海洋生態(tài)系統管理:概念、政策與面臨的問題

王曉靜

(上海海洋大學經濟管理學院 上海 201306)

人們對海洋資源的過度開發(fā)使用以及日趨嚴重的污染影響了海洋及沿海地區(qū)的發(fā)展。而目前管理機構和法規(guī)分散割裂的海洋管理模式加劇了這一情況，惡化了海洋環(huán)境狀況。具體體現在:①過度捕撈問題。捕撈技術的進步和對漁業(yè)資源開放式的獲取導致將近1/3的海洋漁業(yè)資源面臨過度捕撈，全球漁業(yè)捕撈能力比漁業(yè)可持續(xù)收獲水平高出2.5倍［1］。根據2009年世界銀行和聯合國糧農組織測算，由于過度捕撈，海洋漁業(yè)的經濟損失每年高達500億美元。②污染問題，尤其是陸地營養(yǎng)鹽污染。據聯合國糧農組織的統計，自1961－1999年的39年間，全球氮肥的施用量 (純氮)從1 160萬t增加到8 550萬t，增加了6.4倍，平均年增長率為5.4%。將近50%的氮肥殘留在環(huán)境中，并經由江河帶入海洋，形成赤潮。赤潮嚴重危害海洋生物，甚至導致“死亡區(qū)域”(dead zones)。據估計，到2008年，全球至少有405個死亡區(qū)域，面積近95 000 m2。③海洋棲息地的消失或改變。海洋環(huán)境的改變是迅速而劇烈的。全球將近35%的紅樹林地區(qū)在1985－2005年間消失或改變，將近20%的珊瑚礁在20世紀最后幾十年被毀壞。④ 氣候改變。海水溫度上升和海洋酸化將極大地損壞海洋環(huán)境。海水溫度上升引起的珊瑚白化已經影響了大面積的熱帶珊瑚礁。

人類活動已經嚴重影響了海洋生態(tài)系統的良性運轉，而傳統的海洋管理模式注重單一部門管理，不能解決目前海洋生態(tài)系統面臨的問題，也難以實現海洋經濟的可持續(xù)發(fā)展。涉及海洋的經濟活動包括航運、能源勘探開發(fā)、漁業(yè)、旅游業(yè)等，上述所有經濟活動都會引起污染、水體富營養(yǎng)化和海洋棲息地的破壞，進而影響整個海洋生態(tài)系統。而傳統的海洋管理模式注重單一部門管理，針對上述每一類經濟活動的管理都是割裂分離的，只考慮本部門經濟活動對海洋環(huán)境的影響，效果不佳［2］。要保護海洋環(huán)境、解決目前海洋面臨的嚴峻問題、實現海洋經濟的可持續(xù)發(fā)展，就需要改革現有的海洋管理模式。隨著人們對生態(tài)系統認識的加深，基于海洋生態(tài)系統的海洋管理模式逐漸形成，逐步取代了傳統的分離式部門管理，代表了現代海洋管理的發(fā)展方向。

1 相關概念

1.1 生態(tài)系統管理

生態(tài)系統 (ecosystem)是指由生物群落與無機環(huán)境構成的統一整體，此概念由英國生態(tài)學家亞瑟·喬治·坦斯利 (Alfred George Tansley)于1935年提出。生態(tài)系統通過內部各部分之間以及生態(tài)系統與周圍環(huán)境之間的物質和能量交換，發(fā)揮著多種多樣的功能，并直接或間接地為人類提供多種服務。聯合國千年生態(tài)評估 (2005)將生態(tài)系統服務功能定義為人類從生態(tài)系統獲得的效益，具體說，是生態(tài)系統的供給功能、調節(jié)功能、文化功能以及支持功能。供給功能是指生態(tài)系統為人類提供各種產品，如食物、燃料、纖維、潔凈水，以及生物遺傳資源等;調節(jié)功能是指生態(tài)系統為人類提供諸如維持空氣質量、調節(jié)氣候、控制侵蝕、控制人類疾病，以及凈化水源等調節(jié)性功能;文化功能是指通過豐富精神生活、發(fā)展認知、休閑娛樂，以及美學欣賞等方式而使人類從生態(tài)系統獲得非物質效益;支持功能是指生態(tài)系統生產和支撐其他服務功能的基礎功能，如初級生產、制造氧氣和形成土壤等。

生態(tài)系統管理 (ecosystem management)是一種自然資源管理模式。這一概念的表述方式不一而同，包括基于生態(tài)系統的管理 (ecosystem－based management)、綜合生態(tài)系統管理(integrated ecosystem management)、總生態(tài)系統管理 (total ecosystem management)等，但含義大致相同，是在對生態(tài)系統組成、結構和功能過程加以充分理解的基礎上，制定適應性的管理 (adaptivemanagement)策略，以恢復或維持生態(tài)系統的整體性和可持續(xù)性。生態(tài)系統管理擴大了傳統的資源管理的范疇，考慮到資源利用過程中的環(huán)境、生態(tài)和人為因素，將整個生態(tài)系統作為管理的對象，考察利益相關者的參與，對影響生態(tài)系統的各種因素進行分析評估，重視所研究的地理范疇而非單個物種或單一事件。

1.2 海洋生態(tài)系統管理

海洋生態(tài)系統是海洋中由生物群落及其環(huán)境相互作用所構成的自然系統。海洋生態(tài)系統管理 (marine ecosystem management)是一種新興的海洋管理模式。與生態(tài)系統管理類似，其表述方法也不盡相同，例如:基于海洋生態(tài)系統的管理 (ecosystem based management，EBM)、基于海洋生態(tài)系統的空間管理 (ecosystembased marine spatial management，EB － MSM)、大型海洋生態(tài)系統管理 (largemarine ecosystems management，LMEmanagement)。

海洋生態(tài)系統管理致力于實現海洋經濟的可持續(xù)發(fā)展，促進海洋生態(tài)系統服務，解決人類在開發(fā)利用海洋的經濟活動中的各種沖突和矛盾。海洋經濟的發(fā)展需要綜合管理框架，而不是僅僅針對某一問題、某個物種或某次事件的割裂的部門管理。海洋生態(tài)系統管理吸收了生態(tài)學、經濟學和社會學的觀點，能夠平衡人類日益增長的經濟需求與有限的海洋生態(tài)系統服務之間的矛盾。因為絕大部分海洋生態(tài)區(qū)是以地理位置劃分的，因此空間概念在海洋生態(tài)系統管理中占重要地位。海洋生態(tài)系統管理模式的實施涉及眾多新興的科學分支和技術手段，包括地理空間分析、遙感技術、遙測技術、分子技術等，這些技術手段讓我們更加深入地了解海洋棲息地與人類活動之間的動態(tài)關系［3］。

2 海洋生態(tài)系統管理的政策和宗旨

近年來，一些重要的國際慣例、條例和法律認為需要運用綜合的生態(tài)系統的手段管理行業(yè)活動，減輕人類對海洋環(huán)境的破壞。其中最重要的包括聯合國海洋法公約 (the United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS)、生物多樣性公約 (the Convention on Biological Diversity，CBD)、聯合國“21世紀議程” (the United Nations Agenda 21)、聯合國糧農組織負責任漁業(yè)行為守則 (the FAO Code of Conduct for Fisheries)［4］。

“聯合國海洋法公約”于1994年生效，此公約對內水、領海、鄰接海域、大陸架、專屬經濟區(qū)、公海等重要概念做了界定。對當前全球各處的領海主權爭端、海上天然資源管理、環(huán)境控制、海洋科學研究、經濟活動、污染處理等具有重要的指導和裁決作用?！奥摵蠂Ｑ蠓üs”的諸多條款涉及海洋環(huán)境問題，包括海洋污染、外來物種、全球和區(qū)域合作以及高度洄游物種等。

“生物多樣性公約”是一項保護地球生物資源的國際性公約，于1993年12月29日正式生效。生物多樣性公約是一項有法律約束力的公約，旨在保護瀕臨滅絕的植物和動物，最大限度地保護地球上的多種多樣的生物資源，以造福于當代和子孫后代?！吧锒鄻有怨s”的主要目標是:①保護生物多樣性;②生物多樣性組成成分的可持續(xù)利用;③ 以公平合理的方式共享遺傳資源的商業(yè)利益和其他形式的利用。達到這些目標取決于締約國的共同努力。私營公司、土地所有者、漁民和農場主從事了大量影響生物多樣性的活動，政府需要制定指導其利用自然資源的法規(guī)，保護國有土地和水域生物多樣性，并將發(fā)展國家生物多樣性的戰(zhàn)略和行動計劃納入更廣泛的國家環(huán)境和發(fā)展計劃中。

聯合國“21世紀議程”是1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的重要文件之一，是一份旨在鼓勵發(fā)展的同時保護環(huán)境的全球可持續(xù)發(fā)展計劃的行動藍圖。該文件著重闡明了人類在環(huán)境保護與可持續(xù)之間應做出的選擇和行動方案，涉及與地球持續(xù)發(fā)展有關的所有領域?！?1世紀議程”大體可分為四個部分:可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、社會可持續(xù)發(fā)展、經濟可持續(xù)發(fā)展、資源的合理利用與環(huán)境保護?！?1世紀議程”提倡海岸帶和海洋的綜合管理，包括:提倡涉及所有相關部門的政策制定與協調、確定沿海地區(qū)的開發(fā)利用計劃、項目規(guī)劃和實施中的預防性措施。在2002年可持續(xù)發(fā)展世界峰會上，各國承諾運用生態(tài)系統手段促進海洋生態(tài)系統的可持續(xù)發(fā)展。

糧農組織大會于1995年10月31日一致通過了“聯合國糧農組織負責任漁業(yè)行為守則”，確定了適用于所有漁業(yè)的養(yǎng)護、管理和開發(fā)的非強制性的原則和標準?！笆貏t”為國家和國際努力確保在符合環(huán)境要求的情況下可持續(xù)開發(fā)水生生物資源提供了一個必要的框架?！笆貏t”涵蓋漁業(yè)捕撈、水產品加工和貿易、水產品養(yǎng)殖、水產漁業(yè)研究和海岸帶綜合管理，闡述了負責任行為的原則和國際標準，以期有效地保護、管理和開發(fā)水生生物資源，并對生態(tài)系統和生物多樣性給以應有的注意。

3 海洋生態(tài)系統管理的實施現狀和成果

目前，很多國家都認識到海洋生態(tài)系統管理的科學性，并付諸實施。在亞洲、非洲、拉美和歐洲已建立16個大型海洋生態(tài)系統項目，涉及126個國家［5］。這些項目受到全球環(huán)境基金 (GEF)、世界銀行、聯合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)、世界自然及自然資源保護聯盟 (IUCN)、聯合國環(huán)境規(guī)劃署、聯合國開發(fā)計劃署、聯合國糧農組織等機構在資金和技術上的支持。其目的是實現全球海洋環(huán)境和資源的長期可持續(xù)發(fā)展。加拿大、澳大利亞、美國和歐盟還通過建立國家法律和政策實施海洋生態(tài)系統管理。

加拿大是世界上第一個具有綜合性海洋管理立法的國家。1996年12月，加拿大通過了海洋法，該法于1997年1月生效。海洋法基于可持續(xù)發(fā)展原則，倡導對海洋環(huán)境和海洋資源的綜合管理。2002年7月，“加拿大海洋戰(zhàn)略”問世，是為加拿大政府對海洋管理的政策聲明。該戰(zhàn)略本著可持續(xù)發(fā)展、綜合管理和預防為主的原則來指導一切海洋管理決策工作。

澳大利亞是世界上最早通過區(qū)域性海洋規(guī)劃來實施海洋政策的國家之一，其政府特別重視海洋產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，提出要在有效可持續(xù)性及最佳化發(fā)展基礎上，促使海洋產業(yè)成為具有國際競爭力的大產業(yè)，并使海洋生態(tài)實現可持續(xù)性。1998年12月，澳大利亞發(fā)布了“澳大利亞海洋政策”，承諾采取以海洋生態(tài)系統為基礎的海洋管理模式。該政策要求海洋管理以區(qū)域性海洋規(guī)劃為依托，協調各部門的海洋政策，制定綜合管理戰(zhàn)略，促進海洋產業(yè)在各利益關系主體意向一致的環(huán)境中發(fā)展。

從20世紀90年代開始，美國聯邦政府機構開始采用生態(tài)系統方法進行自然資源管理。盡管美國政府沒有頒布專門的法律文件以支持對海洋環(huán)境和海洋資源的生態(tài)系統管理，但是，其現行立法為海洋生態(tài)系統管理提供了支持。例如，馬格努森－史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護和管理法提倡區(qū)域性漁業(yè)管理，國家海岸檢測法為沿海生態(tài)系統的環(huán)境質量監(jiān)控提供程序方案，識別環(huán)境退化因素并對政府干預退化方案的有效性進行評估。國家海洋保護區(qū)法授權根據海洋地區(qū)的生態(tài)重要性設立海洋保護區(qū)。珊瑚礁保護法為珊瑚礁的保護維持和再生恢復提供有效機制。盡管美國當前的海洋管理模式是圍繞部門管理展開的，但是基于海洋生態(tài)系統的區(qū)域管理模式已經形成。例如，海岸帶綜合管理、國家河口規(guī)劃和海洋保護區(qū)計劃。美國國家海洋和大氣管理局 (NOAA)在保護海洋環(huán)境和資源的同時注重海洋經濟的協調發(fā)展，該部門牽頭了一系列海洋生態(tài)系統管理項目?！?000年海洋法》明確提出:“新的美國國家海洋政策應是協調性和綜合性的政策”。之后成立了海洋政策委員會，其職責是就海水污染、過量捕撈等問題為政府提供意見，并著手協調各州和聯邦政府相關法規(guī)，為國家海洋政策提供綜合協調的建議，通過綜合性的海洋政策和管理手段實現海洋經濟的發(fā)展和海洋生態(tài)系統健康。

歐盟頒布了一系列基本政策和指令，確保海洋生態(tài)系統管理的實施。包括:棲息地指令(1992)、鳥類指令 (2009)、水框架指令(2000)、戰(zhàn)略環(huán)境評估導則 (2001)、共同漁業(yè)政策以及海洋戰(zhàn)略框架指令 (2008)。棲息地指令和鳥類指令為建立陸地和海洋保護區(qū)提供法律基礎。水框架指令作為一個基礎性法律文件，將水域的保護與污染控制結合起來。戰(zhàn)略環(huán)境評估導則要求通過公共計劃和項目實施環(huán)境評估，達到環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的目的。共同漁業(yè)政策涵蓋資源利用與養(yǎng)護、結構政策與漁船管理、水產品共同市場、與第三國漁業(yè)關系、漁業(yè)執(zhí)法和水產養(yǎng)殖等方面的規(guī)則。海洋戰(zhàn)略框架指令是未來歐盟海洋政策的支柱，確保最晚到2020年歐盟海洋水域達到“良好環(huán)境狀況”。

4 存在的問題和挑戰(zhàn)

生態(tài)系統管理是一種新的自然資源管理模式，與傳統的管理模式有諸多不同。它考慮到生態(tài)系統的復雜性和不確定性，識別影響生態(tài)系統的諸多因素并實施管理。因其涉及眾多利益主體，故具體實施具有復雜性。

(1)人類對海洋生態(tài)系統的認識還不全面，這使得基于海洋生態(tài)系統的管理缺乏科學基礎。多樣化的人類活動相互影響，并共同作用于海洋生態(tài)系統，破壞其動態(tài)平衡。海洋生態(tài)系統管理打破單一部門管理模式，考慮到影響海洋生態(tài)系統的諸多人為因素，以期通過協調各部門活動，維持海洋生態(tài)系統平衡。因此海洋生態(tài)系統管理的實施前提是對生態(tài)系統健康進行客觀、科學、全面的評價，掌握各物種之間的相互關系以及物種和海洋環(huán)境之間的相互作用［6］。然而，到目前為止，人們對海洋生態(tài)系統的認識還不全面，很多魚類的儲量、分布還不明確，魚類各物種間的復雜關系有待研究，人類活動、海洋物種和海洋環(huán)境之間相互依存、相互制約的關系尚不明確，這都會影響到管理的具體實施。

(2)海洋生態(tài)系統管理的實施可能面臨司法管轄權的問題。司法管轄權，又稱審判權，是指法院或司法機構對訴訟進行聆訊和審判的權力。在大部分國家和地區(qū)，不同法院的司法管轄權是不同的。海洋生態(tài)系統是以海洋區(qū)域界定的，經常涉及不同的沿海國家和地區(qū)。海洋生態(tài)管理方案實施的每一環(huán)節(jié)都涉及所有海洋利益相關者。當出現利益沖突時，發(fā)展中國家不愿意放棄其在專屬經濟區(qū)的權利，發(fā)達國家也不愿放棄其在公海捕魚中資金和技術上的優(yōu)勢。海洋管理合作的成功案例中，相關的沿海國家和地區(qū)都保持了友好的雙邊關系，因此海洋生態(tài)系統管理模式的實施還應考慮到相關國家和地區(qū)的社會經濟和政治因素。這種綜合了地理因素、科學因素和政治因素的合成體被稱為“地緣政治生態(tài)系統”(the geo－political ecosystem，GPE)［7］。

(3)海洋生態(tài)系統管理模式的實施需要大量經費支持。海洋生態(tài)系統管理的初期需要長時間的調查研究和談判協商，在管理過程中需要高昂的管理費用。對海洋生態(tài)系統管理方法的融資應強調多元化和穩(wěn)定性，依靠國際、國家和地方三個層面，國際層面包括多邊發(fā)展銀行、捐贈、環(huán)境基金和以債務替代資源機制。國家層面包括政府債券、政府特別項目、稅收收入。地方層面包括建立生態(tài)服務市場和旅游業(yè)收入［8］。同時鼓勵各利益相關體的協作以降低交易費用。又因為海洋生態(tài)系統管理涉及眾多利益相關者，許多海洋生態(tài)系統服務具有公共物品性質，如海洋生態(tài)系統的環(huán)境凈化功能、海洋生物圈為人們提供的休閑場所和其他娛樂資源等等，所以“搭便車”現象在所難免。因此應通過制度設計促使海洋生態(tài)系統服務外部性的內部化，解決投資者的合理回報，激勵各利益相關體從事海洋生態(tài)投資。

5 結論

海洋生態(tài)系統管理是一種新型的海洋管理模式，它不同于傳統的單一部門管理，以海洋生態(tài)系統的整體恢復作為調控和管理的目標，綜合考慮影響海洋生態(tài)系統的一切因素，能夠更有效地解決目前海洋生態(tài)系統面臨的諸多問題。因此，該管理模式代表了現代海洋管理的發(fā)展方向，其理念在一系列重要的國際性和地區(qū)性法規(guī)以及國家法律中得以體現。在其實施的過程中，面臨著一系列科學、技術、經濟、政治、法律等方面的問題，有一些問題目前并沒有清晰明確的答案。但是，這些問題并沒有阻止人們對這種新型海洋管理模式的探討和實踐。各國政府和相關機構已經進行了各種有益的探索并取得了初步的成效。例如，針對海洋生態(tài)系統認知不足的對策是加強科學研究、為發(fā)展中國家提供技術支持、交流知識和信息。鑒于海洋生態(tài)系統的復雜性和有限的可預測性，在生態(tài)系統管理模式的具體實施過程中，建議采用適應性管理手段，考慮到認知中的不確定性因素，并根據逐漸獲取的新知識新信息加以修訂和完善［9］。解決司法管轄權問題的途徑是加強國際合作，建立國際聯合管理區(qū)域，實現共同管理。隨著生態(tài)系統管理的發(fā)展，利益相關者逐漸意識到生態(tài)系統管理程序的合法性以及對相關法規(guī)的嚴格執(zhí)行的重要性。

在海洋生態(tài)系統管理的實施過程中，還會遇到新的問題和困難。但是，這都不會阻止海洋生態(tài)系統管理的發(fā)展。因為，只有所有利益相關者共同努力，這些問題和困難才能最終解決。

［1］TheWorld bank.Helping to Better Manage the World's Oceans［R］.2012:2 －4.

［2］王淼.基于生態(tài)系統的海洋管理模式初探［J］.海洋環(huán)境科學，2008(8):378－381.

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