當前農(nóng)村人民調(diào)解方式的認同調(diào)查與思考
——以山西省晉中市農(nóng)村為例

冀建峰

（山西農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院，山西太谷 030801）

當前農(nóng)村人民調(diào)解方式的認同調(diào)查與思考
——以山西省晉中市農(nóng)村為例

冀建峰

（山西農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院，山西太谷 030801）

農(nóng)村人民調(diào)解制度是當前實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機結(jié)合的 “大調(diào)解格局”的重要組成部分。經(jīng)過實地調(diào)研，實證分析得出農(nóng)民群眾更偏好采用民間調(diào)解機制來化解民事糾紛的結(jié)論，并從法社會學角度深入分析造成這一現(xiàn)象的成因。對當前農(nóng)村人民調(diào)解制度實行現(xiàn)狀進行了闡述，并對當前其組織機制、經(jīng)費機制、人民調(diào)解委員會和指導機關(guān)的關(guān)系、人民調(diào)解協(xié)議的法律性質(zhì)等方面進行了建設(shè)性的探討。

“大調(diào)解格局”；農(nóng)村人民調(diào)解制度；人民調(diào)解協(xié)議；機制完善

我國和諧社會建設(shè)離不開廣大農(nóng)村的和諧，和諧農(nóng)村是和諧社會的重要方面。如同有學者在論述和諧社會與司法功能的關(guān)系時所言：“如果構(gòu)建和諧社會的重心在于及時有效地解決社會轉(zhuǎn)型過程中涌現(xiàn)的各種矛盾，那么，司法在構(gòu)建和諧社會方面的突出地位和宏偉使命也就呼之欲出了?！保?］當前運用多元化糾紛解決機制解決農(nóng)村領(lǐng)域的民事糾紛是實現(xiàn)和諧農(nóng)村的有力法律保障。而無論從歷史或?qū)嵶C角度觀察，農(nóng)村人民調(diào)解制度在化解農(nóng)村民事糾紛中始終起著不可替代的作用。

一、當前農(nóng)村對人民調(diào)解方式認同度的實證分析

農(nóng)村領(lǐng)域的人民調(diào)解制度發(fā)軔于現(xiàn)代中國，最早出現(xiàn)在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的農(nóng)會和在一些地區(qū)建立的局部政權(quán)組織。［2］其 “人民調(diào)解委員會”名稱、機制基本運行方式等沿用至今，已成為一項具有中國特色的民主法制制度，并與其它領(lǐng)域的人民調(diào)解制度一起被國外譽為 “東方經(jīng)驗”、“東方一枝花”。

從實證角度來看，當前階段農(nóng)村人民調(diào)解制度的運行存在著深厚的實踐土壤，仍發(fā)揮著舉足輕重的功能。以山西省晉中市為例，2012年到2013年，本文作者以晉中市100個新農(nóng)村建設(shè)示范村為對象，采用調(diào)查問卷、集體座談、入戶訪談等形式進行了兩次社會調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容主要涉及農(nóng)民群眾在遭遇民事糾紛時，對不同糾紛解決機制的偏好程度。

調(diào)查結(jié)果顯示，當遇到土地財產(chǎn)糾紛問題時，有5%的受訪者選擇武力解決或直接發(fā)生沖突；有12%的受訪者愿意通過向法院起訴的途徑來解決；有23%的受訪者表示愿意找村里的權(quán)威中間人說合調(diào)解；有55%的受訪者表示愿意找村委會調(diào)解?？梢?，在村民認可的糾紛解決方式上，民間調(diào)解與訴諸法院的比例為78∶12。甚至對交通肇事的刑事案件，47%的受訪者首選“私了”，而首選找 “公家解決”的只占40%。而當被問及 “假如你的耕地未到承包期被村委會收回”時，58%的受訪者選擇找村委會 “鬧”或找上級政府上訪告狀的方式，24%的受訪者選擇通過法院 “打官司”來保護合法權(quán)益。

以上調(diào)查結(jié)果表明：在農(nóng)村的糾紛解決方式上，村民對民間調(diào)解方式的認同程度遠遠大于訴訟方式。而且，此次調(diào)查得到的數(shù)據(jù)顯示，選擇采用民間調(diào)解方式解決民事糾紛的受訪者中，70%的群眾表示愿意去村民調(diào)解委員會調(diào)解糾紛。

此次調(diào)查對象中農(nóng)民群眾對訴訟機制的普遍排斥和對農(nóng)村人民調(diào)解的 “一邊倒”青睞并非屬于我省農(nóng)村特例，相反具有一定的普遍性。不少學者在外省所作的調(diào)研也得出類似結(jié)果，如有的調(diào)研地區(qū)大量出現(xiàn)的村民 “只認鄉(xiāng)規(guī)不認法”現(xiàn)象；［3］又如有學者以全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，采用數(shù)理分析方法得出農(nóng)民群眾采用 “法律辦法”比例最低 （16%）、而采用 “調(diào)解辦法”的比例高于“法律辦法”的數(shù)據(jù)。［4］

二、當前農(nóng)村認同人民調(diào)解制度的原因分析

我國相關(guān)歷史傳統(tǒng)和當代社會條件等共同構(gòu)成了我國農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)上述調(diào)研結(jié)果的因素。

（一）傳統(tǒng) “法律意識”在農(nóng)村根深蒂固

無須過多論證，相比于城鎮(zhèn)地區(qū)，大量中國傳統(tǒng)意識仍在我國農(nóng)村得到保留，其中傳統(tǒng) “法律意識”是農(nóng)民群眾 “重民間調(diào)解、輕司法訴訟”的歷史根源。

有學者通過歷史考證后認為，傳統(tǒng)中國社會之所以如此重視調(diào)解正是與儒家倫理中 “和諧為貴”、 “訟則終兇”、主張 “無訟”、 “息訴”的“法律意識”相關(guān)的。［5］另外，傳統(tǒng)家長制和宗法倫理觀念在農(nóng)村地區(qū)仍長期存在，并深刻影響著農(nóng)民群眾對糾紛解決機制的偏好。筆者曾對此現(xiàn)象進行過描述：“在一個有名望、有勢力的家族中，小孩子可以不被同齡孩子欺負，成人可以繼承性地得到旁人的尊重與敬畏。這樣的家族是大家共同的渴望……”［6］正因為傳統(tǒng)的倫理規(guī)則還在廣大農(nóng)村占據(jù)著相當?shù)牡匚?，農(nóng)村民間調(diào)解也就成為解決農(nóng)村糾紛的主要方式。

（二）傳統(tǒng) “熟人社會”尚未退出農(nóng)村

如果說我國當代城鎮(zhèn)已進入 “半熟人社會”的判斷未失公允的話，那么在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)大背景下，當代農(nóng)村地區(qū)并未徹底告別我國傳統(tǒng) “熟人社會”的環(huán)境。

“熟人社會”具有重人倫、輕法制的特征，即使面對糾紛，人們最看重的還是人際關(guān)系的和諧與所處社會關(guān)系的穩(wěn)定。從本文作者的調(diào)研結(jié)果上看，即使交通肇事已達到刑事公訴標準，仍有近半數(shù)受訪者選擇 “私了”的非訴 （也非法）調(diào)解形式。

（三）當代法律制度在農(nóng)村尚未根植

上述歷史原因均造成了當代國家法律在農(nóng)村領(lǐng)域難以得到很好的法律實效，或者說即使法律依靠其強制力發(fā)揮了其應有效力，但在農(nóng)村某些領(lǐng)域仍無法獲得期待的效用。誠如梁治平所言，“我們的現(xiàn)代法律制度包括憲法、行政法、民法、訴訟法等許多門類，它們被設(shè)計來調(diào)整社會生活的各個領(lǐng)域，為建構(gòu)一個現(xiàn)代社會奠定基礎(chǔ)，同時，它們也代表了一種精神價值，一種在久遠的歷史中逐漸形成的傳統(tǒng)。問題在于，這恰好不是我們的傳統(tǒng)。這里不但沒有融入我們的歷史，我們的經(jīng)驗，反倒常常與我們 ‘固有的’文化價值相悖?！保?］

一個不可忽略的現(xiàn)象是農(nóng)民對鄉(xiāng)土規(guī)范、風俗的遵從和依賴，而大量的 “土規(guī)矩”有些并不符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定。如我國法律規(guī)定子女對父母具有法定的贍養(yǎng)義務，該義務不得放棄，而農(nóng)村中現(xiàn)實存在著為數(shù)不少的 “分家”現(xiàn)象，此種 “分家”是家長生前將財物在兒子中間進行的分割，村民認為它不單純是財產(chǎn)的分割，而且意味著負擔的分割和獨立地位。對于這類不符合《婚姻法》和 《繼承法》相關(guān)規(guī)定的鄉(xiāng)規(guī)民約，農(nóng)民群眾基本上沒有人對分家作 “應該”或 “不應該”的評價。［6］

以上這些因素，是農(nóng)村人民調(diào)解制度長期存在的原因，同時，從另一個角度講，這些現(xiàn)實因素也是農(nóng)村人民調(diào)解制度存在的必要性所在。此外，農(nóng)村人民調(diào)解制度與民事訴訟制度相比，具有方便快捷、成本低、效率高的優(yōu)點，有著廣泛的可適用性，這對農(nóng)村來講，更是顯得可貴。

三、當前農(nóng)村人民調(diào)解制度的相關(guān)建議

當代我國農(nóng)村人民調(diào)解制度包括所有人民調(diào)解制度的確立和實施不僅是對傳統(tǒng)調(diào)解文化合理內(nèi)核的繼承，更是對傳統(tǒng)調(diào)解文化的創(chuàng)造性改造。繼1989年 《人民調(diào)解委員會組織條例》頒布實施以來，國家高度重視新時期人民調(diào)解制度的法治建設(shè)，從2002年起相關(guān)國家機關(guān)頒布了《人民調(diào)解若干規(guī)定》、《人民調(diào)解委員會及調(diào)解員獎勵辦法》等一系列司法解釋和部門規(guī)章，將全國人民調(diào)解工作逐步納入全面法制化、規(guī)范化軌道。近年來，各地還在繼續(xù)大力推行 “人民調(diào)解年”等活動，人民調(diào)解受案范圍也逐步擴大，山西省晉中市在2009年就逐步形成了以縣級人民調(diào)解委員會為龍頭，以村 （居）和企業(yè)事業(yè)單位調(diào)委會為基礎(chǔ)、以鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）調(diào)委會為骨干、以行業(yè)調(diào)委會為節(jié)點的人民調(diào)解新型組織網(wǎng)絡，提升人民調(diào)解整體水平和調(diào)解效能。

然而，人民調(diào)解工作特別是農(nóng)村人民調(diào)解制度的建設(shè)是一項長久的系統(tǒng)工程。從整體上看，該制度下的許多具體機制構(gòu)建仍存在進一步探討的空間。

（一）應進一步重視并完善農(nóng)村人民調(diào)解組織機制建設(shè)

首先，應進一步重視和肯定村民調(diào)解委員會的地位和作用。農(nóng)村的村民調(diào)解委員會調(diào)解屬于我國人民調(diào)解制度的一部分，也是 “大調(diào)解格局”的要素之一。農(nóng)村人民調(diào)解作為我國最基層的調(diào)解機制，能夠及時把糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，避免矛盾的進一步惡化，有利于社會的穩(wěn)定；農(nóng)村人民調(diào)解更密切聯(lián)系當?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約，有利于在體現(xiàn)并保障當事人依法自愿原則的基礎(chǔ)上，最大限度地使當事人心理上接受并樂于調(diào)解，并有利于調(diào)解協(xié)議的履行；人民調(diào)解還極大地節(jié)約了社會成本，同時也減輕了人民法院 （庭）的工作壓力。近年來的實踐早已證明，農(nóng)村人民調(diào)解制度作為一種訴訟外的糾紛解決機制符合我國國情、民情。

然而，正如有的學者所觀察到的，我國農(nóng)村人民調(diào)解制度組織機制建設(shè)并不平衡。雖然大部分基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都建立了調(diào)解組織，也相應健全了工作制度。但仍有個別基層單位領(lǐng)導調(diào)解意識淡漠，對調(diào)解工作重視程度不夠，如有些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然建立了人民調(diào)解委員會，但調(diào)解機構(gòu)的辦公場所、制度建設(shè)、人員配備、待遇落實等軟、硬件建設(shè)不到位，有的只是搞形式，被動應付上級機關(guān)檢查、驗收，致使基層調(diào)解組織不能很好地發(fā)揮職能作用。

其次，應充分重視和肯定農(nóng)村 “說和人”這支隊伍的作用。農(nóng)村民間調(diào)解中廣泛存在的通過“說和人”進行調(diào)解的方式代表著傳統(tǒng)文化在當前農(nóng)村社會的繼續(xù)保留。這類 “說和人”的當?shù)赝︵l(xiāng)規(guī)民約的熟悉均是其在民間調(diào)解制度中存在的優(yōu)勢。從農(nóng)村人民調(diào)解制度整體法制化、規(guī)范化的角度上看，亟需將 “說和人”調(diào)解方式進行法治化轉(zhuǎn)移，如可按照現(xiàn)行法律法規(guī)，通過村民選舉或村民人民調(diào)解委員會的聘用方式將 “說和人”吸納進人民調(diào)解員隊伍當中。

再次，農(nóng)村人民調(diào)解制度的組織建設(shè)不僅僅關(guān)注組織本身，更應重視對組成組織的個體——人民調(diào)解員的各項素質(zhì)進行全面提升。鑒于村民調(diào)解委員會在解決農(nóng)村糾紛中發(fā)揮的巨大作用，可以說，人民調(diào)解員的素質(zhì)成為了推動整個農(nóng)村法治化的重要力量。調(diào)解人員不僅肩負著調(diào)解任務，而且承擔著法律宣傳工作，不僅要有滿腔熱情、較高的威望、豐富的社會經(jīng)驗，還要具備較強的法律意識和業(yè)務素質(zhì)。但現(xiàn)實情況是，人民調(diào)解員大多沒有受過正規(guī)的法律教育，指導調(diào)解的觀念陳舊，難以全面地掌握法律法規(guī)。

本文通過相關(guān)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，表示發(fā)生民事糾紛時愿意采取民間調(diào)解的78%的受訪者中，對于村委會調(diào)解，57%的受訪者認為最主要的是靠“講情理”，只有21%的受訪者認為村委會調(diào)解人員有一定的法律知識，可以做到 “講法律”。雖然 “情理”、“威望”是基層人民調(diào)解工作最有力的傳統(tǒng)工具，這也是農(nóng)村人民調(diào)解工作中總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗和其自身特色，但面對法律觀念和意識日益增強的群眾，面對農(nóng)村生活中日益復雜的法律關(guān)系和糾紛，單純靠這樣的傳統(tǒng)顯然無法使農(nóng)村人民調(diào)解工作得到進一步推進。

因此，進一步提高村民調(diào)解員的法律素質(zhì)顯得尤為必要。要對基層人民調(diào)解人員進行定期法律培訓，適當增加專項經(jīng)費改善辦公設(shè)施、補充法律資料，并建立農(nóng)村人民調(diào)解機構(gòu)和基層人民法院的長期聯(lián)系溝通機制，以不斷提高調(diào)解人員運用法律調(diào)停糾紛的能力。

（二）應進一步落實并完善農(nóng)村人民調(diào)解制度經(jīng)費機制建設(shè)

2007年財政部、司法部下發(fā)的 《關(guān)于進一步加強人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的意見》（以下簡稱 《意見》）中明確將人民調(diào)解相關(guān)經(jīng)費分為司法行政機關(guān)指導人民調(diào)解工作經(jīng)費、人民調(diào)解委員會補助經(jīng)費和人民調(diào)解員補貼經(jīng)費三類，并提出了相應的人民調(diào)解工作保障辦法。

其中，《意見》明確規(guī)定司法行政機關(guān)指導人民調(diào)解工作經(jīng)費列入同級財政預算。并提出地方財政根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和財力狀況，適當安排人民調(diào)解委員會補助經(jīng)費和人民調(diào)解員補貼經(jīng)費。鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）、村 （居）委會、企事業(yè)單位等設(shè)立人民調(diào)解委員會和人民調(diào)解員的機構(gòu)應繼續(xù)在各方面對其提供支持。

上述制度安排改革了1989年 《人民調(diào)解委員會》對于上述三類經(jīng)費僅由村委會等基層自治組織自我保障的舊規(guī)定，為農(nóng)村人民調(diào)解制度的進一步發(fā)展提供了財政保障。然而不難看出，兩部委對于后兩項經(jīng)費進行財政保障的規(guī)定僅僅具有示范指導性質(zhì)。這就需要地方各級人民政府進一步提高重視，在財力等條件允許的情況下向人民調(diào)解制度、特別是農(nóng)村人民調(diào)解制度傾斜，最后實現(xiàn)國家層面的統(tǒng)一規(guī)定。

在這一方面，有不少地方已作出了積極嘗試，具有一定的表率和借鑒作用。如重慶市財政下?lián)軐？钛a貼人民調(diào)解員經(jīng)費，在2008年時就在全國率先實現(xiàn)了由省級財政統(tǒng)一解決人民調(diào)解員補貼經(jīng)費。河南省鄭州市政府也曾下發(fā) 《關(guān)于進一步加強我市人民調(diào)解工作的意見》，對人民調(diào)解經(jīng)費保障提出明確要求，市級財政按每年100萬元撥付，縣 （區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）按常住人口數(shù)分別以每年人均0.5元和1元計算，由同級財政保障。專職調(diào)解員聘用經(jīng)費以所在地農(nóng)民的平均收入70%為標準由市縣財政按1∶1分擔，調(diào)解員的辦案補助由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政根據(jù)縣區(qū)司法局核定的調(diào)解成功案件數(shù)以每件30、50元標準解決。［8］

（三）應進一步理順農(nóng)村人民調(diào)解委員會與有關(guān)國家機關(guān)的關(guān)系

按照我國 《民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》和 《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》的規(guī)定，基層人民法院、地方人民政府、地方司法局、鄉(xiāng)司法所均對農(nóng)村人民調(diào)解委員會具有指導職能。在當前的農(nóng)村人民調(diào)解工作中，應進一步落實上述指導機關(guān)的積極指導，杜絕其消極或“異化”指導。

首先，法律法規(guī)均規(guī)定了指導機關(guān)應對農(nóng)村人民調(diào)解委員會有關(guān)人民調(diào)解員的選舉、聘用、法制培訓和具體調(diào)解等工作的指導義務，甚至縣、市、省三級財政的專項補貼也是其履行指導職能的具體體現(xiàn)。是為積極指導職能。實踐中這些法定義務并未得到充分履行，指導機關(guān)應嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定合法、及時履行上述職能，可嘗試將上述職能指標化，納入相關(guān)機關(guān)、部門考核機制，以起到督促作用。

其次，與有些國家機關(guān)一樣，指導機關(guān)也存在 “該作為時不作為、不該作為時亂作為”的情況。據(jù)本文作者觀察，近年來在實踐中基層人民法院亂作為的現(xiàn)象比較突出，是為 “異化”的指導。

典型的亂作為形式是，有的基層人民法院歪曲理解了當前 “能調(diào)則調(diào)”和 “大調(diào)解格局”的國家政策。當事人將民事糾紛起訴至人民法院時，人民法院采取 “以勸壓調(diào)”， “以拖壓調(diào)”，“以判壓調(diào)”，“以誘壓調(diào)”、“強制調(diào)解”等方式強制要求當事人必須在立案前進行人民調(diào)解，當調(diào)解不成方進行民事立案審查。這嚴重背離了人民調(diào)解中當事人意思自治原則，并有主動放棄人民法院民事審判權(quán)之嫌 （因要求立案前調(diào)解，故根本沒有啟動司法程序）。這既是在司法訴訟中的不作為，又是在人民調(diào)解中的亂作為，應當堅決予以杜絕。

［1］仇鵬.和諧社會與我國的民事調(diào)解立法［J］.江蘇大學學報（社會科學版），2006（3）：42-45.

［2］張福森.解決新時期人民內(nèi)部矛盾的一種好方式——堅持和完善人民調(diào)解制度［J］.求是，2004（21）：46-88.

［3］白呈明.農(nóng)村土地糾紛及其解決機制的多維觀察——以陜西省為例［J］.調(diào)研世界，2009（8）：8-10，26.

［4］沈明明.中國農(nóng)民解決經(jīng)濟糾紛解決偏好分析［J］.北京大學學報（哲學社會科學版），2007（3）：120-130.

［5］張晉藩.中國法律的傳統(tǒng)與近代轉(zhuǎn)型（第二版）［M］.北京：法律出版社，2005：267-286.

［6］冀建峰.農(nóng)村家庭合法財產(chǎn)的分割——對山西省平遙縣段村的調(diào)查 ［J］.山西農(nóng)業(yè)大學學報 （社會科學版），2003（3）：222-226.

［7］姚建宗.信仰：法治的精神意蘊載［J］.吉林大學學報（社會科學版），1997（2）：1-12，93.

［8］司法部官方網(wǎng)站［EB／OL］.（2008-08-05）［2013-10-01］.http：／／www.legalinfo.gov.cn／moj／jcgzzds／2008-08／05.

（編輯：佘小寧）

Investigation and Anakysis of the Identification with Rurak Peopke's Mediation System

JI Jian-feng
（College of Marxism，Shanxi Agricultural University，Taigu Shanxi 030801，China）

Rural people's mediation system is an important part of the organic combination of"mediation pattern"of the current implementation of the people's mediation，administrative mediation and judicial mediation.Through field research，this paper draws the conclusion that the peasant masses prefer using private mediation mechanism to resolve civil disputes，and analyzes the causes of this phenomenon from the perspective of sociology of law.This article elaborates on the current status of the people's mediation system in rural areas，the current organizational mechanisms，funding mechanisms，the relationship between People's Mediation Committee and the Steering organs，the legal nature of the agreement and other aspects of people's mediation.

Mediation protocol；Mechanism of rural people；People's mediation system；Perfecting"mediation pattern"

D927

A

1671-816X（2014）02-0129-05

2013-10-26

冀建峰 （1976-），男 （漢），山西平遙人，副教授，碩士，主要從事農(nóng)村法制方面的研究。