不同類型海島規(guī)劃之間編制的差異分析

申 鍵，常立俠，汪思茹

（廣東省海洋資源研究發(fā)展中心 廣州 510220）

不同類型海島規(guī)劃之間編制的差異分析

申 鍵，常立俠，汪思茹

（廣東省海洋資源研究發(fā)展中心 廣州 510220）

文章通過比較分析不同類型規(guī)劃之間的區(qū)別和各自的優(yōu)缺點(diǎn)，對(duì)于如何完善規(guī)劃編制做了粗淺分析，以期為進(jìn)一步完善單島保護(hù)和利用規(guī)劃編制提供有益的參考。

主動(dòng)規(guī)劃；被動(dòng)規(guī)劃；差異

《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《海島保護(hù)法》）于2010年3月1日起施行。該法是我國(guó)第一部海島立法，對(duì)于海島的保護(hù)和利用開發(fā)提出了嚴(yán)格的要求。2011年4月，國(guó)家公布第一批可開發(fā)利用的無居民海島名錄，各地陸續(xù)掀起海島開發(fā)的熱潮。縣級(jí) （市級(jí)）無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃 （以下簡(jiǎn)稱 “單島保護(hù)和利用規(guī)劃”）是規(guī)范無居民海島開發(fā)利用和保護(hù)的重要法規(guī)文件。本文通過分析無居民海島保護(hù)規(guī)劃的類型、特點(diǎn)及不同類型規(guī)劃間存在的問題，給出不同情況下制定單島保護(hù)和利用規(guī)劃的幾點(diǎn)建議，以期為完善單島保護(hù)和利用規(guī)劃提供參考，為進(jìn)一步研究海島法規(guī)制度提供思考。

1 制定單島保護(hù)和利用規(guī)劃的必要性和意義

1.1 制定單島保護(hù)和利用規(guī)劃的必要性

《海島保護(hù)法》對(duì)于海島的保護(hù)和開發(fā)利用提出了嚴(yán)格的要求?！逗u保護(hù)法》中指出 “從事全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃確定的可利用無居民海島的開發(fā)利用活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守可利用無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃，采取嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施，避免造成海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)破壞”。特別是對(duì)于旅游島而言，海島地區(qū)環(huán)境優(yōu)美，生態(tài)保護(hù)良好，是吸引旅游者的一個(gè)重要因素［1］。編制單島保護(hù)和利用規(guī)劃是響應(yīng) 《海島保護(hù)法》的需求，可使海島開發(fā)有章可循、有據(jù)可依。

單島保護(hù)和利用規(guī)劃對(duì)于無居民海島的開發(fā)利用具有指導(dǎo)性和控制性，是今后一段時(shí)期內(nèi)指導(dǎo)無居民海島開發(fā)利用的法律依據(jù)，是海島開發(fā)利用方案和論證的必然需求。對(duì)于無居民海島來講，海洋自然環(huán)境、資源因素對(duì)于今后海島開發(fā)利用起著決定性的作用［2］。海島面積微小且大部分巖石裸露，土壤、植被多不發(fā)育，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性差［3］。海島本身自然資源有限，生態(tài)系統(tǒng)脆弱［4］，脆弱生態(tài)系統(tǒng)往往容易快速退化［5］，因此需要做好海島的資源環(huán)境的保護(hù)，在規(guī)劃中提出保護(hù)要求，成為有效指導(dǎo)海島開發(fā)的法律依據(jù)。

1.2 制定單島保護(hù)和利用規(guī)劃的意義

通過編制單島保護(hù)和利用規(guī)劃這一政府法規(guī)文件，使無居民海島的利用更加合法化，有利于促進(jìn)海島資源的合理開發(fā)和利用，有利于有效保障海島重要生態(tài)環(huán)境和資源；作為法規(guī)文件，明確了用島者和海洋行政主管部門的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)也為海洋管理部門提供管理依據(jù)，是規(guī)范無居民海島開發(fā)利用活動(dòng)的主要依據(jù)。

2 單島保護(hù)和利用規(guī)劃的特點(diǎn)及適用情況

單島保護(hù)和利用規(guī)劃具有約束性、指導(dǎo)性和控制性的特點(diǎn)。

就目前實(shí)際用島情況來講，單島保護(hù)和利用規(guī)劃主要分為主動(dòng)規(guī)劃和被動(dòng)規(guī)劃兩大類。被動(dòng)規(guī)劃的含義是指有明確的用島單位或個(gè)人，有具體開發(fā)內(nèi)容的規(guī)劃，對(duì)用島提出具體的設(shè)想，一般情況下，以工業(yè)、交通和旅游為主導(dǎo)功能的無居民海島，適宜在確定用島單位或個(gè)人后進(jìn)行規(guī)劃編制；主動(dòng)規(guī)劃是指規(guī)劃編制前期沒有明確的用島單位或個(gè)人且沒有具體開發(fā)內(nèi)容的規(guī)劃，一般情況下，以林業(yè)、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)為主導(dǎo)功能的無居民海島較適宜進(jìn)行主動(dòng)規(guī)劃的編制。兩者最大的區(qū)別在于：規(guī)劃的編制前期是否有明確的用島單位或個(gè)人，是否有具體的開發(fā)內(nèi)容。

3 主動(dòng)規(guī)劃與被動(dòng)規(guī)劃的比較分析

主動(dòng)規(guī)劃和被動(dòng)規(guī)劃在定位、指標(biāo)控制、主觀能動(dòng)性、環(huán)保措施和利用要求、海島保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)的資金來源等方面不同。例如：《南澳縣龍嶼保護(hù)和利用規(guī)劃》 （被動(dòng)規(guī)劃），已經(jīng)報(bào)批實(shí)施 （圖1）；用島類型為交通與工業(yè)島；定位為能源產(chǎn)品配套設(shè)施用島；定位考慮因素是使用現(xiàn)狀和社會(huì)需求；編制單位的主觀性較差；環(huán)保措施和利用要求是嚴(yán)禁在海島及周邊海域造成化學(xué)污染，注意用島安全，具有針對(duì)性；海島保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)的來源為用島者?！赌习目h獵嶼保護(hù)和利用規(guī)劃》 （主動(dòng)規(guī)劃），已經(jīng)報(bào)批實(shí)施 （圖2）；用島類型為旅游娛樂島；定位為生態(tài)—文化旅游島；定位考慮因素是自然屬性及文化資源；編制單位的主觀性較強(qiáng)；環(huán)保措施和利用要求是保護(hù)海島及周邊海域自然生態(tài)環(huán)境，具有普遍性；海島保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)的來源為海洋主管部門。

可以看出，被動(dòng)規(guī)劃的定位要比較具體，主要考慮因素是社會(huì)需求，編制單位在發(fā)揮主觀能動(dòng)性方面較弱，所提出的環(huán)保措施和利用要求較為具體，因?yàn)橛芯唧w的開發(fā)內(nèi)容，就有了針對(duì)性的環(huán)保要求，同時(shí)用島者也有義務(wù)支付海島保護(hù)經(jīng)費(fèi)。而對(duì)于主動(dòng)規(guī)劃來講，其定位較為宏觀和概括，主要考慮因素是海島自然屬性和本身具有的特色資源，因當(dāng)前并無具體的開發(fā)內(nèi)容，因此對(duì)于環(huán)保要求是一般性的保護(hù)海島及周邊海域環(huán)境的要求，針對(duì)性較差，同時(shí)對(duì)于海島保護(hù)經(jīng)費(fèi)也是由海洋行政主管部門支付。

此外，主動(dòng)規(guī)劃在海島主要開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)——建筑密度和容積率的控制上要比被動(dòng)規(guī)劃容易。因主動(dòng)規(guī)劃階段編制單位在制定海島開發(fā)強(qiáng)度時(shí)不受用島開發(fā)主體意愿的影響，一般而言，建筑密度和容積率的制定主要是結(jié)合海島地形、地貌等自然屬性而定，其上限一般低于被動(dòng)規(guī)劃；被動(dòng)規(guī)劃因在編制時(shí)更多地受到用島主體開發(fā)要求的影響，對(duì)利用強(qiáng)度的關(guān)注更密切。

4 如何完善不同類型的規(guī)劃編制

基于主動(dòng)規(guī)劃和被動(dòng)規(guī)劃在上述各方面的分析比較，結(jié)合筆者在實(shí)踐中的體會(huì)和認(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)單總結(jié)了兩種類型的規(guī)劃具有的優(yōu)缺點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：① 被動(dòng)規(guī)劃能夠明確定位海島用途，但過于依賴用島業(yè)主的想法，有可能帶來很多限制。若出現(xiàn)用島者易主的情況，海島的定位有可能與易主后的用島主體開發(fā)內(nèi)容之間存在矛盾。另外，被動(dòng)規(guī)劃的業(yè)主一般會(huì)在用島前擬定海島開發(fā)設(shè)想方案，規(guī)劃定位主要結(jié)合實(shí)際需求，對(duì)于規(guī)劃編制單位來說，主動(dòng)性的發(fā)揮容易受到一定程度的限制。② 主動(dòng)規(guī)劃雖然理想化，但不容易兼顧規(guī)劃、方案和論證之間的協(xié)調(diào)，但其定位具有宏觀性和概括性，包含的開發(fā)內(nèi)容較多。對(duì)于海島的保護(hù)要求可能會(huì)提得較多，能夠更好地落實(shí)和體現(xiàn)海島保護(hù)的要求，但對(duì)于海島開發(fā)利用的要求限制較嚴(yán)格，確定的控制指標(biāo)有可能不能滿足將來開發(fā)海島主體的設(shè)想需求。因主動(dòng)規(guī)劃缺少前期的用島開發(fā)設(shè)想，因而開發(fā)目標(biāo)不夠明確，與將來的用島業(yè)主之間的想法存在一定的差異，使得用島想法的靈活性降低，因此有可能出現(xiàn)前期規(guī)劃與后期用島方案和論證之間不易協(xié)調(diào)的情況。此外，主動(dòng)規(guī)劃的定位較為宏觀和概括，任何海島開發(fā)商的想法和主體都能包含在內(nèi)，定位不受易主影響，即使面對(duì)不同的業(yè)主，也同樣適用，規(guī)劃具有主動(dòng)而靈活的功能和特點(diǎn)。

針對(duì)不同類型規(guī)劃的區(qū)別和規(guī)劃的優(yōu)缺點(diǎn)，為進(jìn)一步完善規(guī)劃編制和提高編制質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)取長(zhǎng)補(bǔ)短，在編制兩種類型的規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)互相借鑒，結(jié)合個(gè)人的理解提出以下幾點(diǎn)參考建議：① 客觀分析。對(duì)海島及其周邊海域的資源進(jìn)行客觀分析，對(duì)海島開發(fā)設(shè)想的內(nèi)容及合理性進(jìn)行分析，對(duì)于規(guī)劃的定位不宜過于具體和明確，對(duì)于海島開發(fā)利用強(qiáng)度提出控制和限制的依據(jù)和理由，以便更好地體現(xiàn)海島保護(hù)的原則，發(fā)揮編制單位應(yīng)有的能力和水平，提出更好的意見和建議。② 長(zhǎng)遠(yuǎn)思考。海島的使用年限一般在30～50年，對(duì)海島的開發(fā)應(yīng)當(dāng)有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的思考和打算，結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，科學(xué)分析和預(yù)測(cè)海島開發(fā)對(duì)于促進(jìn)海島經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的統(tǒng)一發(fā)展。③ 發(fā)揮主客觀能動(dòng)性的協(xié)調(diào)能力。特別是在編制主動(dòng)規(guī)劃的情況下，一定要對(duì)當(dāng)前和今后一段時(shí)期內(nèi)，海島所在地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及相關(guān)規(guī)劃有充分的了解和把握，在此基礎(chǔ)上，認(rèn)真分析海島開發(fā)的潛力和價(jià)值取向，科學(xué)預(yù)測(cè)海島未來開發(fā)利用的方向。此外，對(duì)于海島開發(fā)強(qiáng)度的制定在以保護(hù)優(yōu)先的原則指導(dǎo)下，認(rèn)真研究分析海島可開發(fā)利用的空間及環(huán)境承載力，對(duì)于環(huán)保要求盡可能的考慮全面。

5 總結(jié)

主動(dòng)規(guī)劃和被動(dòng)規(guī)劃作為目前兩種主要的用島規(guī)劃，在定位、指標(biāo)控制、保護(hù)和利用要求、保護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入方面存在一些差異。

兩類規(guī)劃各有優(yōu)缺點(diǎn)，由于海島目前尚屬于新生事物，一些技術(shù)指標(biāo)及編制規(guī)范也在不斷的完善中，在前期編制規(guī)劃的過程中難免會(huì)暴露出一些問題。結(jié)合已經(jīng)開展工作中的思考，筆者建議在今后的編制規(guī)劃時(shí)，對(duì)于主動(dòng)規(guī)劃要加強(qiáng)科學(xué)分析和預(yù)測(cè)，盡可能多地考慮未來海島開發(fā)利用的空間需求及環(huán)保要求；而對(duì)于被動(dòng)規(guī)劃則要更多地結(jié)合客觀分析，做到既能體現(xiàn)海島保護(hù)又能兼顧用島者利用強(qiáng)度需求，更多的發(fā)揮編制單位的主觀能動(dòng)性，同時(shí)在定位上也不宜太過于具體。

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