論海洋觀對(duì)中國(guó)海洋政策形成與發(fā)展的決定作用*

潘新春，黃鳳蘭，張繼承

（1．國(guó)家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860；2．北京師范大學(xué)法學(xué)院 北京 100875）

論海洋觀對(duì)中國(guó)海洋政策形成與發(fā)展的決定作用*

潘新春1，黃鳳蘭2，張繼承1

（1．國(guó)家海洋局海洋咨詢中心 北京 100860；2．北京師范大學(xué)法學(xué)院 北京 100875）

對(duì)中國(guó)海洋政策的回顧與評(píng)價(jià)離不開(kāi)中國(guó)各個(gè)歷史階段的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事形勢(shì)，而這一切又都取決于當(dāng)時(shí)決策者對(duì)海洋價(jià)值的認(rèn)識(shí)與重視，有什么樣的海洋觀就會(huì)有什么樣的海洋政策。只有從這個(gè)角度對(duì)我國(guó)海洋政策實(shí)施考察，才能厘清我國(guó)海洋政策歷史的基本脈絡(luò)，對(duì)海洋政策發(fā)展中取得的成就和存在的問(wèn)題有一個(gè)科學(xué)的認(rèn)識(shí)，并為未來(lái)我國(guó)海洋政策的進(jìn)一步完善獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

海洋觀；海洋政策；海禁；責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一

隨著歷史跨入21世紀(jì)，海洋開(kāi)始扮演越來(lái)越重要的角色，21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，各國(guó)對(duì)海洋的重視達(dá)到了前所未有的程度，誰(shuí)在海洋開(kāi)發(fā)與管理上占有先機(jī)，誰(shuí)將擁有更廣闊的發(fā)展空間。這時(shí)，對(duì)以往的海洋政策進(jìn)行梳理，對(duì)未來(lái)的海洋政策做出規(guī)劃，是各國(guó)眼下的當(dāng)務(wù)之急。中國(guó)是海洋大國(guó)，有著漫長(zhǎng)的海岸線，遼闊的海域，豐富的海洋資源，海洋在社會(huì)發(fā)展與國(guó)民生活中占據(jù)著重要的歷史地位。盡管不同時(shí)代出于不同的社會(huì)心理，或重視、或輕視、或恐懼、或排斥，歷代統(tǒng)治者都不能忽視海洋在中國(guó)歷史發(fā)展進(jìn)程中所發(fā)揮的重要作用，圍繞海洋的政府管理和海洋政策從來(lái)都是中國(guó)歷史長(zhǎng)卷中的必要組成部分。

1 海洋觀的內(nèi)涵

1.1 海洋觀的定義

所謂 “觀念”就是人們?cè)趯?shí)踐當(dāng)中形成的各種認(rèn)識(shí)的集合體，人們根據(jù)自身形成的觀念進(jìn)行各種活動(dòng)。利用觀念系統(tǒng)對(duì)事物進(jìn)行決策、計(jì)劃、實(shí)踐、總結(jié)等活動(dòng)，從而不斷豐富生活和提高生產(chǎn)實(shí)踐水平。觀念具有主觀性、實(shí)踐性、歷史性、發(fā)展性等特點(diǎn)。海洋觀就是人們關(guān)于海洋以及海洋與人的關(guān)系的觀念，是人們對(duì)海洋與一國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、國(guó)防等相互影響的綜合判斷、權(quán)衡的認(rèn)識(shí)結(jié)果。

1.1.1 海洋觀是人對(duì)海洋的認(rèn)知和判斷

海洋作為一種客觀存在，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，但一旦與人類(lèi)活動(dòng)發(fā)生關(guān)系，海洋便不再只是大自然的組成部分，其作用與價(jià)值將隨人類(lèi)活動(dòng)的不斷深入而逐漸被發(fā)掘和展現(xiàn)，說(shuō)到底海洋觀是人和海洋關(guān)系的折射。 “海洋觀，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是人們通過(guò)社會(huì)實(shí)踐和理論思維形成的有關(guān)海洋以及與海洋相關(guān)的客觀事物和人類(lèi)活動(dòng)的認(rèn)識(shí)”［1］。 “海洋觀是指人們對(duì)海洋的看法和態(tài)度，是對(duì)海洋的現(xiàn)象、作用、地位和價(jià)值的總認(rèn)識(shí)”［2］。

1.1.2 海洋觀是關(guān)于海洋的歷史觀

海洋觀并非一成不變，它隨人們對(duì)海洋認(rèn)識(shí)的不斷加深而發(fā)展變化。因此，海洋觀是人們對(duì)海洋認(rèn)知的歷史產(chǎn)物，是變化和流動(dòng)的。“海洋觀是人們對(duì)整個(gè)海洋及人與海洋關(guān)系的總的看法和根本觀點(diǎn)，海洋觀是一個(gè)歷史范疇，反映了不同時(shí)代人們海洋行為的特征，同時(shí)影響海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至決定著一個(gè)民族和國(guó)家的未來(lái)發(fā)展方向”［3］。通過(guò)對(duì)一國(guó)海洋觀的縱向梳理，可以看出海洋在該國(guó)社會(huì)發(fā)展中地位和作用的大致脈絡(luò)。

1.1.3 海洋觀與國(guó)家整體利益息息相關(guān)

海洋觀作為一種意識(shí)形態(tài)，它是國(guó)家在海洋問(wèn)題上共同意志和根本利益的具體體現(xiàn)。在它的內(nèi)涵里，既包括國(guó)家現(xiàn)實(shí)的海洋利益，又包括國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)的海洋利益，既包括海洋經(jīng)濟(jì)利益，又包括與之相適應(yīng)的政治、軍事利益。海洋觀是隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展而變化的，同時(shí)又會(huì)對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)生一定的反作用。對(duì)于瀕海國(guó)家來(lái)說(shuō)，正確的海洋觀可以促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，而陳舊、淡漠甚至是落后的海洋觀，給社會(huì)帶來(lái)的將是不幸和災(zāi)難［4］。樹(shù)立科學(xué)海洋觀，對(duì)于國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、軍事的發(fā)展具有不可忽略的重要意義。

1.2我國(guó)海洋觀的發(fā)展

海洋對(duì)中國(guó)社會(huì)意味著什么？中國(guó)自古以地大物博、資源豐富作為自己的標(biāo)簽，幾千年流傳下來(lái)的文化中對(duì)土地的推崇與熱愛(ài)比比皆是，百姓有了土地，就不愁吃喝，就可以安居樂(lè)業(yè)，“耕者有其田”讓土地上的人們安定了，統(tǒng)治者就安枕無(wú)憂了，因此，土地制度的建立與完善歷來(lái)是統(tǒng)治階級(jí)關(guān)注的核心，一切政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無(wú)不圍繞土地展開(kāi)。相反，于海洋而言，對(duì)其價(jià)值的認(rèn)識(shí)與利用則曲折得多。

1.2.1 海洋僅僅作為土地的延伸而存在

與土地相比，海洋的價(jià)值始終沒(méi)有被廣泛認(rèn)可，泱泱大國(guó)，地大物博，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)足可以保證人民的安居樂(lè)業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定，中國(guó)不需要海洋，也完全可以生活得富足、美滿。尤其在重農(nóng)輕商的思想長(zhǎng)期浸染下，對(duì)于海上貿(mào)易活動(dòng)的開(kāi)展更是在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)持排斥態(tài)度。海洋為何物？充其量是作為土地的延伸和替代品，這有兩個(gè)含義，一是人們將在航海活動(dòng)中獲取的利益，最終還要反饋到土地中。在中國(guó)人看來(lái)海洋不過(guò)是土地之外獲得生活、生產(chǎn)資料的又一途徑而已。土地才是生存的本源，也是目的，海洋則只是手段，是過(guò)程?！凹词故悄切┰?jīng)從事過(guò)合法或非法航海貿(mào)易的大海商，也只是將 ‘以海為商’作為一種權(quán)宜行為，他們最終仍是將航海貿(mào)易所得作為廣置田地和樓宇等不動(dòng)產(chǎn)以及入仕求官的手段”［5］。二是只有在土地收益不能滿足國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)和人民生活正常運(yùn)行的時(shí)候，統(tǒng)治者才會(huì)適當(dāng)放松對(duì)航海活動(dòng)的管制，力求以航?；顒?dòng)所得彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政的不足，保證社會(huì)生活一切如常，正如宋高宗所言： “市舶之利最厚，若措置得當(dāng)，所得動(dòng)輒以百萬(wàn)計(jì)，豈不勝取之于民？”這雖然是一種典型的機(jī)會(huì)主義海洋觀，但也恰好暴露了統(tǒng)治者對(duì)于土地和海洋價(jià)值的兩種不同判斷和認(rèn)知，海洋與土地比較而言，土地永遠(yuǎn)是第一位的，海洋則始終不能成為重點(diǎn)關(guān)照對(duì)象。

1.2.2 海洋活動(dòng)的開(kāi)放性與中國(guó)傳統(tǒng)文化內(nèi)斂性格格不入

海、出海、航海、海上貿(mào)易不僅與中國(guó)傳統(tǒng)上以土地為核心的理念相悖，是對(duì)以土地為核心的穩(wěn)定、封閉性統(tǒng)治的直接背離。圍繞海洋的活動(dòng)代表未知、探險(xiǎn)、流動(dòng)、動(dòng)蕩，人在航?；顒?dòng)中不斷錘煉出的應(yīng)變、剛毅的性格都讓歷代統(tǒng)治者感到不安，由 “動(dòng)”產(chǎn)生的人口流動(dòng)、商業(yè)活躍、海盜猖獗、地方海上軍事力量失控等始終讓統(tǒng)治者對(duì)海洋活動(dòng)保持恐懼和高度戒備心理。隨著航?；顒?dòng)的逐漸展開(kāi)，出海的人們思想活躍了，眼界開(kāi)闊了，對(duì)其統(tǒng)治不那么容易了，與外界接觸日益增多導(dǎo)致的摩擦和沖突以及對(duì)統(tǒng)治者的反抗都是統(tǒng)治階層所不愿看到和接受的。在以農(nóng)為本的國(guó)策下，航?；顒?dòng)自然成為統(tǒng)治階級(jí)極力抑制的對(duì)象和領(lǐng)域。

1.2.3 當(dāng)代海洋觀是實(shí)用主義視角下的海洋觀

當(dāng)我們將海洋作為土地的延伸時(shí)，海洋與土地共同被過(guò)度開(kāi)發(fā)的命運(yùn)就已經(jīng)被注定?？梢哉f(shuō)從古至今，基本是以實(shí)用主義的眼光看待海洋，不論是把海洋看做天然軍事屏障，還是把海洋看做獲取資源之地，無(wú)不體現(xiàn)一種對(duì)海洋的 “利用”態(tài)度。如果說(shuō)這是一種全球思維，本無(wú)可指責(zé)的話，我們對(duì)海洋開(kāi)發(fā)的偏執(zhí)和對(duì)海洋保護(hù)的輕視確是需要進(jìn)行反思的。當(dāng)?shù)卮笪锊┑闹袊?guó)不再有取之不盡、用之不竭的土地資源時(shí)，對(duì)海洋合理使用的警鐘就已經(jīng)敲響。用辯證唯物主義的觀點(diǎn)指導(dǎo)海洋行為，便是開(kāi)發(fā)與保護(hù)二者兼顧的對(duì)立統(tǒng)一思想，只有開(kāi)發(fā)沒(méi)有保護(hù)，海洋開(kāi)發(fā)利用中的各類(lèi)問(wèn)題開(kāi)始凸顯。如陸域污染源排放對(duì)海洋生態(tài)的影響日益嚴(yán)重，各種用海矛盾及資源與環(huán)境的破壞問(wèn)題也日益突出，岸線與海域資源減少、港口淤積、岸灘侵蝕，生物資源和稀有物種破壞嚴(yán)重，灘涂濕地和紅樹(shù)林大面積消失，赤潮災(zāi)害頻繁出現(xiàn)，都是當(dāng)代實(shí)用主義海洋觀對(duì)海洋以及沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全造成的損害。

1.2.4 責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的海洋觀還沒(méi)有真正形成

政策和法之所以能夠成為人們的行為規(guī)范，不僅在于對(duì)人們權(quán)利義務(wù)的明確界定，更在于其對(duì)責(zé)任的追究，僅僅有權(quán)利和義務(wù)，而無(wú)責(zé)任，意味著權(quán)利受到侵害不會(huì)得到賠償，義務(wù)不履行也不會(huì)受到追究，這樣的權(quán)利義務(wù)就是紙面上的權(quán)利義務(wù)，沒(méi)有任何實(shí)際價(jià)值。界定權(quán)限范圍是一種意義上的控權(quán)，追究責(zé)任是另一種控權(quán)途徑，只有明確了責(zé)任，才會(huì)讓人們認(rèn)識(shí)到權(quán)利受到保護(hù)，義務(wù)必須履行。責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一觀在海洋管理領(lǐng)域同樣適用，涉海的各方當(dāng)事人都應(yīng)將責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一作為自己的行為準(zhǔn)則，只有這樣才能夠真正做到各司其職、各負(fù)其責(zé)，共同維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)海洋政策和海洋法建設(shè)盡管有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但事實(shí)上，責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的海洋觀還沒(méi)有能夠真正樹(shù)立起來(lái)，涉海各方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任并沒(méi)有得到科學(xué)的配置。

2 海洋政策的含義

何為海洋政策？這是一切問(wèn)題的起點(diǎn)。盡管人類(lèi)海洋活動(dòng)的歷史悠久，海洋政策也隨之產(chǎn)生，但國(guó)內(nèi)外關(guān)于海洋政策的定義卻莫衷一是，爭(zhēng)議很大，迄今為止還沒(méi)有一個(gè)令業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)可的說(shuō)法。經(jīng)過(guò)梳理，筆者發(fā)現(xiàn)盡管對(duì)海洋政策定義的表述眾說(shuō)紛紜，但對(duì)構(gòu)成海洋政策的基本要素已經(jīng)取得共識(shí)，將這些基本要素組合起來(lái)，至少可以對(duì)海洋政策做出一個(gè)描述性的界定。

2.1 海洋政策作為一項(xiàng)公共政策以維護(hù)國(guó)家公共利益為追求目標(biāo)

海洋和土地一樣是一個(gè)國(guó)家和民族生存與延續(xù)的命脈，不論是島國(guó)、半島國(guó)，還是純粹內(nèi)陸國(guó)家，其政治、經(jīng)濟(jì)的對(duì)外交往都離不開(kāi)海洋，對(duì)海洋重要性認(rèn)識(shí)的早與晚、深與淺只是一個(gè)時(shí)間問(wèn)題，不是有與無(wú)的問(wèn)題，這一點(diǎn)從 “海洋公共政策”的提法便可見(jiàn)一斑，“海洋政策”與 “海洋公共政策”在學(xué)界的混同使用也多少反映了這一思想傾向。海洋政策是一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)家整體利益的全面規(guī)劃，面向全體國(guó)民發(fā)揮指導(dǎo)作用，如臺(tái)灣學(xué)者胡念祖所言，“海洋政策是處理國(guó)家使用海洋之有關(guān)事物的公共政策或國(guó)家政策”［6］。海洋政策涉及范圍廣泛，國(guó)家社會(huì)生活的方方面面都可以與海洋發(fā)生關(guān)聯(lián)，產(chǎn)生各種利益，海洋政策就是對(duì)這些形形色色的利益的平衡和制約，在國(guó)家利益與個(gè)人利益之間、整體利益與局部利益之間、眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間、政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交利益之間找到制衡點(diǎn)，選擇的原則就是公共利益優(yōu)先。海洋政策涉及 “海洋經(jīng)濟(jì)、海洋政治、海洋外交、海洋軍事、海洋權(quán)益、海洋科學(xué)技術(shù)等諸多方面”［7］、“涉及海洋公共利益與公共事務(wù)的管理”、 “涉及海洋開(kāi)發(fā)與海洋保護(hù)領(lǐng)域的公共事務(wù)，海洋開(kāi)發(fā)包括海洋漁業(yè)開(kāi)發(fā)、海洋交通開(kāi)發(fā)、海洋資源開(kāi)發(fā)等；海洋保護(hù)包括海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海洋權(quán)益保護(hù)”等。

在世界政治、經(jīng)濟(jì)、軍事新格局中，海洋越來(lái)越成為各國(guó)爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，可以想見(jiàn)，一國(guó)要想在21世紀(jì)占據(jù)發(fā)展先機(jī)，海洋將成為不可或缺的重要砝碼。中日在南海問(wèn)題上的爭(zhēng)議，尤其是圍繞釣魚(yú)島的權(quán)利歸屬爭(zhēng)端，無(wú)不是兩國(guó)謀求維護(hù)未來(lái)海洋國(guó)家利益的一種意識(shí)形態(tài)的反映。

2.2 海洋政策的制定主體是國(guó)家

海洋政策既然關(guān)乎公共利益，則國(guó)家首當(dāng)其沖成為政策的制定主體。一來(lái)但凡涉及海洋權(quán)屬以及各類(lèi)利益沖突，便是國(guó)與國(guó)之間的原則問(wèn)題，必應(yīng)由國(guó)家出面表明立場(chǎng)并承擔(dān)一切后果，如在南海問(wèn)題上鄧小平倡導(dǎo)的 “堅(jiān)持主權(quán)、擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的戰(zhàn)略方針就是國(guó)家在南海問(wèn)題上的基本態(tài)度；二來(lái)海洋的開(kāi)發(fā)與利用需要國(guó)家公權(quán)力的介入與支撐，公權(quán)力的強(qiáng)制性特征是保證海洋開(kāi)發(fā)秩序正常運(yùn)行、海洋權(quán)益有效維護(hù)、破壞海洋環(huán)境的行為得到有效遏制的重要力量。只有國(guó)家權(quán)力具有這樣的能力，成為各類(lèi)海洋規(guī)則的制定者、實(shí)施者。“海洋公共政策的制定與實(shí)施是國(guó)家行為和政府行為”，是 “國(guó)家為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期或一定發(fā)展階段的海洋目標(biāo)……制定的”、是 “黨和政府在特定的歷史階段，為維護(hù)國(guó)家的海洋利益，實(shí)現(xiàn)海洋事業(yè)的發(fā)展而制定的……”、 “體現(xiàn)了一定時(shí)期內(nèi)黨和政府在海洋資源開(kāi)發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)海洋權(quán)益維護(hù)等方面的價(jià)值取向和行為傾向”、“按照海洋政策制定主體的不同，將海洋政策分為中央海洋政策與地方海洋政策”［6］。具體來(lái)說(shuō)，在我國(guó) 海洋政策的制定主體主要包括：

第一，中央政府，享有海洋政策制定權(quán)的機(jī)關(guān)包括全國(guó)人大及其常委會(huì)、黨的機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院、涉海的國(guó)務(wù)院各組成部門(mén)，如國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部、交通運(yùn)輸部、環(huán)保部等。1992年全國(guó)人大頒布 《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，其中：第1條將 “維護(hù)國(guó)家安全和海洋權(quán)益”作為本法的立法目的；第2條規(guī)定 “中華人民共和國(guó)的陸地領(lǐng)土包括中華人民共和國(guó)大陸及其沿海島嶼、臺(tái)灣及其包括釣魚(yú)島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國(guó)的島嶼”。2003年國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出 “我國(guó)是海洋大國(guó)，管轄海域廣闊，海洋資源可開(kāi)發(fā)利用的潛力很大。加快發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)具有重要意義”。2008年10月國(guó)家海洋局聯(lián)合科技部發(fā)表 《全國(guó)科技興海規(guī)劃綱要》 （2008—2015年），指出：“以鄧小平思想和 ‘三個(gè)代表’重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，落實(shí) ‘實(shí)施海洋開(kāi)發(fā)’和 ‘發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)’的戰(zhàn)略部署，以建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)為目標(biāo)……”。

第二，地方各級(jí)政府及地方各級(jí)海洋行政主管部門(mén)。我國(guó)現(xiàn)行地方涉海管理部門(mén)主要包括地方人大及其常委會(huì)、黨委機(jī)關(guān)及各級(jí)涉海行政機(jī)關(guān)，如省 （自治區(qū)、直轄市）、市、縣三級(jí)的海事管理、漁政管理、海洋交通管理、環(huán)保管理、海上油氣勘探管理等部門(mén)。他們結(jié)合地方海洋事務(wù)管理的實(shí)際情況，按照中央的統(tǒng)一部署和決策精神，有的放矢的制定地方海洋政策，是符合中國(guó)國(guó)情又行之有效的管理模式。如 《2005年廈門(mén)市海洋與漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作實(shí)施方案》的出臺(tái)，為開(kāi)展海水水質(zhì)、陸源排污口、海水浴場(chǎng)、珍稀海洋物種國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、九龍江入海口總量、養(yǎng)殖功能區(qū)、生物質(zhì)量、漁業(yè)污染事故等12個(gè)項(xiàng)目75個(gè)站位的監(jiān)測(cè)工作提供了重要的政策依據(jù)。中央一級(jí)海洋管理職能部門(mén)和地方各級(jí)涉海相關(guān)職能部門(mén)，從各自的角度，對(duì)不同領(lǐng)域、不同范圍內(nèi)的海洋事務(wù)管理出謀劃策，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，針對(duì)所有涉海利害關(guān)系人作出權(quán)利義務(wù)規(guī)范，共同構(gòu)筑了我國(guó)現(xiàn)行海洋管理的龐大體系。但隨著政策制定主體多元使得政策層級(jí)增多，當(dāng)彼此之間缺乏有效溝通的時(shí)候，政策之間就存在一定的沖突和矛盾，使國(guó)家海洋政策體系的完整性、統(tǒng)一性、權(quán)威性受到破壞。

2.3 海洋政策的載體是法律、法規(guī)、條例、規(guī)定、辦法、通知、意見(jiàn)、措施的集合體

歸根到底，海洋政策是一種行政準(zhǔn)則和行為規(guī)范，通過(guò)對(duì)涉海利害關(guān)系人權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，告知人們可以做什么，不可以做什么，做了不可做的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任和后果。因此，海洋政策多以政府抽象行政行為的形式出現(xiàn)。海洋政策是 “……海洋工作和海洋事業(yè)活動(dòng)的行動(dòng)準(zhǔn)則”、是 “……為維護(hù)國(guó)家的海洋利益，實(shí)現(xiàn)海洋事業(yè)的發(fā)展而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則和規(guī)范”、是 “…… 用于籌劃和指導(dǎo)本國(guó)海洋工作的全局性行動(dòng)準(zhǔn)則”［8］。

當(dāng)政策這一 “行為準(zhǔn)則”表現(xiàn)為法律、法規(guī)、條例時(shí)，權(quán)利義務(wù)是明確的，通常以法條的形式呈現(xiàn)，同時(shí)伴有強(qiáng)制性，靠國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施，法的嚴(yán)肅性決定了違反法定義務(wù)的人，必將為此承擔(dān)法律責(zé)任。當(dāng) “行為準(zhǔn)則”表現(xiàn)為辦法、措施、通知、意見(jiàn)時(shí)，其設(shè)定的權(quán)利義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行力則相對(duì)減弱，實(shí)際中，很多此類(lèi)權(quán)利義務(wù)的規(guī)范大多以行政指導(dǎo)的形式出現(xiàn)，具有倡導(dǎo)、指導(dǎo)、引導(dǎo)等非強(qiáng)制性特點(diǎn)，其設(shè)定的權(quán)利與義務(wù)能否真正落實(shí)，一般取決于公眾的主動(dòng)配合。反之，公眾在不主動(dòng)履行義務(wù)的情況下，政府也不能因此強(qiáng)迫其為之，更不能因此追究其法律責(zé)任。從這個(gè)角度講，海洋政策既是海洋法，也包括了除海洋法以外的所有有關(guān)海洋管理的規(guī)范性文件。

綜上，海洋政策是指一國(guó)政府為了維護(hù)其海洋公共利益，實(shí)施海洋公共事務(wù)的管理，合理配置涉海利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)而制定的一系列法律、法規(guī)、條例、規(guī)定、辦法、通知、意見(jiàn)、措施的總和。海洋政策的復(fù)合型決定了它的復(fù)雜性，對(duì)其進(jìn)行整理、歸類(lèi)，對(duì)每一項(xiàng)政策所發(fā)揮的作用進(jìn)行評(píng)價(jià)，的確是一件艱巨的任務(wù)，這同時(shí)構(gòu)成我國(guó)海洋戰(zhàn)略的重要組成部分。

3 海洋觀是我國(guó)海洋政策形成與發(fā)展的決定因素

決定一個(gè)國(guó)家海洋政策形成與發(fā)展的因素有哪些？這是一個(gè)至關(guān)重要的前提，只有準(zhǔn)確找到這些決定要素，才能厘清一國(guó)海洋政策的來(lái)龍去脈，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題所在，找到解決問(wèn)題的辦法，實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋政策的全面梳理并作出科學(xué)評(píng)價(jià)。中國(guó)五千年文明史，海洋及海洋政策雖不能構(gòu)成主流文化，但也不乏閃光點(diǎn)和浪花朵朵。漫長(zhǎng)的海岸線和廣闊的所屬海域以及由此產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事價(jià)值已漸漸為國(guó)人所認(rèn)識(shí)，如何通過(guò)法律和政策的調(diào)整實(shí)現(xiàn)對(duì)其價(jià)值的充分利用已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)學(xué)界日益關(guān)注的話題。按照歷史唯物主義的觀點(diǎn)，要完成這個(gè)任務(wù)，探尋法律與政策背后的決定因素是至關(guān)重要的一環(huán)，脫離這一點(diǎn)對(duì)海洋法律與政策的梳理、評(píng)價(jià)都不會(huì)有一個(gè)科學(xué)的方法和路徑，所提改革建議的有效性也會(huì)大打折扣。

從目前的情況看，學(xué)者們主要沿著兩條路徑展開(kāi)對(duì)海洋政策的研究，一條是沿襲歷史發(fā)展的編年史進(jìn)行縱向研究，從漢唐開(kāi)始到宋元、明清、直至近現(xiàn)代，實(shí)際是我國(guó)海洋政策發(fā)展史的回顧，試圖從中探尋海洋政策背后的種種因素；另一條是橫向的某領(lǐng)域海洋政策的研究，如海洋環(huán)境保護(hù)政策研究、海洋開(kāi)發(fā)政策研究、海洋科技政策研究、人與海洋和諧發(fā)展政策研究等?？v橫兩個(gè)維度的研究向人們?nèi)罢宫F(xiàn)了我國(guó)自古至今關(guān)于海洋的認(rèn)識(shí)進(jìn)程和各類(lèi)政策的形成、發(fā)展過(guò)程。雖然研究者的角度不同，但有一點(diǎn)是共同的，即都注意到我國(guó)海洋政策的制定和實(shí)施不是孤立的，它決定于某一社會(huì)的特定時(shí)代背景，是一個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、國(guó)防等要素綜合作用的結(jié)果，離開(kāi)特定時(shí)期的社會(huì)背景對(duì)海洋政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，不可能得出科學(xué)的結(jié)論，這是由馬克思主義的唯物史觀所決定的。

在海洋政策的諸多決定因素中，決策者的海洋觀對(duì)于海洋政策發(fā)展方向的左右和制約作用至關(guān)重要，有什么樣的海洋觀，就會(huì)有與之相對(duì)應(yīng)的海洋政策。歸根結(jié)底，海洋政策由人來(lái)制定，靠人來(lái)實(shí)施，人對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、國(guó)防形勢(shì)的認(rèn)知，人對(duì)其中某些因素的取舍，對(duì)何為近期重點(diǎn)、何為遠(yuǎn)期目標(biāo)的判斷最終都能成為決定海洋政策的重要因素。中國(guó)人的海洋觀決定了我國(guó)的海洋政策呈現(xiàn)以下幾個(gè)特征。

3.1 側(cè)重海洋開(kāi)發(fā)，輕視海洋保護(hù)

海洋作為土地延伸的觀念從一開(kāi)始就注定了最大限度的攫取海洋的使用價(jià)值必將成為海洋政策的主旋律。讓海洋為人類(lèi)所用，滿足人類(lèi)對(duì)海洋的一切需求，與保護(hù)海洋，使其與人類(lèi)共生存相比較，具有壓倒性意義。盡管在處理海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)二者的關(guān)系上，我國(guó)海洋政策中并不乏清晰的思路和明確的規(guī)定，但由于時(shí)事的變化，決策側(cè)重點(diǎn)的時(shí)常移轉(zhuǎn)，對(duì)海洋的保護(hù)意識(shí)時(shí)常被強(qiáng)烈的開(kāi)發(fā)沖動(dòng)所掩蓋。1982年國(guó)務(wù)院總理趙紫陽(yáng)所作 《關(guān)于第六個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》出于對(duì)能源的關(guān)注，先行提到要 “積極開(kāi)展海上石油的勘探和開(kāi)發(fā)”；1984年鄧小平在提到解決釣魚(yú)島的中日爭(zhēng)議時(shí)，強(qiáng)調(diào)“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”；1986年通過(guò)的 《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第1條已經(jīng)提出了保護(hù)海洋的要求， “為了加強(qiáng)漁業(yè)資源的保護(hù)、增殖、開(kāi)發(fā)和合理利用，……特制定本法”；1991年國(guó)家海洋工作會(huì)議通過(guò) 《九十年代我國(guó)海洋政策和工作綱要》，明確 “以開(kāi)發(fā)海洋資源，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)為中心，圍繞 ‘權(quán)益、資源、環(huán)境和減災(zāi)’4個(gè)方面開(kāi)展工作”；1995年編制完成的《全國(guó)海洋開(kāi)發(fā)規(guī)劃》，規(guī)劃確立的我國(guó)基本戰(zhàn)略原則是實(shí)行海陸一體化開(kāi)發(fā)，提高海洋開(kāi)發(fā)綜合效益，推行科技興海，求得開(kāi)發(fā)和保護(hù)同步發(fā)展；1996年《中國(guó)海洋2l世紀(jì)議程》把海洋資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)與保護(hù)作為今后海洋工作的重點(diǎn)；2002年黨的十六大提出中國(guó)要 “實(shí)施海洋開(kāi)發(fā)”的總體戰(zhàn)略；2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，指出加快發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)具有重要意義；2006年 《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，保護(hù)海洋生態(tài)，開(kāi)發(fā)海洋資源，實(shí)施海洋綜合管理，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此后，2007年黨的第十七大、2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的 《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》更將海洋保護(hù)提到了相當(dāng)?shù)母叨?，“《綱要》是新中國(guó)成立以來(lái)首次發(fā)布的海洋領(lǐng)域總體規(guī)劃，是海洋事業(yè)發(fā)展新的里程碑，……要始終貫徹在開(kāi)發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開(kāi)發(fā)的方針，進(jìn)一步規(guī)范海洋開(kāi)發(fā)秩序”；2008年 《全國(guó)科技興海規(guī)劃綱要》 （2008—2015年），再次強(qiáng)調(diào)要落實(shí)“實(shí)施海洋開(kāi)發(fā)”和 “發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略部署；直到2009年 《政府工作報(bào)告》中最終確立了我國(guó) “加快合理開(kāi)發(fā)利用海洋”的基本國(guó)策。

然而，從近年不斷發(fā)生的一些重大海洋污染事故來(lái)看，在處理海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)的關(guān)系方面還有很多問(wèn)題亟待解決。第一，在政策層面，開(kāi)發(fā)與保護(hù)看起來(lái)被賦予了同等地位，但在海洋保護(hù)的具體規(guī)定上還缺乏可操作性的內(nèi)容，尤其對(duì)破壞海洋環(huán)境行為的制裁力度還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。第二，在執(zhí)行海洋保護(hù)政策時(shí)，管理者要克服狹隘的地方保護(hù)主義，從國(guó)家戰(zhàn)略高度認(rèn)真落實(shí)海洋保護(hù)措施，使海洋可持續(xù)的服務(wù)于整個(gè)社會(huì)的公共利益。

3.2 歷史上嚴(yán)格限制 “涉?！被顒?dòng)減緩了海洋意識(shí)的發(fā)展

在我國(guó)長(zhǎng)期的封建統(tǒng)治下，當(dāng)涉 “?！被顒?dòng)給統(tǒng)治者帶來(lái)的是管理上的麻煩和統(tǒng)治基礎(chǔ)動(dòng)搖的恐懼時(shí)，“禁”就成為統(tǒng)治者管理海洋活動(dòng)一貫堅(jiān)持的原則。所以，在相當(dāng)長(zhǎng)的封建歷史時(shí)期，“禁”成為我國(guó)海洋政策的主打詞，嚴(yán)禁民間海事活動(dòng)，不論官員還是百姓，凡私自出海謀取利益者，即刻 “所司以遵洪武事例禁治”，即所謂的 “海禁”。即使在海上活動(dòng)最為活躍的唐朝，這個(gè)總基調(diào)也沒(méi)有多大改變，不僅民間航海活動(dòng)受到近乎苛責(zé)的限制，官員出海同樣如此。至明清時(shí)期，這種局面非但沒(méi)有改變，反而變本加厲，就連所謂的康乾盛世時(shí)期，政治、經(jīng)濟(jì)、文化水平已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)?shù)乃疁?zhǔn)，統(tǒng)治者仍然沒(méi)有足夠的自信放開(kāi)航?；顒?dòng)，“海禁寧嚴(yán)毋寬”便是這一時(shí)期海洋觀的真實(shí)寫(xiě)照。盡管這中間偶爾閃現(xiàn) “開(kāi)放”的影子，但總體而言，并沒(méi)有在根本上改變 “禁”的基調(diào)。況且歷史上的港口 “開(kāi)放”又大多非中國(guó)政府的主動(dòng)為之，而是外國(guó)力量向中國(guó)政府施壓下的被迫門(mén)戶開(kāi)放。

歷史上看，不論統(tǒng)治者如何看待海洋、使用海洋，有一點(diǎn)是一脈相承的，這就是對(duì)海洋的 “管”始終沒(méi)有放松。 “管”的形式多種多樣，第一，對(duì)于重大海事活動(dòng)統(tǒng)治者一般都直接參與，以此嚴(yán)控海洋活動(dòng)符合自己的統(tǒng)治目的和要求?！皾h武帝征討東甌、閩越、南越，統(tǒng)一疆域的軍事航海；吳主孫權(quán)遣衛(wèi)溫、諸葛直率萬(wàn)人求夷洲 （今臺(tái)灣島）的探險(xiǎn)航行；唐太宗收復(fù)遼東故土的軍事航海；元世祖忽必烈經(jīng)略日本與爪哇的近洋航行；明成祖派鄭和七下西洋的遠(yuǎn)洋航行，莫不如此”［5］。第二，通過(guò)設(shè)立海事監(jiān)察機(jī)構(gòu)的方式如唐代以降的 “市舶司”，加強(qiáng)統(tǒng)治者對(duì)航海行為的監(jiān)管。在當(dāng)代，各級(jí)各類(lèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)更是林立，只不過(guò)隨時(shí)間的推移，監(jiān)管范圍和形式不斷發(fā)生著變化而已。第三，出臺(tái)大量海洋政策，按照統(tǒng)治階級(jí)的意愿，或禁、或放、或半禁半放，游刃有余的實(shí)現(xiàn)著對(duì)海洋使用的嚴(yán)格監(jiān)控。

3.3 忽視行業(yè)組織和社會(huì)公眾在海洋管理中的作用

政府主導(dǎo)海洋管理對(duì)海洋開(kāi)發(fā)和保護(hù)起到關(guān)鍵作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，各涉海領(lǐng)域、部門(mén)、行業(yè)的快速發(fā)展，政府以外的其他涉海關(guān)系人對(duì)海洋事務(wù)的直接或間接的影響、參與甚至管理的需求和愿望越來(lái)越迫切。政府－行業(yè)協(xié)會(huì)等中間機(jī)構(gòu)——公眾三方共同構(gòu)成的管理模式在很多社會(huì)領(lǐng)域已經(jīng)被普遍使用，無(wú)論從提高管理的科學(xué)性和執(zhí)行管理的效率來(lái)說(shuō)，都有巨大的推動(dòng)作用。但在海洋管理進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)公眾的有效參與顯然還有很長(zhǎng)的路要走，盡管這一點(diǎn)在政策層面并不缺乏。

我國(guó)現(xiàn)行海洋行政許可制度的加強(qiáng)正是這一管理思路的延續(xù)，行政許可作為一種事前監(jiān)控手段被嚴(yán)格控制其適用范圍在當(dāng)下的中國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)基本共識(shí)，近年來(lái)國(guó)務(wù)院大量削減行政審批事項(xiàng)，目的是將相關(guān)管理事項(xiàng)交還社會(huì)自我管理，凡是能夠由市場(chǎng)調(diào)控、由社會(huì)中介自我管理的，行政機(jī)關(guān)不再繼續(xù)實(shí)施管理，以切斷行政權(quán)的無(wú)所不在和無(wú)所不能，實(shí)現(xiàn)小政府、大社會(huì)的管理目標(biāo)。

同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到，隨著行政管理理念的不斷進(jìn)步，單純硬性的 “管”正逐漸被軟性的“指導(dǎo)”“引導(dǎo)”“號(hào)召”所替代，這種方式的最大變革是變行政機(jī)關(guān)強(qiáng)力推行管理為公眾主動(dòng)配合管理，這種行政指導(dǎo)產(chǎn)生的作用是前者不能比擬的。應(yīng)該看到在實(shí)踐中，海洋管理部門(mén)其實(shí)已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的重要性，2011年頒布的 《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，關(guān)于 “海洋經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”部分中，就多次提到 “國(guó)家總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及涉海行業(yè)規(guī)劃要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)”；“加強(qiáng)對(duì)沿海省級(jí)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)”；“適時(shí)啟動(dòng)重點(diǎn)區(qū)域海洋開(kāi)發(fā)規(guī)劃，指導(dǎo)沿海地區(qū)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理”； “海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)培育引導(dǎo)”等。但由于 “指導(dǎo)” “引導(dǎo)”等方式需要有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制配合才能真正發(fā)揮作用，現(xiàn)行海洋政策中對(duì)生產(chǎn)企業(yè)、公眾參與等涉海人員海洋保護(hù)工作的認(rèn)可和激勵(lì)機(jī)制的相對(duì)缺乏，使這一新型管理措施的價(jià)值還遠(yuǎn)沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。

4 新時(shí)期下我國(guó)海洋觀和海洋政策的變革

隨著改革的不斷深入，尤其是大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)方針的確立，國(guó)人的海洋觀和與之配套的海洋政策也開(kāi)始悄然發(fā)生著變化，這種變化于中國(guó)未來(lái)海洋事業(yè)的發(fā)展無(wú)疑是及時(shí)、必要的，意義深遠(yuǎn)。

4.1 新時(shí)期下海洋觀的轉(zhuǎn)變

4.1.1 海洋在我國(guó)未來(lái)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位日益凸顯

作為 “海洋經(jīng)濟(jì)”、我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的 “重要載體”，直到近期國(guó)家確立的 “海洋強(qiáng)國(guó)”的發(fā)展戰(zhàn)略，可以看到，海洋已經(jīng)不再單純以土地的附屬物而存在，將獨(dú)立成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，海洋經(jīng)濟(jì)將是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的引擎。

4.1.2 海洋的科學(xué)使用與保護(hù)被提到同等重要的地位

不僅強(qiáng)調(diào)海洋的使用要進(jìn)一步科學(xué)化和有效率，對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)更是提到前所未有的高度，可持續(xù)發(fā)展是未來(lái)我國(guó)海洋事業(yè)的指導(dǎo)思想和原則。

4.1.3 責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的海洋觀開(kāi)始確立

要求從事海洋管理的各職能部門(mén)工作分工要明確，工作責(zé)任要落實(shí)到位，在賦予海洋活動(dòng)各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)后，將配套的責(zé)任予以明確，使各項(xiàng)涉海行為法治化、規(guī)范化。

4.1.4 科學(xué)發(fā)展逐漸成為海洋管理的主導(dǎo)思想

“樹(shù)立更加開(kāi)放的現(xiàn)代海洋發(fā)展觀” “創(chuàng)新管理體制機(jī)制”“提高海洋的綜合管理能力”是衡量未來(lái)我國(guó)海洋管理水平的重要標(biāo)志。

4.2 新時(shí)期下海洋政策的變革

新型海洋觀的確立，對(duì)我國(guó)海洋政策的調(diào)整和指導(dǎo)是顯見(jiàn)的。

4.2.1 陸海經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展的方針得以確立

《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展 “十二五”規(guī)劃》中明確指出，作為發(fā)展中的海洋大國(guó)，我國(guó)在海洋有著廣泛的戰(zhàn)略利益，因此，提升海洋在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略地位是重中之重?！敖y(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本思路、功能定位、重點(diǎn)任務(wù)和管理體制”不僅是我國(guó)海洋發(fā)展的指導(dǎo)方針，更是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。巨大海洋資源的利用與再利用可以彌補(bǔ)土地資源的嚴(yán)重不足，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造新的增長(zhǎng)空間。

4.2.2 海洋開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同構(gòu)成新型海洋政策的核心

開(kāi)發(fā)利用不再是海洋價(jià)值體現(xiàn)的唯一路徑，為了可持續(xù)發(fā)展，海洋環(huán)境保護(hù)提到了議事日程。“規(guī)范海洋開(kāi)發(fā)秩序，轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”、“推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化”、“切實(shí)提高科技對(duì)海洋事業(yè)發(fā)展的支撐作用”被寫(xiě)進(jìn)了國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展的 “十二五”規(guī)劃，成為未來(lái)海洋管理的指導(dǎo)方針。

4.2.3 海洋管理從單純的“管理”向政府管理、行業(yè)自治和公眾參與多元化方向轉(zhuǎn)變

第一，海洋管理不再堅(jiān)持 “管”字當(dāng)先，雖然在很多方面仍然沿用 “加強(qiáng)” “嚴(yán)格控制”“嚴(yán)格執(zhí)行”等字眼，但在科技型涉海企業(yè)發(fā)展、海洋產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新型人才培養(yǎng)、海洋科技成果產(chǎn)業(yè)化等方面更多使用的則是 “鼓勵(lì)” “支持”“引導(dǎo)” “推動(dòng)”等詞匯，使強(qiáng)制性色彩逐漸淡化，管理相對(duì)人的地位得到提高。

第二，“十八大”提出建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制，強(qiáng)化社會(huì)組織的社會(huì)管理和服務(wù)職能的要求，從海洋管理涉及陸域、海域的空間多樣性，地方、部門(mén)、行業(yè)、群體的復(fù)雜性，正是海洋行業(yè)社會(huì)組織發(fā)揮紐帶和平臺(tái)作用的用武之地。因此，應(yīng)積極發(fā)揮海洋行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，從建立海洋社會(huì)管理與服務(wù)體系、制度、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)，以及創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制和規(guī)范執(zhí)業(yè)環(huán)境角度，為海洋行政管理和海洋政策執(zhí)行提供不可或缺的管理和服務(wù)新模式。

第三，海洋管理的公眾參與服務(wù)意識(shí)得到增強(qiáng)?！秶?guó)家海洋事業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃》第六章第三節(jié) “強(qiáng)化海洋重大污染事件管理與處置”中，強(qiáng)調(diào)應(yīng)注重提高公眾的防范意識(shí)和技能，政府對(duì)此類(lèi)事件處理過(guò)程和結(jié)果的公開(kāi)、透明，不僅滿足了公眾的知情權(quán)，也使公眾成為海洋管理的一分子。第十六章第二節(jié)建立 “重大決策聽(tīng)證制度”將公眾參與意識(shí)進(jìn)一步加以落實(shí)。第九章重點(diǎn)講 “海洋公共服務(wù)”，把強(qiáng)化信息服務(wù)、提高海洋漁業(yè)服務(wù)能力、強(qiáng)化海上交通安全服務(wù)等作為重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目加以明確。

5 小結(jié)

對(duì)海洋政策的梳理和評(píng)價(jià)不僅是技術(shù)層面的工作，更是一個(gè)關(guān)乎哲學(xué)的問(wèn)題。如果說(shuō)海洋政策的建立和發(fā)展取決于社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素，不如說(shuō)與當(dāng)時(shí)社會(huì)的海洋觀息息相關(guān)。一個(gè)時(shí)代的海洋觀構(gòu)成該社會(huì)海洋政策的思想淵源，有什么樣的海洋觀就有什么內(nèi)容的海洋政策，二者亦步亦趨。離開(kāi)海洋觀談?wù)摵Ｑ笳?，只?huì)就事論事。當(dāng)下我國(guó)的海洋政策是當(dāng)下海洋觀的真實(shí)反映，海洋政策中存在的所有問(wèn)題都可以在海洋觀中找到注腳。同樣，完善海洋政策也只有先從轉(zhuǎn)變海洋觀入手，只有樹(shù)立先進(jìn)的海洋觀，才會(huì)產(chǎn)生先進(jìn)的海洋政策，發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)，便是找到了解決我國(guó)海洋政策所有問(wèn)題的鑰匙。

［1］ 孫立新，趙光強(qiáng)．中國(guó)海洋觀的歷史變遷［J］．理論學(xué)刊，2012（1）．

［2］ 鄧文金．改革開(kāi)放新時(shí)期中國(guó)海洋觀的演變：以中共第二、第三代領(lǐng)導(dǎo)集體為中心的考察［J］．福建黨史月刊，2009（12）．

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國(guó)家海洋局海洋咨詢中心 “中國(guó)海洋管理哲學(xué)研究課題——海洋公共政策研究專題”成果．