公眾參與海洋事務(wù)的理論與現(xiàn)狀研究

郭雨晨，張晏瑲

（山東大學(xué)法學(xué)院 濟(jì)南 250100）

公眾參與海洋事務(wù)的理論與現(xiàn)狀研究

郭雨晨，張晏瑲

（山東大學(xué)法學(xué)院 濟(jì)南 250100）

進(jìn)入21世紀(jì)，海洋再度成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)。怎樣實(shí)現(xiàn)海洋有序、高效開發(fā)與管理已然列入海洋大國和相關(guān)國際組織發(fā)展規(guī)劃的首列。2012年十八大報(bào)告首提“海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略”具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。海洋強(qiáng)國的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)綜合概念，包括海洋開發(fā)、管控、保護(hù)等諸多方面。公眾參與，在我國法律體系中儼然已經(jīng)不是一個(gè)新鮮的概念，但在我國海洋立法活動或海洋管理行為中公眾參與還是一個(gè)未被開發(fā)的領(lǐng)域。因此，文章將從分析我國公眾參與海洋事務(wù)的必要性與可行性出發(fā)，探析我國目前公眾參與海洋事務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀。

公眾參與；海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略；海洋政策；涉海法律

1 “公眾參與”的定義

在我國， “公眾參與”多出現(xiàn)于行政法中，意指在行政立法和決策過程中，政府相關(guān)主體通過允許、鼓勵(lì)利害關(guān)系人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與其利益相關(guān)或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達(dá)意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，并進(jìn)而提升行政立法和決策公正性、正當(dāng)性和合理性的一系列制度和機(jī)制［1］。至于“公眾”的范圍如何界定，理想狀態(tài)是盡可能多的包含不同參與者群體。正如Rydin和Pennington所指出的“一項(xiàng)政策，參與者的范圍越廣則越令人滿意”［2］。言下之意就是參與者多多益善。一般說來，政策決定者會根據(jù)其主持的事項(xiàng)而設(shè)定不同的公眾范圍。如聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的海洋空間規(guī)劃（Marine Spatial Planning，下文簡稱MPS）建議中這樣限定“公眾”的范圍：受MPS決策影響的或?qū)⒁艿組PS決策影響的群體；在將要實(shí)行MPS的區(qū)域中以該區(qū)域內(nèi)海洋自然資源為生的群體；在實(shí)行MPS的區(qū)域中對海域本身或海洋資源有法律權(quán)利或義務(wù)的群體；在MPS區(qū)域有特定季節(jié)性和地理性利益的群體；在MPS區(qū)域具有特殊利益的群體 （比如非政府組織的環(huán)保機(jī)構(gòu)和文化團(tuán)體）［3］。

足見，“公眾參與”可以被理解為將要或者已經(jīng)受到政府部門制定或?qū)嵤┑挠?jì)劃、決策、立法等活動的影響，并與之存在密切利益關(guān)系的群體加入到?jīng)Q策、立法的制定或?qū)嵤┻^程中。參與內(nèi)容主要是與政府部門溝通交流、獻(xiàn)言獻(xiàn)策。其他對這些決策過程沒有直接或間接利益關(guān)系，但表示關(guān)注、愿意參與其中的公眾群體亦應(yīng)當(dāng)被囊括其中。

2 公眾參與海洋事務(wù)決策過程的必要性分析

2.1 公眾參與是保障海洋開發(fā)管理行為科學(xué)性的必要措施

現(xiàn)代海洋問題日趨繁雜，涉及利益群體范圍逐漸擴(kuò)大。公眾參與海域管理可以提高海洋政策、規(guī)劃和項(xiàng)目決策的科學(xué)性。海洋管理是就海洋事務(wù)發(fā)展過程中出現(xiàn)的內(nèi)容做出反應(yīng)。涉海事務(wù)本身涉及面非常廣，包括海洋權(quán)益的保護(hù)、沿海地區(qū)行業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、沿海地區(qū)的社會發(fā)展等諸多方面。近幾十年來，人類海洋活動范圍不斷擴(kuò)大，現(xiàn)代政府面臨的海洋問題越來越復(fù)雜，海洋資源的開發(fā)利用、海洋生態(tài)平衡、海洋環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展、海洋權(quán)益的分配等問題不僅涉及具體從事海洋活動的個(gè)人，而且涉及政府自身的涉海活動能力；不僅要規(guī)范人與人的海洋利益關(guān)系，而且更要考慮人與海洋的和諧發(fā)展問題；不僅要從國家主權(quán)的立場進(jìn)行決策，而且要從資源的合理、科學(xué)利用的立場進(jìn)行決策。單純依靠國家或政府的權(quán)威、知識、經(jīng)驗(yàn)等進(jìn)行海洋管理，難以處理好各種關(guān)系，必須要廣泛聽取公眾的意見、建議，尤其是沿海居民的意見［4］。因此公眾參與海洋決策管理的過程是一個(gè)集思廣益并協(xié)助項(xiàng)目申請方和審核部門更全面地確認(rèn)海域使用、開發(fā)、規(guī)劃決策是否存在潛在問題的過程，可以彌補(bǔ)工作中可能出現(xiàn)的由于信息不充分或目標(biāo)偏差而產(chǎn)生的遺漏或疏忽。公眾提出的意見、建議為決策部門提供了一條除申請單位、論證機(jī)構(gòu)以外的信息渠道，有利于決策部門全面客觀地了解政策、規(guī)劃和開發(fā)項(xiàng)目的正負(fù)面影響［5］。因此，公眾參與是海洋事務(wù)決策科學(xué)化、理性化的重要保障。

Gray在《漁業(yè)治理中的參與》（Participation in Fisheries Governance）一書中這樣闡述公眾參與是如何提高決策質(zhì)量的：“政策制定者尋求公眾參與的原因在于更具擴(kuò)展性的視角、價(jià)值觀和觀念可以被采納到政策的設(shè)計(jì)過程中，這些觀念和視角遠(yuǎn)超越了政府官員和專家顧問可以提供意見的范圍。這還有助于糾正政治性失衡，排除矛盾觀點(diǎn)，并找出最適當(dāng)?shù)恼咭越鉀Q問題，充分考慮決策的社會成本與收益。所以專家和相關(guān)利益者的加入尤為可貴，因?yàn)樗麄兊膮⑴c，政策的質(zhì)量得以提升”［6］。

國外學(xué)者認(rèn)為，任何決策本身都會存在風(fēng)險(xiǎn)，公眾參與行為有利于從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度出發(fā)，即 “風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)說”。海洋事務(wù)因?yàn)樽匀?、文化和社會?jīng)濟(jì)狀況在時(shí)間和空間上的差別而呈現(xiàn)動態(tài)的、復(fù)雜化和多樣化的特征。正如Dryzek所評價(jià)的那樣 “任何復(fù)雜的問題都具有多面性，每個(gè)側(cè)面都會涉及特定的人群”［7］。規(guī)劃者面臨的不僅僅是專業(yè)技術(shù)上的挑戰(zhàn)，他們還必須具有政治意識和敏感度。因此他們必須和相關(guān)利益者一起溝通促進(jìn)，并幫助他們解決與其利益沖突的問題。過去幾十年中，規(guī)劃理論有力地論證了參與的途徑。同樣，在自然資源管理與發(fā)展研究中，民眾和資源使用者的參與通常被認(rèn)為是至關(guān)重要且應(yīng)該鼓勵(lì)的，因?yàn)樗挂?guī)劃過程更有效。公眾參與規(guī)劃過程可以 “分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的意義在于：決策和規(guī)劃都可能會出現(xiàn)規(guī)劃者意料之外的狀況。無論規(guī)劃者多么理性、知識淵博和謹(jǐn)慎，都會存在盲點(diǎn)。目標(biāo)具有變化性，風(fēng)險(xiǎn)也必定摻雜其中。這時(shí)，公眾參與可以起到輔助作用，如果政策或規(guī)劃出現(xiàn)意外情形，則規(guī)劃者們可以辯解說 “我們確實(shí)沒有預(yù)見到這一情形，但是我們咨詢的其他主體也沒有預(yù)見到這一點(diǎn)?！北M管這也許并不能完全使規(guī)劃者得到開脫，但是卻可以讓其他參與決策者承擔(dān)這一責(zé)任。因此，相關(guān)利益者的參與也可以視為 “風(fēng)險(xiǎn)管理”，盡管具有諷刺意味但也是一種對政治過失的理性解決方式。因此，公眾參與是規(guī)劃者們?yōu)槠錄Q策可能出現(xiàn)的負(fù)面情形而進(jìn)行的一種應(yīng)對理由［8］。

2.2 公眾參與是國家順利推行實(shí)施海洋政策與法律的前提

縱使立法者或政策制定者設(shè)定的法律和政策在理論層面精妙翔實(shí)，但如果忽略了法律和政策涉及的利益群體的權(quán)益及意見呼聲而導(dǎo)致執(zhí)行困難，則無異于一紙空文毫無實(shí)際價(jià)值可言。所以政策、法律能否走出書面形式更好地服務(wù)于實(shí)踐是檢驗(yàn)政策與法律公平性與完備性的最佳途徑，而檢測的主體便是公眾。

公眾參與海洋事務(wù)管理可以增進(jìn)公眾對海域規(guī)劃、決策和項(xiàng)目的了解和認(rèn)知，增進(jìn)與決策者之間的溝通交流，從而減少沖突增加決策的社會可接受性。公眾參與海域管理、發(fā)表自己的意見就需要對海洋政策、海洋立法和海域使用項(xiàng)目的內(nèi)容進(jìn)行前期的學(xué)習(xí)和了解，這個(gè)信息交流反饋的預(yù)習(xí)過程在客觀上也是個(gè)普及基本海洋法律、政策知識，增進(jìn)公眾對政策、立法和項(xiàng)目的理解，培養(yǎng)參與海洋管理的興趣，鼓勵(lì)其自發(fā)提升海洋素養(yǎng)的過程。

如果政策決定者在處理海洋事務(wù)、實(shí)施海洋管理行為時(shí)僅限于對現(xiàn)有法律和政策的機(jī)械運(yùn)用而忽略了公眾的參與的重要性，特別是傳統(tǒng)用海者——漁民的經(jīng)驗(yàn)、建議和支持，脫離傳統(tǒng)海域使用功能的實(shí)際，則很容易引起公眾對于法律實(shí)施的排斥和抵觸情緒。東興市在推行 《海域使用管理法》時(shí)就遇到了如下的問題：京族是我國特有的海洋民族，以從事漁業(yè)生產(chǎn)為生，在長期的生產(chǎn)實(shí)踐中，京族漁民形成了獨(dú)具特色的海域使用習(xí)慣法，長期占有并無償使用專用海域。當(dāng)2001年 《海域使用管理法》出臺后，京族地區(qū)政府在推行該法以確立海域所有權(quán)和海域的有償使用制度時(shí)，但卻受到部分群眾的強(qiáng)烈反對，甚至引起各民族與地區(qū)間產(chǎn)生沖突。為此，地方政府不得不暫停實(shí)施而以劃設(shè) “自由采捕區(qū)”的方式來緩解矛盾［9］。但此替代政策的弊端漸現(xiàn)，其無序無償?shù)臐O業(yè)生產(chǎn)方式導(dǎo)致了新一輪的圍海霸海行為，非但未能從根本上化解京族傳統(tǒng)用海行為與 《海域使用管理法》的矛盾，反而侵害了漁民的合法權(quán)益，不利于當(dāng)?shù)氐暮Ｑ筚Y源和環(huán)境保護(hù)的長遠(yuǎn)發(fā)展［10］。同樣的問題也在連云港市貫徹落實(shí)《海域使用管理法》時(shí)出現(xiàn)，《海域使用管理法》實(shí)施前，一些沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)為爭奪 “祖宗?！薄白孀跒奔m紛不斷，“誰占有，誰受益”的無序開發(fā)行為愈演愈烈。隨著 《海域使用管理法》的頒布實(shí)施，部分漁民還是固執(zhí)地認(rèn)為，“這片海是祖宗留給我的，憑啥還要交錢辦理 《海域使用權(quán)證書》！”這些漁民不但不辦理海域使用權(quán)證書，當(dāng)其他人依照相關(guān)規(guī)定申請到了 《海域使用權(quán)證書》后，他們又百般阻撓［11］。面對這些現(xiàn)實(shí)問題，公眾參與可以起到解決沖突的作用。它為決策者提供了一個(gè)處理和解決有分歧的觀點(diǎn)和立場的機(jī)會，以便統(tǒng)一意見、達(dá)成一致。公眾參與還可以保障政策、規(guī)定按照設(shè)定的目標(biāo)和方式進(jìn)行。政府機(jī)關(guān)與公眾之間、不同的公共部門之間以及個(gè)人與社會整體都會存在分歧，公眾參與可以幫助調(diào)節(jié)和解決這些沖突［6］。

2.3 公眾參與是新時(shí)期國家海洋政策的重要內(nèi)容

在制度層面上，公眾參與被賦予促進(jìn)立法和公共決策 “民主化、科學(xué)化”的功能期待，被視作健全民主制度、落實(shí)民主承諾的制度創(chuàng)新［12］。國外學(xué)者關(guān)于決策中引入公眾參與的理由在于：如今，公眾有權(quán)參加自治被視為一項(xiàng)基本人權(quán)，其本身就需要保護(hù)和加強(qiáng)，可以通過向公眾開放決策過程或與公眾展開對話而得以捍衛(wèi)這一權(quán)利［6］。

我國近年來頻頻發(fā)布的政府報(bào)告和國家政策、規(guī)劃也肯定了公眾參與海洋事務(wù)的重要性。2004年溫家寶總理在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào) “堅(jiān)持科學(xué)民主決策。要進(jìn)一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，保證決策的科學(xué)性和正確性。加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度、決策責(zé)任制度。所有重大決策，都要在深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見、進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，由集體討論決定。這要作為政府的一項(xiàng)基本工作制度，長期堅(jiān)持下去”。

《中國海洋21世紀(jì)議程》指出 “合理開發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，保證海洋的可持續(xù)利用，單靠政府職能部門的力量是不夠的，還必須有公眾的廣泛參與，其中包括教育界、傳媒界、科技界、企業(yè)界、沿海居民及流動人口的參與，而沿海地區(qū)的基層政府在組織民眾參與方面起著特殊作用”。 《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)要 “建立和完善海洋管理的公眾參與機(jī)制”。從這些政策性的宣示中，不難發(fā)現(xiàn)：公眾參與海洋事務(wù)管理已經(jīng)成為新時(shí)期我國發(fā)展海洋事業(yè)、實(shí)施海洋戰(zhàn)略的必然要求。

十二五規(guī)劃強(qiáng)調(diào) “堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，發(fā)展社會主義民主政治，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！惫妳⑴c行為便是保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)的有效詮釋方式。在十八大報(bào)告中，胡錦濤主席指出 “必須堅(jiān)持人民主體地位。最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、積極投身社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，更好保障人民權(quán)益，更好保證人民當(dāng)家做主?！?“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫作用，建立健全決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正?！薄巴ㄟ^國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識、增強(qiáng)合力”。十八大還首次提出“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國?！钡哪繕?biāo)。海洋強(qiáng)國是指在開發(fā)海洋、利用海洋、保護(hù)海洋、管控海洋方面擁有強(qiáng)大綜合實(shí)力的國家［13］。顯然，為實(shí)現(xiàn)這些海洋發(fā)展的目標(biāo)，建設(shè)海洋強(qiáng)國。集納公眾智慧、鼓勵(lì)公眾參與行為，儼然已成為了當(dāng)代我國發(fā)展海洋事業(yè)的必要要求。

綜上所述，海洋事務(wù)決策、管理應(yīng)借助于公眾的集體智慧，通過廣泛的群眾參與來彌補(bǔ)決定者不可避免的信息不充分與目標(biāo)偏差。這樣既可以使其更具公平性和完備性被絕大多數(shù)人所接受，又可以降低海洋管理過程中的困難。公眾參與決策過程同時(shí)也是普及海洋法律，熟悉情況和接受教育的過程，減少了政策初期推行的障礙因素，降低了政府的管理成本［14］。

3 公眾參與海洋事務(wù)決策過程的可行性分析

如今，許多國家地區(qū)和國際組織早已意識到公眾參與是優(yōu)質(zhì)海洋管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［15］，相關(guān)利益者在決策制定過程中的參與有諸多優(yōu)點(diǎn)。因此，在起草海洋政策、開展?jié)O業(yè)管理、海洋規(guī)劃和設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的過程中將公眾參與的精神滲透其中。

由聯(lián)合國教科文組織（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，UNESCO）發(fā)起的海洋空間規(guī)劃（MSP）建議，旨在幫助各國基于海洋生態(tài)系統(tǒng)以地區(qū)性、綜合性、適應(yīng)性的對海洋空間進(jìn)行管理，以保護(hù)生物多樣性、保障海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展［3］。海洋環(huán)境的管理是一個(gè)關(guān)于社會選擇的問題，它涉及對立體的海洋空間進(jìn)行分配而達(dá)到既定的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會目的，而人是這個(gè)決策過程的核心。所以相關(guān)利益者的參與是成功的海洋空間規(guī)劃的必備因素和組成部分［16］。2009年5月22日，在華盛頓舉辦的 “國際海洋保護(hù)大會”（The International Marine Conservation Congress）中，聯(lián)合國教科文組織展示了名為“循序由海洋空間規(guī)劃邁向以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理”（Step-by-Step Approach for Marine Spatial Planning toward Ecosystem-based Management）的指南以幫助指導(dǎo)各國海洋空間規(guī)劃的實(shí)踐活動。其中對于公眾參與部分做出了詳細(xì)的說明。對于為什么要將公眾參與納入決策中列舉了如下理由：為鼓勵(lì) “所有權(quán)者”進(jìn)行海洋空間規(guī)劃，在利益相關(guān)者和決策者之間建立信任，并鼓勵(lì)其自覺遵循規(guī)則和法規(guī)；為了更好地了解海洋管理區(qū)的復(fù)雜情況；為了更好地了解人類活動對管理海域的影響；對管理海域出現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)加深相互理解；更好的了解潛在的目標(biāo)、觀點(diǎn)和利益，促進(jìn)或阻止管理海域的一體化政策；對管理海域的多樣化利用目標(biāo)存在的和潛在的兼容性或?qū)α⑿詥栴}進(jìn)行審查；可以產(chǎn)生新的選擇和解決方案，以避免被認(rèn)為是個(gè)人決策；擴(kuò)大策劃團(tuán)隊(duì)、實(shí)現(xiàn)決策能力多樣化，特別是通過加入二級和三級信息（例如當(dāng)?shù)刂R和傳統(tǒng)）［17］。

歐盟最早將資源使用者納入到?jīng)Q策過程中是在20世紀(jì)70年代早期。2002年由于漁業(yè)咨詢委員會［Advisory Committee on Fisheries（ACF）］加入了新的部門和利益群體，委員會改革并更名為漁業(yè)及水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)咨詢委員會［Advisory Committee on Fisheries and Aquaculture（ACFA）］。此機(jī)構(gòu)具有咨詢功能，歐盟對《共同漁業(yè)政策》（Common Fisheries Policy）的相關(guān)事務(wù)向其咨詢。自20世紀(jì)90年代到本世紀(jì)初，由于在政策制定者和漁業(yè)行業(yè)間缺乏有效磋商，導(dǎo)致漁業(yè)行業(yè)非常不滿。歐盟為其漁業(yè)管理體制的中央集權(quán)化、政治化而受到譴責(zé)。歐盟也認(rèn)同缺少相關(guān)利益者參與的規(guī)定是 《共同漁業(yè)政策》最主要的缺陷，并且會對其合理性造成損害。因此歐盟在 “共同漁業(yè)政策的未來”綠皮書中承認(rèn)，為了新的管理模式能夠成功實(shí)踐，必須把漁民加入到政策決定的過程中來。于是 《共同漁業(yè)政策》在2002年改革的重點(diǎn)便聚焦于將相關(guān)利益者納入到?jīng)Q策過程中，特別是漁民。這個(gè)決策的直接結(jié)果便是建立了“地區(qū)性咨詢議會”［Regional Advisory Councils（RACS）］，意在將更多地區(qū)的利益相關(guān)者納入到漁業(yè)管理之中［18］。

澳大利亞將公眾參與作為一項(xiàng)關(guān)鍵性任務(wù)，納入到設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的過程中。澳大利亞大堡礁海洋公園從1999—2004年進(jìn)行分區(qū)規(guī)劃時(shí)，廣泛的公眾參與被規(guī)劃到項(xiàng)目計(jì)劃中，包括兩個(gè)正式的公眾參與階段，在超過90個(gè)地區(qū)舉行了600多次會議，提交了超過31 000多條意見。昆士蘭沿海岸地區(qū)的10個(gè)地方海洋咨詢委員會由當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)利益群體的代表組成，在決策過程中都起到了關(guān)鍵作用［19］。2005年P(guān)ort Stephens-Great Lakes海洋公園進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃時(shí)，海洋部門機(jī)構(gòu)的成員參與了75次和個(gè)人及相關(guān)利益群體的會晤，包括作報(bào)告、專題小組研討會和社區(qū)會議的形式，從各利益群體共收到了4 399封提議，其中4 347封來自個(gè)人、家庭和商業(yè)組織，52封來自各組織團(tuán)體［20］。

從各沿海國家海洋政策的制定過程中，公眾參與和利益相關(guān)者的意見都得到了相關(guān)部門的充分重視。以美國為例，美國總統(tǒng)辦公室于2010年7月對外正式發(fā)布 《關(guān)于加強(qiáng)美國海洋工作的最終建議》（Final Recommendations of the Interagency Ocean Policy Task Force July 19，2010），在這份海洋政策的起草過程中，工作組盡可能的動員公眾參與，請全國各界發(fā)表意見。工作組組織了38次專家圓桌討論會聽取廣大利益相關(guān)者的各種意見，組織了6次地區(qū)性公開會議，并建立專門網(wǎng)站，以便通過環(huán)境質(zhì)量委員會聽取各種意見、建議。最終，工作組共收到5 000多條意見和建議。在提出這些意見與建議的組織中，許多組織的成員人數(shù)都是成千上萬之巨［21］。因此，公眾參與海洋事務(wù)的可行性和良好效果已經(jīng)得到了國外諸多實(shí)踐成果的充分驗(yàn)證，并且為我國建立海洋管理公眾參與制度提供了參照和學(xué)習(xí)的范本。

4 我國公眾參與海洋事務(wù)的立法與實(shí)踐現(xiàn)狀

從國家立法的角度看，我國涉海法律法規(guī)中對于公眾參與內(nèi)容的規(guī)定可謂捉襟見肘。截至目前，我國的海洋立法和實(shí)踐活動雖然較之前期有了長足進(jìn)步但仍處于 “還債多，超前少，缺口大，不配套”的狀態(tài)，由于我國缺少一部綜合性海洋法規(guī)，海洋單行法和其配套制定的法規(guī)只能在一定程度上緩解海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展對法規(guī)的實(shí)際需要，但海洋立法仍舊缺乏為海洋事業(yè)發(fā)展提供法律服務(wù)的意識和前瞻性，法規(guī)的出臺和海洋實(shí)務(wù)的發(fā)展存在時(shí)差。所以從整體看來，我國海洋法制建設(shè)依然是個(gè)較為薄弱的環(huán)節(jié)，尚未形成完整的法律體系，現(xiàn)有的海洋法律體系中也缺乏協(xié)調(diào)性，缺少對海洋重大事務(wù)的綜合調(diào)整性，有些立法領(lǐng)域仍屬空白，配套法規(guī)不全有待于繼續(xù)完善［22］。

《中華人民共和國海域使用管理法》是我國政府為全面強(qiáng)化國家權(quán)益、通過法律強(qiáng)化海洋綜合管理的關(guān)鍵舉措，是推進(jìn)我國海洋管理法制化建設(shè)的重要標(biāo)志。該法通過后一系列配套法規(guī)相繼出臺，《海域使用權(quán)管理規(guī)定》《海域使用權(quán)登記辦法》 《海域使用權(quán)證書管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海域使用項(xiàng)目審批工作的意見》和 《海域使用管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等多個(gè)規(guī)范性文件分別從海域使用權(quán)、使用證書、使用金等多個(gè)方面保證 《海域使用管理法》的順利實(shí)施。其他規(guī)范海洋資源開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)的法律，如 《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（1982年）、《中華人民共和國漁業(yè)法》（1986年）、《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（1983年）等也在管理海洋事務(wù)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但這些法律了法規(guī)對于公眾參與海洋事務(wù)的規(guī)定則處于空白或太過籠統(tǒng)、缺少實(shí)施細(xì)則的狀態(tài)。

地方立法在公眾參與涉海事務(wù)方面的規(guī)定較為樂觀。遼寧省、河北省、山東省、江蘇省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、海南省及大連市、上海市都制定了地方性海域管理的相關(guān)法律規(guī)定。在這些地方性法律規(guī)范中，廣東省、浙江省和大連市對于海域使用管理權(quán)的審查過程中提及了范圍相對局限的 “公眾參與”內(nèi)容?！洞筮B市海域使用管理?xiàng)l例》第十三條，意在規(guī)范有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府所屬海洋行政主管部門對海域使用申請材料的辦理程序，其中第三款“聽取利害關(guān)系人的意見或者組織聽證”［23］；《廣東省海域使用管理?xiàng)l例》在海域使用于批準(zhǔn)的章節(jié)的第十九條指出 “海域使用申請涉及公共利益需要聽證的，以及海域使用申請直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系，利害關(guān)系人提出聽證申請的，海洋行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法組織聽證”。盡管這里提到的參與主體都是 “利害關(guān)系人”，并非面對整個(gè)公眾群體。但這兩個(gè)條文儼然可以被視為是國內(nèi)公眾參與海洋事務(wù)在法規(guī)制定方面的重要突破與進(jìn)步，除申請人和審核單位的其他利益主體加入為以后更廣泛的公眾參與打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

海洋管理的主體除國家相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)外，參與海洋管理的應(yīng)該還要包括廣大民眾、漁業(yè)、礦業(yè)、海上建設(shè)和資源開發(fā)等企業(yè)、公司和個(gè)人?！伴L期以來，我們有意無意地將海洋管理理解為海洋行政管理，或是國家對海洋事務(wù)的管理。各類企事業(yè)單位，相關(guān)組織個(gè)人在內(nèi)的公眾卻被視為規(guī)制和管理的對象，并非海洋管理的主體使其參與政策決定或行使權(quán)利”［24］?！爱?dāng)代海洋管理存在過分強(qiáng)調(diào)海洋管理的國家行政主體性，忽視了國家與民間或民間組織層次海洋管理活動的互動。我們發(fā)現(xiàn)無論在海洋的開發(fā)，還是開發(fā)活動的管理抑或是協(xié)調(diào)上，民間層面總是領(lǐng)先于國家層面的各種開發(fā)和管理手段與行為，總是在民間層面對海洋資源開發(fā)利用到一定程度后國家才被動地控制 （也可以說就是管理）”［25］。

以上這兩段論述反應(yīng)了目前公眾群體的地位和作用在我國海洋管理實(shí)踐中被忽視的事實(shí)。從各國海洋管理的歷史來看，民眾的管理意識和行為往往要限于正式的國家管理行為。尤其作為公眾群體的一個(gè)特殊組成部分——傳統(tǒng)用海人 （大部分為漁民）的參與作用更加不可忽視。他們雖然缺乏專業(yè)知識，但其多年積累的海洋生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和對使用海域的現(xiàn)實(shí)自然條件和特征情況有著深刻的認(rèn)識，能夠提供幫助政策制定者決策的第一手資料。但現(xiàn)實(shí)情況卻是漁民不但未能參與到?jīng)Q策過程中，反而面臨著較為嚴(yán)重的 “失?！爆F(xiàn)象、漁業(yè)水域和灘涂被占用現(xiàn)象和水域污染現(xiàn)象，其生產(chǎn)空間受到不同程度的影響［26］。

雖然 《海域使用管理法》第二十二條從試圖保護(hù)傳統(tǒng)用海人利益的角度出發(fā)，規(guī)定傳統(tǒng)用海群體可以以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式依法取得海域使用權(quán)，并由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營用海，但其規(guī)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會作為海域使用權(quán)人過于虛擬化、籠統(tǒng)化，還是難保障真正用海個(gè)體的合法權(quán)益。

據(jù)浙江省舟山市海洋與漁業(yè)局反映，近年來，舟山市各種非漁業(yè)用海項(xiàng)目日益增多，用海面積已達(dá)8 000 km2余，占舟山漁場海域面積近40%，致使海洋漁業(yè)的生存和發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：漁場面積銳減，捕撈、養(yǎng)殖受到極大制約；漁場上商船航道密布，海損事故頻繁，漁民人身財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重；工業(yè)及其污染 （污染面積已占舟山海域總面積的21%）導(dǎo)致養(yǎng)殖業(yè)萎縮，漁民深受其害［27］。

而據(jù)山東省海洋與漁業(yè)廳漁業(yè)處負(fù)責(zé)人介紹，近年來隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，大工程、大項(xiàng)目用海持續(xù)升溫，一些傳統(tǒng)養(yǎng)殖區(qū)域被禁止養(yǎng)殖，漁民 “失?！眴栴}突出，漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間受到嚴(yán)重?cái)D壓。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近10年來，因城市開發(fā)、工程建設(shè)、水源地保護(hù)等因素影響，全省喪失了10萬hm2余的傳統(tǒng)養(yǎng)殖淺海灘涂，全省漁業(yè)空間減少45%［28］。

在廣西，統(tǒng)計(jì)顯示，僅2007—2009年，漁業(yè)水域被工業(yè)建設(shè)、旅游、公路建設(shè)等擠占使用面積就超過4 000 hm2。隨著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)開放開發(fā)深入推進(jìn)，廣西沿海相繼上馬了數(shù)量眾多的石化、鋼鐵等大型臨海工業(yè)項(xiàng)目，碼頭、道路建設(shè)日益增多，傳統(tǒng)的漁業(yè)用海不可避免地受到?jīng)_擊。大量圍海造地工程同樣侵占了漁民傳統(tǒng)作業(yè)漁場。在浙江玉環(huán)縣，浙江省重點(diǎn)工程——漩門二期、三期圍墾完成后，全縣將減少近6 700 hm2灘涂和淺海面積，5 000名漁民不得不轉(zhuǎn)產(chǎn)［29］。如上所述，我國漁民嚴(yán)重“失?！钡膯栴}在如今已非個(gè)例，而造成我國沿海地區(qū)日益嚴(yán)重的漁民 “失?！爆F(xiàn)象的根本原因在于：在決策過程中，以發(fā)展地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)為由，有意或無意的忽視了用海個(gè)體的呼聲。因此，在實(shí)踐中，公眾參與海洋事務(wù)的權(quán)利并未得到落實(shí)。在我國沒有形成系統(tǒng)完善的海洋法規(guī)體系以充分保護(hù)用海個(gè)體利益的情形下，缺失了公眾參與的環(huán)節(jié)對這些本就處于弱勢的漁民來說，捍衛(wèi)自己的合法權(quán)利無異于難上加難。

5 結(jié)束語

綜上所述，從理論角度來看，公眾參與海洋事務(wù)可以促進(jìn)和保障政府海洋開發(fā)和管理行為的科學(xué)性和正當(dāng)性，在推廣公眾參與行為的同時(shí)也達(dá)到了對民眾的海洋知識普及和教育作用，更可以幫助海洋政策與法律的制訂與執(zhí)行部門順利推行實(shí)施海洋政策、法律，保障涉海相關(guān)個(gè)人和群體的正當(dāng)利益。從實(shí)踐角度而言，公眾參與以法律的形式被納入到海洋開發(fā)、管理和海洋政策制定的活動中如今已被各先進(jìn)的海洋大國或國際海洋組織所接受并已然成為其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。

2011年，國家 “十二五規(guī)劃”將 “堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展以單獨(dú)一章的形式加以強(qiáng)調(diào)和要求。2012年在我國海洋事業(yè)發(fā)展史上極不尋常：全國海洋生產(chǎn)總值初步估算超過5萬億元、釣魚島維權(quán)打出 “組合拳”“蛟龍”號載人深潛試驗(yàn)取得重大突破……而在黨的十八大上，首次提出了 “海洋強(qiáng)國建設(shè)”，要 “提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”［30］。

海洋法制體系的建設(shè)和發(fā)展是保障海洋資源開發(fā)利用、海洋經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)后盾。在建設(shè)海洋強(qiáng)國的時(shí)代背景下，我國的涉海法律也亟待完善和改進(jìn)。本文主要分析了我國海洋事務(wù)管理過程中的公眾參與問題。但是，關(guān)于我國的海洋法律制度還有許多值得反思和探討之處。希望這篇論文可以起到拋磚引玉的作用，幫助更多學(xué)者和關(guān)注海洋的民眾去發(fā)現(xiàn)與解決海洋立法中存在的諸多問題，以幫助完善我國的海洋法律體制，為我國建設(shè)海洋強(qiáng)國的目標(biāo)貢獻(xiàn)一份微薄的力量。

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