農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律問(wèn)題探析

□歐 敏/巴中市農(nóng)業(yè)局

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押法律問(wèn)題探析

□歐 敏/巴中市農(nóng)業(yè)局

1 法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的規(guī)定

（1）《農(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證等證書(shū)的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)。”這里并沒(méi)有明確以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以抵押。2005年最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋15條規(guī)定：“承包方以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。”可見(jiàn)，在法律層面上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押僅僅是針對(duì)以招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的承包地，而家庭承包方式的承包地是不允許抵押的。

（2）《擔(dān)保法》第34條、37條就有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否允許抵押的問(wèn)題，采取了針對(duì)不同土地類型區(qū)別對(duì)待的基本立場(chǎng)，具體標(biāo)準(zhǔn)是：“四荒土地”的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，而其他土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一概禁止抵押。此外，在以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立企業(yè)的情況下，無(wú)論承包人還是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的企業(yè)，均不得在該入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押。設(shè)定抵押的，應(yīng)認(rèn)定抵押行為無(wú)效。

（3）《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的期限不超過(guò)承包期的剩余期限?！钡?33條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)。”即家庭承包的集體土地（一般是普通耕地、林地和草地）屬于保障性土地，其上設(shè)立的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押；而通過(guò)招標(biāo)、拍賣和公開(kāi)協(xié)商等商業(yè)交易方式承包的集體土地（多為四荒地）屬于營(yíng)利性土地，其上設(shè)立的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。

2 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)情況

2009年中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)提出“有條件的地方可適行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”。江蘇省淮北市、山東省壽光市、四川省成都市等地陸續(xù)開(kāi)展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)試點(diǎn)工作。

（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押涉及多方面利益，要通過(guò)政府搭臺(tái)、銀行助推、農(nóng)信社配合，明確工作責(zé)任、工作流程，本著審慎原則，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施進(jìn)行細(xì)化，在論證基礎(chǔ)上精心落實(shí)試點(diǎn)樣本。二是要綜合考慮各地具體情況，試點(diǎn)方案力求完備規(guī)范，明確貸款發(fā)放、有效抵押、貸款辦理、風(fēng)險(xiǎn)防范等各種機(jī)制，明確規(guī)定貸款發(fā)放流程。三是要嚴(yán)格按照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押方案、辦法進(jìn)行，嚴(yán)格審查貸款對(duì)象的信用狀況，確保抵押風(fēng)險(xiǎn)低、收益好、可持續(xù)發(fā)展能力強(qiáng)。

（2）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押存在問(wèn)題。一是《物權(quán)法》及《擔(dān)保法》都規(guī)定土地使用權(quán)不得抵押。最高人民法院涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件的有關(guān)法律及司法解釋規(guī)定，承包方以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或抵償債務(wù)應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。一旦發(fā)生糾紛，銀行能否勝訴就存在重大的不確定性。二是如果在糾紛中法院判定銀行勝訴，銀行要不改變農(nóng)業(yè)用途而將其全部流轉(zhuǎn)出去存在很大困難，如何處置土地也是一個(gè)問(wèn)題。三是農(nóng)民大規(guī)模將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給銀行，如果無(wú)法還貸，土地被銀行收走了，失地農(nóng)民缺乏生活保障，將會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定。

3 開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的建議

（1）修訂土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度。建議對(duì)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔(dān)保法》等現(xiàn)有法律進(jìn)行修訂，允許農(nóng)民以承包土地進(jìn)行抵押，從根本上消除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律障礙，保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保功能的完全實(shí)現(xiàn)。

（2）建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估和市場(chǎng)化服務(wù)制度。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮土地所在區(qū)域、種植養(yǎng)殖品種、先期投入、地上附作物、行使抵押權(quán)的成本等多種因素的權(quán)重，合理確定抵押物價(jià)值。同時(shí)，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，引入社會(huì)資本，為土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提供完備的市場(chǎng)信息、法律服務(wù)，最終形成市場(chǎng)化的交易服務(wù)機(jī)制。

（3）加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督。由人民銀行和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合出臺(tái)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法》，明確其貸款對(duì)象及條件、規(guī)范貸款操作流程，建立貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、防范保障機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款規(guī)范發(fā)展。

（4）加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的政策保障。在現(xiàn)有法律未許可的情況下，應(yīng)將開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)視為政策性貸款，建立政策保險(xiǎn)、政府貼息、基金補(bǔ)償?shù)榷嘀仫L(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)防范此類貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于確因風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致無(wú)法收回的貸款損失，要通過(guò)嚴(yán)格審核認(rèn)定后由財(cái)政出資予以賠償。