控權(quán)理念下行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡

鐘凰元

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

控權(quán)理念下行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡

鐘凰元

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

行政權(quán)控制的范圍及程度，取決于不同時(shí)代、不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，人們對(duì)“公共物品”的需求。在權(quán)利相對(duì)弱小、權(quán)力膨脹的現(xiàn)實(shí)背景下，試圖通過(guò)探尋我國(guó)行政權(quán)力控制的真實(shí)形態(tài)，分析行政控權(quán)的必要性，力圖構(gòu)建權(quán)力的多元控制以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效制約和監(jiān)督，最終促使控權(quán)對(duì)行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡帶來(lái)真正有效的推動(dòng)作用。

行政權(quán)力；行政控權(quán)；多元控制；動(dòng)態(tài)平衡

憲政理論認(rèn)為，傳統(tǒng)行政權(quán)力的產(chǎn)生是人們?cè)趯?duì)政府的性質(zhì)、作用以及執(zhí)掌權(quán)力的人的本性特征等多方面綜合全面認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府權(quán)力有限理論而設(shè)置政府權(quán)力的范圍，最終形成控制政府權(quán)限的政治體制。[1]現(xiàn)今行政狀態(tài)下，構(gòu)建行政權(quán)力的多元控制，有助于避免權(quán)力的濫用以及由此導(dǎo)致的對(duì)公眾權(quán)益的侵犯和危害。

一、行政擴(kuò)張：現(xiàn)代行政權(quán)的真實(shí)形態(tài)

在社會(huì)不斷發(fā)展的歷史進(jìn)程中，行政權(quán)一直處于一種“超然”地位，有著潛在的擴(kuò)張?zhí)匦浴2]具體而言，行政權(quán)力擴(kuò)張實(shí)質(zhì)上就是行政權(quán)力向縱深方向的進(jìn)一步擴(kuò)大，主要表現(xiàn)為行政權(quán)力的控制范圍和行使程度在當(dāng)代社會(huì)的日益擴(kuò)張和不斷膨脹。

(一)行政權(quán)控制范圍的擴(kuò)張

行政權(quán)力控制范圍的擴(kuò)張即意味著行政權(quán)力事實(shí)上所制約的范圍超出了它原本的履行職責(zé)范圍，具體有兩個(gè)層次內(nèi)容：一是行政權(quán)力超出國(guó)家權(quán)力體系的擴(kuò)張，表現(xiàn)在其介入范圍的不斷擴(kuò)大，在一些私人領(lǐng)域、民間組織和社會(huì)團(tuán)體中出現(xiàn)了調(diào)整領(lǐng)域的公權(quán)化；[3]二是行政權(quán)力在國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)的擴(kuò)張，它主要表現(xiàn)為行政權(quán)力滲透到立法、司法領(lǐng)域，執(zhí)行了一些原本屬于立法、司法機(jī)關(guān)的職能。

1.行政權(quán)力在國(guó)家權(quán)力體系外的擴(kuò)張

為了調(diào)整當(dāng)代社會(huì)事務(wù)不斷復(fù)雜的趨勢(shì)和滿足人民群眾對(duì)于“公共物品”不斷增長(zhǎng)的需求，行政權(quán)力出現(xiàn)了對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行直接、微觀的干預(yù)，實(shí)行著對(duì)社會(huì)生活全方位的控制和干預(yù)，局部區(qū)域甚至超出了行政權(quán)力原有的履職范圍。當(dāng)然，隨著社會(huì)的進(jìn)步、公民自我管理能力的提高以及經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的深入發(fā)展，行政權(quán)力在體系外的行使范圍將會(huì)越來(lái)越合理，它將既能夠保證政府職能的有效發(fā)揮，同時(shí)又能夠促進(jìn)社會(huì)公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)。

2.行政權(quán)力在國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)的擴(kuò)張

對(duì)于我國(guó)而言，人大的立法權(quán)、行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)和司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)三者間相互分工合作，共同構(gòu)成了完整的國(guó)家權(quán)力體系。其中，行政權(quán)和司法權(quán)源于人大的立法權(quán)，并接受立法權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。然而在政治實(shí)踐中，行政權(quán)不僅表現(xiàn)為單純的行政執(zhí)行權(quán)，往往還牽涉到行政立法權(quán)和行政司法權(quán)。這是因?yàn)椋浩湟?，由于我?guó)缺少憲法和法律至上的思想傳統(tǒng)，行政機(jī)關(guān)又常常以提高行政效能為借口，以致出現(xiàn)了行政立法逐漸取代整個(gè)法律體系的現(xiàn)象，也不可避免地導(dǎo)致了行政權(quán)力的擴(kuò)張。其二，為了適應(yīng)現(xiàn)代生活中繁雜多樣的社會(huì)事務(wù)，行政機(jī)關(guān)又憑著需要高效發(fā)揮行政職能的借口，行使了原本應(yīng)由法院所享有的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，使得司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立與公正原則受到一定程度的挑戰(zhàn)。

(二)行政權(quán)行使程度的加深

行政權(quán)力行使程度的加深亦體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政實(shí)體處置權(quán)的擴(kuò)大，如權(quán)力界限的不斷擴(kuò)張，自由裁量權(quán)的無(wú)限增大，處置方式、種類的靈活多變等；二是行政程序被突破，模糊甚至拋棄了應(yīng)有的程序規(guī)則，權(quán)力肆意行使。

1.行政實(shí)體處置權(quán)的擴(kuò)大

行政實(shí)體處置權(quán)的擴(kuò)大主要體現(xiàn)在自由裁量權(quán)的行使過(guò)程中。在這一過(guò)程中，行政主體享有一定的自由裁量空間，能夠隨意地?fù)袢⌒姓姆绞健⑹侄魏蛷?qiáng)度。雖然如此能確保行政行為的針對(duì)性和實(shí)效性，但這也存同時(shí)在著可能使行政權(quán)力變得更加自由的風(fēng)險(xiǎn)，一旦行政主體肆意地增大自由裁量權(quán)，擴(kuò)大行政實(shí)體處置權(quán)，行政相對(duì)人的權(quán)益就極易被侵犯。

2.行政程序的突破

行政權(quán)力行使程度加深的另一表現(xiàn)是特定的行政程序被突破，即超越特定的行政程序規(guī)則對(duì)行政行為加以約束和限制。根據(jù)通常理論而言，行政程序是對(duì)行政行為的約束，以確保行政相對(duì)人的實(shí)際利益。但是如果行政程序被突破，行政權(quán)力的行使缺乏特定的程序制約，那么行政權(quán)的擴(kuò)張變得隨意無(wú)序，最終將導(dǎo)致具體行政相對(duì)人的個(gè)人利益和社會(huì)的整體利益都受到不同程度的侵害。

總而言之，行政權(quán)力是一種與自然人、法人的自身利益都緊密相關(guān)的國(guó)家權(quán)力，同時(shí)又是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)的、容易違法或?yàn)E用的國(guó)家權(quán)力，只有通過(guò)對(duì)其進(jìn)行加強(qiáng)監(jiān)督和制約管理，才有可能避免其膨脹為恣意妄為的權(quán)力。因此，為了確保我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展，避免行政權(quán)力脫離人民群眾的監(jiān)督，在權(quán)力的行使范圍以及程度上必然要體現(xiàn)行政控權(quán)精神，通過(guò)合理制約行政權(quán)力的行使范圍，使二者最終達(dá)到一個(gè)合理的平衡狀態(tài)。

二、行政控權(quán)：現(xiàn)代行政控權(quán)之必要性

“無(wú)論在普通法國(guó)度還是在大陸法國(guó)度，貫穿于行政法的中心主題完全是相同的。這個(gè)主題就是對(duì)政府權(quán)力的法律控制?！盵4]隨著法治國(guó)家的興起，面對(duì)不斷擴(kuò)張的行政權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的合理控制成為國(guó)家政府的首要前提和關(guān)鍵所在。[5]

(一)建立良性運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求彰顯行政控權(quán)的緊迫性

不管是行政權(quán)的外在控制還是行政權(quán)的內(nèi)在自我控制，其實(shí)都是一種手段，其目的都是為了解決行政權(quán)與公眾之間的關(guān)系，解決行政權(quán)的高度集中化和運(yùn)行過(guò)程中的無(wú)序性。面對(duì)日益復(fù)雜多變的社會(huì)生活，行政主體已不能墨守成規(guī)、信奉教條，它必須立足實(shí)際情況，借助強(qiáng)有力的行政權(quán)，確立和維護(hù)相對(duì)穩(wěn)定的良性運(yùn)行機(jī)制。具體而言：其一，良性的運(yùn)行機(jī)制有助于在行政權(quán)運(yùn)行的過(guò)程中，行政主體在處理行政事務(wù)或行使權(quán)力時(shí)，所作出行政行為能夠適當(dāng)清除在權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的“廢物”或阻力，緩和行政處理中的矛盾和摩擦，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員實(shí)際利益的公平和確保行政權(quán)能有效運(yùn)作。[6]其二，良性的運(yùn)行機(jī)制有利于行政機(jī)制的發(fā)展維持在“持續(xù)性”的狀態(tài)?？貦?quán)只是行政權(quán)運(yùn)行的第一階段，此時(shí)的控制只是決定行為的一個(gè)輔助程序。從這個(gè)意義上講，行政權(quán)的控制是良性運(yùn)行機(jī)制中的一個(gè)基本環(huán)節(jié)，接受行政控權(quán)，構(gòu)建一套良性的運(yùn)行機(jī)制，舍棄社會(huì)發(fā)展中大起大落以及嚴(yán)重失衡的現(xiàn)象，促進(jìn)行政權(quán)力的發(fā)展持續(xù)穩(wěn)步向前。

(二)維護(hù)社會(huì)公共利益的行政追求昭顯行政控權(quán)的迫切性

關(guān)于行政控權(quán)的分析，不管從現(xiàn)代行政管理的角度，還是從社會(huì)主義民主政治和人民主權(quán)理論的角度，幾乎都可以得出行政權(quán)運(yùn)作的本質(zhì)在于保障公民權(quán)利與利益。如推動(dòng)一些社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展、加強(qiáng)對(duì)生態(tài)資源和自然環(huán)境的保護(hù)、重視產(chǎn)品質(zhì)量的保障和消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù)等，這些行為都是行政權(quán)通過(guò)積極干預(yù)社會(huì)生活以達(dá)到維護(hù)公共利益和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的目的。以環(huán)境保護(hù)為例，為促進(jìn)環(huán)保工作的進(jìn)一步優(yōu)化，政府控制監(jiān)督非常必要：首先，生態(tài)環(huán)境關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人類自身的可持續(xù)發(fā)展。如果環(huán)境被破壞，不僅動(dòng)植物無(wú)法生存，人類也喪失了居住之地，更不必說(shuō)實(shí)現(xiàn)人類的長(zhǎng)久發(fā)展。其次，環(huán)境作為一種“公共物品”，企業(yè)、組織、個(gè)人對(duì)其重視和關(guān)注程度比較低，一旦行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保問(wèn)題不加干預(yù)，那么企業(yè)、組織、個(gè)人往往就會(huì)任其發(fā)展。最后，治理和改善環(huán)境常常需要多方面的合作和大量的經(jīng)濟(jì)投入，個(gè)別企業(yè)、組織、個(gè)人一般難以勝任，須由行政機(jī)關(guān)間接或直接參與組織和建設(shè)工程。因此，加強(qiáng)行政控權(quán)，確立行政權(quán)的行使規(guī)則，保證行政權(quán)在正確的行政法治軌道上運(yùn)行迫在眉睫。[7]

(三)構(gòu)建符合行政法治的時(shí)代精神凸顯行政控權(quán)的必然性

行政法以法益為本位，現(xiàn)代行政法治所倡導(dǎo)的時(shí)代精神是增進(jìn)公共利益，強(qiáng)化社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)公共福利。只有行政權(quán)的合理、合法的運(yùn)用才能體現(xiàn)現(xiàn)代行政法治的時(shí)代精神，最終保證依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)。我們所企求于行政系統(tǒng)的并不是簡(jiǎn)單地對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)，并不是簡(jiǎn)單地對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，而是要求行政系統(tǒng)為社會(huì)和公眾創(chuàng)造財(cái)富。那么為了實(shí)現(xiàn)行政主體對(duì)財(cái)富的創(chuàng)造，我們就需要逐步推進(jìn)政治體制改革, 發(fā)揚(yáng)民主政治理論，擴(kuò)大行政控權(quán)范圍，加深其程度，使行政機(jī)構(gòu)體系樹(shù)立起為全社會(huì)積極主動(dòng)服務(wù)的信念。通過(guò)這一系列行為為行政權(quán)的運(yùn)作鋪設(shè)行政法治軌道，防止和糾正具有強(qiáng)制性的行政權(quán)在運(yùn)作時(shí)脫離行政法治軌道，加速實(shí)現(xiàn)行政法治的時(shí)代追求，體現(xiàn)行政法治的時(shí)代精神。

三、多元控制：構(gòu)建行政權(quán)力動(dòng)態(tài)平衡

鑒于行政控權(quán)的特殊性質(zhì)考慮，政府必須采取廣泛而又積極的行政控制，從多角度、多方面對(duì)行政權(quán)加以控制，確保行政控權(quán)在恰當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)行使，以構(gòu)建行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡。

(一)權(quán)力制約控制

為避免權(quán)力蛻變成一股肆意專行的破壞性力量，應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)力加以劃分，以權(quán)力控制權(quán)力，促使權(quán)力間實(shí)現(xiàn)相互有效制約。具體而言，一是行政權(quán)力大系統(tǒng)的分權(quán)制約。我國(guó)雖不是“三權(quán)分立”國(guó)家，但是在管理模式上，我國(guó)的立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)依舊體現(xiàn)出互相制約監(jiān)督的特點(diǎn)，其中，行政權(quán)受立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督。行政權(quán)是在事前通過(guò)立法機(jī)關(guān)明確其權(quán)限范圍，限制行政權(quán)的使用和運(yùn)行，而司法權(quán)則是在事后由司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的違法行為(特別是由于自由裁量權(quán)的擴(kuò)張而導(dǎo)致的違法行為)進(jìn)行司法審查與救濟(jì)。二是行政權(quán)力小系統(tǒng)的分權(quán)制約。它是將行政權(quán)力體系中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能進(jìn)行分割，構(gòu)建既能相互平衡制約、又能協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)力運(yùn)行模式。

(二)運(yùn)作程序控制

程序是法律的生命。行政程序的實(shí)質(zhì)正是在于通過(guò)對(duì)權(quán)力運(yùn)作程序的控制，促使行政相對(duì)人提升自我認(rèn)知感，自覺(jué)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，促進(jìn)行政目標(biāo)的達(dá)成。而正當(dāng)行政程序的意義在于它是權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的控制鈕和安全閥，按照行政程序規(guī)定的步驟和方式運(yùn)行行政權(quán)，能有效保證相對(duì)人的程序性權(quán)利。對(duì)于我國(guó)而言，我國(guó)法律對(duì)行政運(yùn)作程序的控制遵守的是一套公開(kāi)、公正、公平的程序規(guī)則，以保證其在法定范圍內(nèi)行使。[8]首先，健全規(guī)制行政權(quán)力的行政程序系統(tǒng)，完善與之相關(guān)的行政程序規(guī)則，構(gòu)建一套綜合詳盡的程序體系。其次，完善制約行政權(quán)的基本制度，形成全面系統(tǒng)的制度體系。最后，促進(jìn)事前控權(quán)、事中控權(quán)和事后控權(quán)相協(xié)調(diào)，具體行政程序與抽象行政程序相促進(jìn)的結(jié)構(gòu)特征，保證行政程序的公開(kāi)、公正、公平運(yùn)行，杜絕權(quán)力的恣意妄行[9]。

(三)公民權(quán)利控制

公民權(quán)作為行政權(quán)的相對(duì)方，它對(duì)行政權(quán)控制的原動(dòng)力在于對(duì)自身權(quán)利的維護(hù)。由于目前立法存在滯后的特性，這導(dǎo)致立法權(quán)常常出現(xiàn)無(wú)法有效控制行政權(quán)的現(xiàn)象，而司法權(quán)也只是消極地在事后保障公民享有的權(quán)利。為了彌補(bǔ)立法與司法上的不足，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)都明確規(guī)定了公民享有的陳述、申辯、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)葯?quán)利。[10]一旦行政機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政行為的過(guò)程中侵犯了公民權(quán)利，公民就可以通過(guò)自身所享有的權(quán)利監(jiān)督、制約行政權(quán)力，促使權(quán)力回歸正常軌道運(yùn)行。當(dāng)然，在賦予公民權(quán)利的同時(shí)，也應(yīng)該把握好“賦權(quán)”的度。[11]一方面，不能好高騖遠(yuǎn), 要有步驟、有限度地?cái)U(kuò)大經(jīng)濟(jì)組織和市民社會(huì)的監(jiān)督權(quán)利, 謹(jǐn)防“過(guò)猶不及”、“欲速不達(dá)”的現(xiàn)象。另一方面，盡量給市民社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織配置更多的法定權(quán)利，充分發(fā)揮其能動(dòng)性，增加市民社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范性權(quán)力資源，推動(dòng)權(quán)力格局發(fā)展的健康化。

(四)內(nèi)部自我控制

行政權(quán)的內(nèi)部自我控制是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)自査、自監(jiān)控制，因此它是低成本的。雖然說(shuō)行政自我控制在獨(dú)立性與客觀性方面可能遜于其他形式的控制, 但在內(nèi)容的廣泛性和全面性以及方式的靈活性與及時(shí)性上，都較其他監(jiān)督形式更勝一籌。更為重要的是，目前行政部門仍然是最強(qiáng)大的權(quán)力主體，在市民社會(huì)和其它權(quán)力主體尚待加強(qiáng)的情況下，如果過(guò)分弱化行政部門的內(nèi)部監(jiān)督，人為地強(qiáng)調(diào)和依賴其它主體對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，將出現(xiàn)監(jiān)督主體實(shí)際中的缺位、漏位, 出現(xiàn)“虛監(jiān)”和“難監(jiān)”[12]的現(xiàn)象。所以，繼續(xù)發(fā)揮和進(jìn)一步挖掘行政部門內(nèi)部監(jiān)督的潛力，在行政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部建立一種自我預(yù)防、自我檢查、自我糾錯(cuò)的監(jiān)督體制，[13]更是一種方便迅捷、成本低廉、效果顯著的控權(quán)方式。目前我國(guó)行政權(quán)的內(nèi)部自我控制大致有四種：?jiǎn)我恍姓黧w的控制、上位機(jī)構(gòu)對(duì)下位機(jī)構(gòu)的控制、下位機(jī)構(gòu)對(duì)上位機(jī)構(gòu)的制約、不同行政職能之間的平衡控制。

總之，為實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)平衡，控權(quán)理念應(yīng)立足多元社會(huì)，尊重多元價(jià)值，依據(jù)綜合價(jià)值理性和工具理性，選擇以權(quán)力控權(quán)為核心，以程序控權(quán)為載體，以公民控制為基礎(chǔ)，結(jié)合內(nèi)部控權(quán)，這是一條全面、系統(tǒng)、高效的行政控權(quán)和治理之路。

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(責(zé)任編輯 吳 星)

The Homeostasis of Administrative Powers under the Concept of Executive-controlling

ZHONG Huang-yuan

(Fuzhou University, Fuzhou, Fujian 350108)

The scope and extent of administrative power-controlling depend on the eras, socio-economic conditions and the requirement of people for "public goods". Under the social background of weak in the rights and expanded in power, the article attempts to explore our true form of administrative power control, analyze the necessity of administrative control, try to build a multivariate power-controlling system in order to achieve effective control and supervision, and ultimately promote the dynamic balance of administrative power controlling and to bring real and effective role of effective control.

executive power; administration control; multivariate control; homeostasis

2012-12-08

鐘凰元(1989—)，女，畬族，福建尤溪人，福州大學(xué)2012級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

D921

A

1007-6875(2014)01-0105-04