關(guān)于中國垂直管理體制的初步研究——基于法律、政治、管理的三重視角

蔡 磊

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872)

垂直管理是中國政府管理的重要形式。相對于政府職責(zé)在本層級橫向拓展的分級管理而言，垂直管理是指上級政府職責(zé)跨越層級的向下延伸。因此，垂直管理體制集中反映了特定領(lǐng)域中央和地方的關(guān)系。對于這一管理現(xiàn)象的認(rèn)識，應(yīng)循此思路展開。

一、垂直管理體制的界定和內(nèi)涵

從整體來看，中國政府組織是縱橫交叉的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，政府管理借助這樣的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了對經(jīng)濟社會的管控。在縱向上，有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個行政層級。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，地方各級政府接受中央政府領(lǐng)導(dǎo)，下級政府接受上級政府領(lǐng)導(dǎo)。同時，每一級政府都被賦予相應(yīng)的職權(quán)。在橫向上，每一級政府又由多個部門(“塊塊”管理部門)組成，具體履行某一領(lǐng)域的職權(quán)，接受本級政府領(lǐng)導(dǎo)。從這個縱橫交錯的結(jié)構(gòu)看，地方政府部門一般會受來自本級政府和上級業(yè)務(wù)主管部門的雙重轄制，中國政治中的條塊關(guān)系就主要體現(xiàn)在部門所受的雙重轄制上。而對部門實施管理則主要是通過人事、經(jīng)費和業(yè)務(wù)工作三個方面實現(xiàn)的，地方政府和上級部門在這三個方面的不同分權(quán)方式?jīng)Q定了部門的不同管理體制——“塊塊”管理、雙重管理抑或垂直管理。

對這三種體制最直觀、最普通的分法:“塊塊”管理部門是指其人事、經(jīng)費和業(yè)務(wù)工作主要由地方政府決定的部門;垂直管理部門則是指其人事、經(jīng)費和業(yè)務(wù)工作主要由上級部門決定的部門;而雙重管理部門是指介于垂直管理和“塊塊”管理部門的中間形態(tài)。更精細(xì)的區(qū)分可以從實行雙重管理部門的具體分析入手。

以公安機關(guān)為例?！豆矙C關(guān)組織管理條例》的第3條規(guī)定，“公安部在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的公安工作，是全國公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機關(guān)?？h級以上地方人民政府公安機關(guān)在本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的公安工作，是本行政區(qū)域公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機關(guān)?！笨梢钥闯?，地方公安機關(guān)既受公安部(上級公安機關(guān))的領(lǐng)導(dǎo)，同時受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，此即為雙重管理的具體內(nèi)涵。而公安機關(guān)雙重管理體制的關(guān)節(jié)點在何處?《條例》第17條規(guī)定:“縣級以下地方人民政府公安機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的提名，應(yīng)當(dāng)事先征得上一級公安機關(guān)的同意?？h級以上地方人民政府公安機關(guān)副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上一級公安機關(guān)的意見。”“事先征得同意”的要害在于，雖然地方黨委有公安機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)的提名權(quán)，但必須事先與上級公安機關(guān)協(xié)商一致，如果提名的人選不能得到上級公安機關(guān)的認(rèn)可，實際上不可能獲得最終任命。因此，在公安機關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)的任命上，地方黨委要與上級公安機關(guān)進行充分協(xié)商，不能獨斷。而“事先征求意見”對地方黨委的要求則寬松得多，任命公安機關(guān)副職時，地方黨委對上級公安機關(guān)告知即可，無須與其協(xié)商。因此，公安機關(guān)雙重管理體制的主要特征是:地方黨委和上級公安機關(guān)分享主要領(lǐng)導(dǎo)的人事任命權(quán)。

筆者認(rèn)為，準(zhǔn)確界定垂直管理部門也可以按照這樣的思路，部門主要領(lǐng)導(dǎo)的人事任免權(quán)在上級部門的，即為垂直管理;反之，則為塊塊管理。從中國現(xiàn)行的行政體制看，部門大多實行行政首長負(fù)責(zé)制，一個部門的主要領(lǐng)導(dǎo)相當(dāng)于這個部門的大腦和神經(jīng)中樞，誰掌握了主要領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)，誰就從根本上控制了這個部門。因此，這樣劃分也是符合實際的。①類似觀點參見李宜春《論分權(quán)背景下的中國垂直管理體制——概況、評價及其完善建議》，《經(jīng)濟社會體制比較》2012年第4期;董娟《困境與選擇:集權(quán)與分權(quán)間的垂直管理》，《理論與現(xiàn)代化》2009年第4期。

在管理實踐中，存在不同程度的垂直管理。如果把上級主管部門僅掌握主要領(lǐng)導(dǎo)任命權(quán)的垂直管理定義為最低限垂直管理，而把上級主管部門全面管控人事、經(jīng)費和業(yè)務(wù)工作的垂直管理確定為完全垂直管理，則在這條以最低限垂直管理和完全垂直管理為兩端的橫軸上，分布著各種形態(tài)的垂直管理。同時，按照實施垂直管理的層級不同，中國的垂直管理部門又可以分為中央垂直和省以下垂直兩類。前者主要包括人民銀行、國稅、海關(guān)、出入境邊防檢查、出入境檢驗檢疫、民航、郵政、通信、煤礦安全監(jiān)察、海洋、物資儲備、測繪、審計、氣象、地震等部門，后者主要包括地稅、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、國土等部門。2004年實施的省級以下國土資源管理體制改革規(guī)定，市、縣兩級國土部門是同級政府的工作部門，其機構(gòu)編制仍由同級政府管理;市轄區(qū)國土部門的機構(gòu)編制受市級政府管理，為市國土部門的派出機構(gòu);鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所的機構(gòu)編制受縣級政府管理。而市、縣級國土部門的領(lǐng)導(dǎo)干部管理，從以地方黨委管理為主調(diào)整為以上一級國土資源部門黨組(黨委)管理為主。顯然，國土部門的省以下垂直管理體制更靠近最低限垂直管理一端。

二、目前對垂直管理體制的利弊分析

近年來，圍繞垂直管理體制的利弊分析，主要是從上級政府、下級政府以及發(fā)展沿革的角度來展開的。

從上級政府角度看，人們普遍認(rèn)為，垂直管理體制在行政方面有利于中央政府在特定領(lǐng)域保持行政行為的規(guī)范性、系統(tǒng)性，減少地方政府干擾;在政治方面有利于中央政府對特定領(lǐng)域的集中控制，保證政令暢通，破除和防止地方出現(xiàn)割據(jù)局面;在法治方面有利于維護國家法律權(quán)威和法度統(tǒng)一，提高行政執(zhí)法的公正、公平和效能，維護國家的整體利益。但垂直管理體制也存在著不容忽視的弊端。首先，在實行垂直管理的領(lǐng)域，上級政府承擔(dān)著更大的責(zé)任。盡管在某些垂直管理領(lǐng)域，地方政府仍然承擔(dān)著責(zé)任，但不可否認(rèn)，實行垂直管理體制后，至少在輿論環(huán)境上，上級政府在該領(lǐng)域被追責(zé)的風(fēng)險明顯加大了。其次，垂直管理體制增加了上級政府的管理成本和其對下級部門的監(jiān)管難度。對于中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多的大國，在某一特定領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾眢w制會帶來幾萬甚至幾十萬人的管理關(guān)系調(diào)整，這必然給上級政府新增很多管理負(fù)擔(dān)。最后，垂直管理可能會在上級政府和下級政府之間造成關(guān)系緊張。除了地方政府確實無力管控的領(lǐng)域，其他任何領(lǐng)域的垂直管理都會被地方政府解讀為上級政府的不信任，甚至是對地方政府自主性的傷害，這必然潛在影響下級政府在相關(guān)領(lǐng)域協(xié)作的積極性。

從下級政府角度看，大家總體認(rèn)為，垂直管理體制利少弊多。有利之處在于:實行垂直管理體制在一定程度上減輕了地方政府的責(zé)任。而弊端主要在于:下級政府在特定領(lǐng)域的管理權(quán)限被上收，組織功能的完整性被破壞，管理的權(quán)威性受到削弱。其掌控的資源也隨之減少。同時，在不少學(xué)者和地方同志看來，上級政府對特定領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾淼某踔栽谟趯崿F(xiàn)部門依法獨立行使職權(quán)，但這種理想狀態(tài)很難達到。主要原因:一是隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，行政管理環(huán)境日趨復(fù)雜，有效的管理活動往往依賴于地方政府的統(tǒng)一部署和組織。缺少地方政府的配合，單一部門實施管理存在較多困難;二是垂直管理部門及其人員要在地方工作和生活，在住房、子女就學(xué)、醫(yī)療等方面離不開地方政府的支持。對于不太“配合”的垂直管理部門，地方政府也能借助黨組織屬地化管理以及行風(fēng)評議、效能評議等途徑，對其施加影響?？偠灾?，由于受到多方面的掣肘，垂直管理部門在地方的管理很難做到鐵面無私。①關(guān)于垂直管理體制利弊的討論比較常見。類似觀點可以參見孫發(fā)峰《從條塊分割走向協(xié)同治理》，《廣西社會科學(xué)》2011年第4期;金亮新《我國政府垂直管理制度探討》，《理論與改革》2008年第1期;曾云傳《對工商行政管理部門垂直管理體制科學(xué)運行的思考》，《中國工商管理研究》2007年第10期;許寶健《垂直管理是否限制縣域經(jīng)濟發(fā)展》，《中國縣域經(jīng)濟報》2007年4月16日;陳澤偉《冷觀政府垂直管理》，《瞭望》2006年第46期。

從發(fā)展沿革看，改革開放以來的垂直管理體制調(diào)整發(fā)生在中國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的大背景下。實行垂直管理的主要目的在于配合推進市場經(jīng)濟體制建設(shè)，建立統(tǒng)一規(guī)范的市場體系，維護正常的市場經(jīng)濟秩序。總體來看，垂直管理體制的每一次調(diào)整，都在一定時期內(nèi)緩解了政府管理的突出矛盾。但同時，在較短時間內(nèi)，連續(xù)對數(shù)個領(lǐng)域進行體制調(diào)整，或者對某些領(lǐng)域反復(fù)進行上收、下放調(diào)整，②2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調(diào)整省級以下工商質(zhì)監(jiān)管理體制加強食品安全監(jiān)管有關(guān)問題的通知》明確提出，將工商、質(zhì)監(jiān)省以下垂直管理體制改為地方政府分級管理體制，業(yè)務(wù)上接受上級部門的指導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)干部實行雙重管理，以地方管理為主。也降低了行政效率，造成了巨大的浪費。

從現(xiàn)有文獻來看，盡管分析的立場不同，但對垂直管理體制的評價都是既有利又有弊。顯然，分析者的看法存在著較大的差異。即使將這些觀點綜合起來，也很難對垂直管理體制建立起比較系統(tǒng)的認(rèn)知。而且，目前的分析集中于梳理各種問題的表現(xiàn)，尚未深入到現(xiàn)象背后，揭示更為深層的邏輯。問題的關(guān)鍵在于，垂直管理是一種不同于“塊塊”管理的權(quán)力分配方式，在自主性不斷增強的地方政府看來，這是一種不尊重，甚至是損害。因此，地方政府對于垂直管理體制有天然的排斥，協(xié)調(diào)配合中的不和諧也在所難免?，F(xiàn)有的分析框架使得我們很難確定相對統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，對于垂直管理體制的利弊辨析，需要確立更為合理的基本框架。筆者嘗試以法律、政治、管理三重視角，對這一問題重新加以梳理。

三、分析垂直管理體制的法律視角

中國《憲法》第85條規(guī)定，中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家努力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。第89條規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分。同時，《憲法》第107條規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。

一些學(xué)者強調(diào)“地方政府職能完整性”［1］，往往是注意到了第107條的規(guī)定。但《憲法》的相關(guān)條目需要聯(lián)系起來理解。從法理看，《憲法》第85、89條確立了中央政府在各級政府的地位，明確由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分。這就規(guī)定了中央政府和地方政府的根本關(guān)系格局。中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威是絕對的，而“地方政府職能的完整性”是相對的。既然中央政府可以規(guī)定地方政府職權(quán)的具體劃分，也就沒有絕對意義上的地方性事務(wù)。

決定對特定領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾硎侵醒胝畡澐种醒牒偷胤秸唧w職權(quán)的內(nèi)容之一，是中央政府的當(dāng)然權(quán)力。憲法的規(guī)定確立了討論垂直管理體制的根本前提。分析垂直管理體制應(yīng)首先立足于中央政府的整體利益和國家的長治久安。

程序是從法律視角出發(fā)要關(guān)注的另一個重要問題?！稇椃ā焚x予了中央政府規(guī)定地方政府具體職權(quán)劃分的權(quán)力，但并未明確方式和途徑。從改革開放以來數(shù)次垂直管理體制調(diào)整的情況看，有的決定是黨的全會作出的，有的是國務(wù)院文件，有的是國務(wù)院辦公廳文件，還有的是中央編辦文件。不同的決定形式背后是不同的決策程序，不同的決策程序反映了對于垂直管理體制調(diào)整還未形成相對統(tǒng)一規(guī)范的做法。正如上述提到的由于中國的特殊國情，一個特定領(lǐng)域的垂直管理體制調(diào)整可能會對幾萬甚至幾十萬人產(chǎn)生巨大影響，這既是該領(lǐng)域政府管理的大事，也是地方經(jīng)濟社會發(fā)展和政治生活中的大事，應(yīng)予以慎重處理。通過更為嚴(yán)格的程序，匯集各方面的意見，有利于各方面充分表達訴求、增進共識，還有利于減少執(zhí)行中的阻力。當(dāng)前，規(guī)范垂直管理體制決策程序的著眼點在于提高決策層級，減少決策過程的隨意性。

四、分析垂直管理體制的政治視角

對于我們這個大國來講，統(tǒng)一和秩序的特殊價值經(jīng)過了幾千年的艱難考驗和思想討論，已經(jīng)成為政治文化的基因。中央政府在設(shè)計若干具體領(lǐng)域的管理體制時，堅決維護主權(quán)統(tǒng)一和牢牢掌握經(jīng)濟命脈無疑是其必然考慮的重要政治因素。從維護主權(quán)統(tǒng)一來看，國防、外交、國家安全、貨幣發(fā)行、通訊等領(lǐng)域，中央政府必須牢牢掌控。從掌握經(jīng)濟命脈來看，稅收征管、重要稅源、戰(zhàn)略資源儲備等領(lǐng)域，也常常由中央政府親自把持。

除了主權(quán)和經(jīng)濟命脈因素之外，一些重大的情勢變化也可能促使中央政府對特定領(lǐng)域作出實施垂直管理的決定。比如，為應(yīng)對煤礦安全事故頻發(fā)局面，1999年國務(wù)院辦公廳決定對19個省(區(qū)、市)的煤礦或煤炭工業(yè)管理局改組為煤礦安全監(jiān)察局，實行國家煤礦安全監(jiān)察局與省(區(qū)、市)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、以國家煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察局為主的管理體制。①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案的通知》(國辦發(fā)〔1999〕104號)為緩解環(huán)保執(zhí)法困境，2006年國家環(huán)保總局組建11個地方派出執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，由總局直接管理。2013年5月，李克強總理在國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變電視電話會議上強調(diào)，中央在宏觀調(diào)控上一定要有權(quán)威性，要留有“撒手锏”。在宏觀形勢發(fā)生重大變化時，國務(wù)院經(jīng)統(tǒng)籌考慮采取必要的干預(yù)措施，地方也要理解并堅決執(zhí)行?？偫硭Q的宏觀調(diào)控的“撒手锏”，也可以看做是中央政府應(yīng)對重大情勢變化的政治決策。

政治決策的重要特點是很少計較經(jīng)濟上的成本和投入，或者是在特定情況下不惜代價，只求達到目的。無論是維護主權(quán)統(tǒng)一、把控經(jīng)濟命脈，還是重大情勢的應(yīng)急舉措，都具有這樣的顯著特征。但政府管理終歸還要面對“柴米油鹽醬醋茶”，算政治賬之后也要算經(jīng)濟賬。這就要從管理的視角來切入。

五、分析垂直管理體制的管理視角

以管理的視角審視垂直管理體制問題，空間維度和成本收益維度至關(guān)重要。所謂空間維度是指一項事務(wù)的管理空間超越了單一的省級行政區(qū)域，這時只能由中央政府實施管理。這些管理事務(wù)具有內(nèi)在的完整性，不可分割，當(dāng)其跨越多個對等的行政區(qū)劃時，由其中任何一個行政機關(guān)來實施管理，都面臨難以克服的協(xié)調(diào)困難。因而，這種跨區(qū)域的政府事務(wù)必然要由上一級的行政機關(guān)來進行管理;所謂成本收益維度是指如果在收益相當(dāng)?shù)那闆r下，由中央政府對一項事務(wù)直接實施管理或服務(wù)所需的成本遠小于各地普遍實施，或者是在成本相當(dāng)?shù)那闆r下，由中央政府直接實施管理或服務(wù)產(chǎn)生的收益遠大于各地普遍實施時，那么它就可能成為中央政府實施垂直管理的選項。

總體而言，空間維度較為直觀，而成本收益維度則比較復(fù)雜。首先，政府事務(wù)的目標(biāo)往往是多元的，不僅僅要考慮經(jīng)濟增長，還需要追求社會公正、收入平等、環(huán)境保護、公共服務(wù)均等化等。同時，不同管理者的價值偏好也會存在較大差異，有的管理者重視經(jīng)濟增長，而有的管理者更看重公平正義等。因此，成本收益的計算本身會受到人為因素的影響，帶有很大的不確定性。其次，即使是同一項政府管理事務(wù)在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展和技術(shù)條件下，需要納入成本的因素和需要納入收益的因素也有很大的不同，結(jié)果因此會存在較大差異。

當(dāng)然，成本收益計算為認(rèn)識垂直管理體制提供了重要維度。比如，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，美國的稅收成本占稅收收入總額的0.58%，新加坡的征收成本率為0.95%，澳大利亞為1.07%，日本為1.13%，英國為1.76%。而中國在1994年“兩稅制”改革前，征稅成本率為3.12%，到20世紀(jì)末為5～8%［2］。通過稅收征管成本的國際比較，可以看出，目前中國采取兩套垂直管理機構(gòu)征稅的做法在經(jīng)濟上是很不合算的。

以上在梳理現(xiàn)有文獻的基礎(chǔ)上，結(jié)合對實踐的觀察，筆者提出了一個分析垂直管理體制的新的基本框架，即先法律而后政治然后管理的三重視角。這是初步的嘗試，還有待進一步的理論思考和實踐檢驗，以不斷修正和完善。

［1］ 王霽霞.法治視野下的我國政府垂直管理制度改革研究［J］.湖北社會科學(xué)，2013，(5).

［2］ 張光文.降低我國稅收征納成本［J］.湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校院報，2008，(4).