制性規(guī)定，目前已經(jīng)不是問題，但是對于“就近入學”的小學生就學原則卻難以落實。在學位不足的情況下，隨遷子女往往被作為最后考慮的群體而無法就近入學，導致他們上學穿過幾條交通主干道、坐公交車十幾站的都有，嚴重影響了學習時間和人身安全。如某行政村小學在優(yōu)先解決完本村戶籍生和買房戶的子女入學后，剩余的招生名額拿出來供符合條件的外來務工人員抓鬮。該學區(qū)教育負責人連續(xù)幾年呼吁新建學?；蛘邤U容改造，由于籌集資金問題難以解決而未被上級批準。教育資源配置對受教育人口波峰波谷的適應能力不足長期難以改觀，主要是決策者沒有承擔不良決策責任的風險，缺乏解決問題的動力。以北京為例，2010年義務教育階段隨遷子女是41萬多人，2011年9月份的統(tǒng)計是48萬多人，2012年將近61萬人，到2015年預計會達到85萬人，因為義務教育的款項是按照戶籍所在地劃撥，確實給北京的學校造成了很大壓力，也給隨遷子女就近入學造成了障礙。

(二)教學評價以升學率、學習成績?yōu)樽钪匾獦藴?，導致隨遷子女在學校內(nèi)部遭遇種種歧視

有些學生在經(jīng)歷千辛萬苦，甚至是繳納了不菲的贊助費以后，進入教學條件相對較好的公立學校，由于難以融入學校的教育大環(huán)境，不得不再次回流到教學條件比較差的民辦學校，有些學生被勸說轉(zhuǎn)學、退學，有些學生被迫留級。

(三)優(yōu)質(zhì)高中教育資源均衡分配的力度太小，無規(guī)定均衡分配漸進的時間表，也無規(guī)定針對規(guī)避政策行為的應對措施

比如一些優(yōu)質(zhì)高中按照政策要求拿出一定比例招生指標分配到各個初中以后，仍然要求按照考試成績擇優(yōu)錄取，一些教學質(zhì)量差的學校因為沒有學生通過考試，指標就被調(diào)劑走了[2]。以上種種制度偏差和規(guī)避行為，導致隨遷子女對優(yōu)質(zhì)高中教育資源的享用極度匱乏，從而影響到其對高一級教育階段的選擇范圍，也間接決定了這一群體走向社會所可能定位的階層局限，導致社會階層固化。

(四)戶籍藩籬導致一些城市抵制隨遷子女異地高考和中考，給該群體造成難以逾越的障礙

這一顯而易見的不公平由于有舊制度的撐腰，甚至造成了民間沖突，城市原住民與城市移民之間因為教育利益之爭而走上大街引發(fā)街頭事件，在網(wǎng)絡上更是兩軍對壘，劍拔弩張。比如占海特事件，隨遷子女一方呼吁教育平等，要求異地中考和高考權(quán)利，原住民一方要求制度因循守舊，拒絕城市移民的要求，繼續(xù)獨享優(yōu)質(zhì)教育資源①。 目前中國大學招生中對當?shù)乜忌斗帕吮绕骄礁叩枚嗟拿~，如39所國家“985工程”重點大學的招生名額即是如此，北京近幾年的高考錄取率都在80%以上，而作為生源大省的河南卻一直都在80%以下，這既凸顯了教育資源分配的不公平，又加劇了隨遷子女考生與本地考生的教育利益沖突。

(五)對于民辦學校的歧視性待遇導致民辦學校難以留住人才，教師流動頻繁

民辦學校登記為“民辦非企業(yè)”性質(zhì)，教師退休待遇與企業(yè)相同，教師在崗待遇也不如公辦學校，引起教師對前途的憂慮，造成對人才的吸引力大打折扣。據(jù)調(diào)查，河南某市民辦學校流動年輕教師占該市全部流動教師的45%，他們既是民辦學校教師的主流，也是流動教師的主流。教師的頻繁流動使其無法全身心投入教學，導致民辦學校教育質(zhì)量難以提高，而民辦學校的學生大多數(shù)是隨遷子女。

三、可資借鑒的當代主流教育平等理論

教育平等理論主要闡釋教育公平與教育平等的內(nèi)涵、分類與關(guān)系。概括來說，教育公平包括兩個方面：其一是橫向的公平，即受教育權(quán)的平等。每個人都擁有與他人相同的受教育權(quán)利，包括過程的公平和結(jié)果的公平。其二是縱向的平等，就是有差別的平等。教育本身應當使人們獲得改善自身境遇的機會，應當將教育作為“補償利益”的方式，彌補經(jīng)濟因素造成的不平等問題。教育公平實質(zhì)上是人們對既存教育利益，諸如教育機會、教育資源等的分配是否合理，以及這一分配方式產(chǎn)生的原因和標準等的價值判斷[3]。

以上橫向的公平和縱向的平等，也可以表述為均等性公平和非均等性公平。均等性公平是指平等地對待相同者，是一種橫向的、水平的和平均的公平；非均等性公平是指縱向的、垂直的和不均等的公平，即不均等地對待不同者。對于教育資源配置來說，這兩種公平要同時兼顧，具體問題具體分析。均等性公平主要用于評價基于身份、能力方面的非歧視分配，反映的是人格平等和機會均等。非均等性公平主要用于評價基于地區(qū)、群體、個體差距方面的補差性分配，反映的是人道關(guān)照和歷史性補償。需要指出的是，無論哪一種公平，都不應該被理想化、絕對化和表面化，所謂公平，是基本公平，是相對公平，是實質(zhì)公平。

四、隨遷子女受教育權(quán)保護制度的建構(gòu)

實現(xiàn)隨遷子女平等受教育權(quán)，首先，需要解決教育資源總體不足境況下的平等享用問題；其次，解決在學過程中因為學習成績、家庭經(jīng)濟狀況、家長社會地位而被歧視性對待，對學習幫助和教學融入的需求得到滿足問題；再次，是在優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺的現(xiàn)實中如何公平地得到分配給這個群體的機會；最后，是升學權(quán)中戶籍壁壘的破除，這一權(quán)利的實現(xiàn)由于受到城市既得利益群體的抵觸，成為最難啃的一塊硬骨頭。針對前述問題，建議從以下方面重構(gòu)教育制度：

(一)擴大義務教育統(tǒng)籌管理范圍

變革教育管理體制，義務教育階段的學校由省級統(tǒng)籌管理和投入，解決由地方投入為主帶來的不同地區(qū)教育資源差距懸殊問題和教育設施峰谷調(diào)節(jié)能力不足問題。加強人大對同級政府落實教育經(jīng)費“三個增長”的法律監(jiān)督③，加大教育投入，限時解決超大班額、大班額問題。借鑒日本中小學標準化建設的經(jīng)驗，縮小地區(qū)差距。

(二)明確就近入學空間標準

對就近入學進行詳細規(guī)定，并規(guī)定學區(qū)所在地行政負責人的決策責任后果。建議把“就近”限定在小學一年級學生步行10分鐘到15分鐘的范圍內(nèi)，新建學校選址要優(yōu)先考慮這一條。否則，就近還會是個橡皮筋?？芍朴唽ｉT的教育發(fā)展行政責任制度，如果某學區(qū)出現(xiàn)無法就近入學的學生，且在開學前無法協(xié)調(diào)解決，要對學區(qū)所在地行政負責人問責。

(三)革新教育評價標準

改革教學評價標準和對學生個體的評價標準，并拓展對學?？己嗽u價的主體。在教學評價標準中把幫助學生進步作為重要指標。在對學生的評價標準中，把歷時性的進步作為重要指標，不進行橫向比較。在針對學校的考核評價指標中，把學生及其家長的意見分配較大的權(quán)重，改變管理本位的傳統(tǒng)，突出學生主體性和家長滿意度，改變只對上級負責的體制，突出教育事業(yè)服務大眾的本質(zhì)，把應試教育理念轉(zhuǎn)變成促進學生全面發(fā)展的養(yǎng)成式教育理念，如此，受益最大的將是隨遷子女群體。

(四)逐步放開對學生的戶籍限制

鑒于中國大、中、小城市及縣、鄉(xiāng)、村教育資源占有差距懸殊的現(xiàn)實，在努力均衡教育資源，縮小城與鄉(xiāng)、城與城之間教育差距的同時，在相關(guān)政策中給出改革的時間表，每年都要要求切實的改變。比如，要求一線城市每年允許多少比例的非戶籍隨遷子女就地考試，考試指標可以按照居住時間進行分配，二線城市相應增加比例，三線城市增加更大的比例，這樣逐步地解構(gòu)不公平不合理的制度，既可以給隨遷子女相對的公平，也可以避免對城市教育資源沖擊過于猛烈而引發(fā)一系列問題，在條件成熟后修改相關(guān)法律法規(guī)，明確取消升學戶籍限制。

(五)教育資源配置突出公平與均衡

把公平和均衡作為教育資源優(yōu)化配置的明示原則，增量投入優(yōu)先保障剛性需求，存量管理突出優(yōu)質(zhì)教育資源共享。改變過去頭重腳輕、青睞高等教育的做法，增量投入優(yōu)先用于隨遷子女急需的學前教育、義務教育和職業(yè)教育。在優(yōu)質(zhì)教育資源共享方面，教育實踐中已經(jīng)涌現(xiàn)出不少好的做法，應該及時提升為具有普遍約束力的制度。在優(yōu)質(zhì)教育資源無法迅速增長的客觀條件限制下，資源共享是資源公平分配便捷有效的途徑，是一種內(nèi)涵式的增長方式。如：教師無校籍管理的體制創(chuàng)新，校長流動性任職的校際間交流，優(yōu)質(zhì)課件的信息化共享等，都是資源共享的有力舉措。

流動兒童特別是處于多重流動境況中的兒童受教育權(quán)實現(xiàn)方面的問題，與現(xiàn)行制度的不合理限制密切相關(guān)。這種限制從純粹理論的角度看并不合理，但有一定的現(xiàn)實合理性；從教育公平的角度看是不正確的，但從教育的計劃性角度看又是必需的。關(guān)鍵是什么程度的限制才是適當?shù)?，如何把限制降到最低直至取消。這是一個兼具價值性和技術(shù)性的問題，目前的制度沒有給出答案，需要在實質(zhì)平等的大原則下尋求具體出路。多重流動境況中兒童教育所面臨的諸多特殊問題比較復雜，需要家長、學校、社會和政府部門協(xié)同解決，無論哪一方面的單打獨斗都是不可行的。流動還將長期存在，制度必須面向未來。

注 釋：

① 據(jù)報道，占海特2012年15歲，她在珠海出生，在上海長大，從幼兒園到初中都在上海。2012年6月初中畢業(yè)后，因無法在滬參加中考就讀高中，被迫在家自學。占海特看中的上海浦東外國語學校，是由李嘉誠捐資1 500萬港元參與建造的。占海特給李嘉誠寫信說，為什么學校能接受非上海戶口的李爺爺?shù)木栀Y，卻拒絕我這個非上海戶口的學生求學？

② 正如全國政協(xié)常委厲以寧在2012年全國政協(xié)十一屆五次會議第三次大會上發(fā)言所說：當前教育資源分配不公，已經(jīng)形成社會階層的固定化、凝固化，形成職業(yè)的世襲化，導致農(nóng)民工的后代只能成為農(nóng)民工。

③ 所謂“三個增長”，即中國《教育法》中規(guī)定的各級政府教育財政撥款的增長應高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生平均公用經(jīng)費逐步增長。

[1] 武曉偉，劉越.農(nóng)民工子女教育問題的再審視[J].南京人口管理干部學院學報，2006，(1)：19-21.

[2] 繆志聰.指標生政策：誰受益真的很玄嗎？[N].中國教育報，2013-05-09(3).

[3] 李利敏.河南省高等教育公平問題研究[J].勞動保障世界(理論版)，2012，(5)：5-7.

(責任編輯 治丹丹)

Protection of the Right to Education of the Children in Various Movements

QI Xue-rui

(Institute of Politics and Law,Henan Academy of Social Sciences,Zhengzhou,Henan 450002,China)

Frequent movements,especially the instability caused by the various movements of children,teachers and schools,are contradictory with the sustainable stability and the plan of educational resources assignment that education needs.They have brought about some adverse effects on students’ learning and schools’ teaching order and efficiency.The paper thinks that, in order to protect children’s right to education,some relevant systems should be constructed by using modern theory of education equality,reforming educational management system,implementing the policy of receiving education nearby,adding the subjects of teaching evaluation,improving student assessment criterion,phasing out limitations of entering schools and optimizing the allocation of education resources.

various movements;children;right to education;protection

2013-11-05

河南省哲學社會科學規(guī)劃項目階段性研究成果(2012BFX020)

祁雪瑞(1963-)，女，河南滑縣人，河南省社會科學院政治與法學研究所副研究員，法學碩士，主要研究方向為教育法、教育行政。

D 92

A

2095-462X(2014)01-0043-04

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20140110.1528.043.html