慈善信息披露的主體問題

楊宇

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽合肥 230036）

慈善信息披露的主體問題

楊宇

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽合肥 230036）

要實(shí)現(xiàn)慈善信息的充分披露，將信息披露主體僅僅局限于公益慈善組織本身是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須構(gòu)建由慈善組織、行政主管部門、獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)和媒體共同組成的多主體、全方位的慈善信息披露機(jī)制，以慈善組織的自愿性披露為主，以行政主管部門的義務(wù)性披露為輔，以獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)和媒體進(jìn)行的信息披露作為補(bǔ)充，各信息披露主體各司其職，各負(fù)其責(zé)，分工合作。

公益慈善組織；信息披露；主體

2011年12月16日，民政部出臺(tái)了《公益慈善捐助信息公開指引》，該指引在很大程度上反映出未來(lái)慈善信息披露的立法指向。指引第三條中規(guī)定信息披露主體僅僅包括 “公益慈善類的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位”，不僅排除了政府部門的披露主體資格，也忽視了獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)和媒體必不可少的地位和作用。筆者認(rèn)為，將慈善信息披露的主體僅限于公益慈善類組織顯然不能滿足實(shí)踐的需要，只有構(gòu)建一個(gè)由慈善組織、行政主管部門、獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)和媒體共同組成的多主體相互配合的信息披露制度，才能節(jié)省捐贈(zèng)成本，引導(dǎo)公益慈善資源合理分配。

二、理論支持

（一）公益產(chǎn)權(quán)理論

慈善組織是公共財(cái)富的管理者。根據(jù) 《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第七條規(guī)定：“公益性社會(huì)團(tuán)體受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其增值為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)?！惫娲壬平M織所持有的財(cái)產(chǎn)主要由兩個(gè)部分組成：接受捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及其增值部分。捐獻(xiàn)為慈善事業(yè)的立身之本，沒有捐獻(xiàn)便沒有慈善事業(yè)。［2］慈善組織的資金來(lái)源既不像企業(yè)來(lái)自市場(chǎng)運(yùn)作，也不像政府來(lái)自稅收，而是通過多元化機(jī)制募集來(lái)自社會(huì)和政府兩方面的捐贈(zèng)。其中社會(huì)公眾的捐款、捐物是來(lái)自于社會(huì)的物質(zhì)捐贈(zèng)；志愿者的無(wú)償或低酬服務(wù)是來(lái)自于社會(huì)人力資源形式的捐贈(zèng)；各級(jí)政府通過財(cái)政撥款、行政補(bǔ)貼、簽訂行政合同購(gòu)買或委托服務(wù)等形式進(jìn)行財(cái)政捐贈(zèng)，減免稅待遇同樣也能視為財(cái)政捐贈(zèng)的一種形式。同時(shí)，慈善組織屬于非營(yíng)利組織，“禁止分配原則”要求資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)后取得的增值部分并不在組織成員間進(jìn)行分配，所有的盈余必須留在非營(yíng)利組織內(nèi)部，用于支持組織從事其章程所規(guī)定的業(yè)務(wù)，因而所有財(cái)產(chǎn)的增值紅利最后都又會(huì)轉(zhuǎn)換為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，由不特定的受益人享有。［3］

由此可見，基于捐贈(zèng)形成的公益財(cái)產(chǎn) （包括其增值部分），其產(chǎn)權(quán)具有獨(dú)特性，既不同于所有權(quán)明晰的私有產(chǎn)權(quán)，也不同于所有權(quán)主體為國(guó)家、由代理人行使使用權(quán)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確是慈善組織的本質(zhì)特征。清華大學(xué)王名教授和賈西津教授曾提出 “公益產(chǎn)權(quán)”這一理念。［4］他們認(rèn)為公益產(chǎn)權(quán)是一種區(qū)別于私人產(chǎn)權(quán)和國(guó)家產(chǎn)權(quán)的一種社會(huì)所有的虛擬產(chǎn)權(quán)或不完全產(chǎn)權(quán)形式，在慈善行為中，捐贈(zèng)者屬于委托人，慈善組織屬于受托人，接受資助的公眾為受益人，三者均不享有完整的所有權(quán)權(quán)能，即不享有絕對(duì)意義上的所有權(quán)。委托人以捐贈(zèng)的形式將財(cái)產(chǎn)交給受托人后，便失去了對(duì)其占有、使用、收益、處分的權(quán)利，但委托關(guān)系的存在使得受托人必須按照委托人的捐贈(zèng)意愿處分該財(cái)產(chǎn)。公益慈善組織受托管理，實(shí)際占有并對(duì)受托的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分，并按照公益宗旨提供公共物品或服務(wù)，其享有所有權(quán)中的占有、使用和處分權(quán)，但財(cái)產(chǎn)處分后或經(jīng)營(yíng)管理中取得的利益被交付給受益人享有。受益人并不參與對(duì)捐贈(zèng)財(cái)物進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)，但卻享有所有權(quán)中很重要的一部分權(quán)能——收益權(quán)，如果按一些英美法學(xué)者觀點(diǎn)，所有權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是收益權(quán)的話，那么受益人可視為所有權(quán)的實(shí)際享有者，但他同樣也不享有完整的所有權(quán)。

所有權(quán)清晰的營(yíng)利法人可以在股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層之間構(gòu)建良好的治理結(jié)構(gòu)并提供有效監(jiān)督，但慈善組織的產(chǎn)權(quán)事實(shí)上處于一個(gè)所有者 “缺位”的狀態(tài)，只能依靠大量、分散的利益相關(guān)者來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，包括慈善資金的運(yùn)作者 （慈善組織本身），資金的提供者 （來(lái)自政府和社會(huì)公眾的捐贈(zèng)者）和資金的使用者 （受益人），這些利益相關(guān)者都是信息需求者。同時(shí)，由于絕大多數(shù)信息需求者的非專業(yè)性，以及受益主體的虛擬化 （除了極少數(shù)指定受益人的情形），在信息的獲取和使用方面，需要得到諸如獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)和媒體等相關(guān)組織的幫助，從而使得獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)和媒體間接成為慈善信息需求者，他們需要對(duì)慈善信息進(jìn)行收集、分析和整理，然后向捐贈(zèng)者和受益人公開。由此可見，利益相關(guān)者們想要實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，僅僅依靠慈善組織的自我披露是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（二）回應(yīng)需求理論

在供求關(guān)系中，需求引導(dǎo)供給，需求的弱勢(shì)地位必然會(huì)導(dǎo)致供給的不足。慈善組織的信息需求者具有龐大的數(shù)量，但每一個(gè)信息使用者都是獨(dú)立利益體，需求重點(diǎn)不同，他們各自為政，分別向慈善組織提出訴求，無(wú)法形成合力。同時(shí)由于個(gè)體的力量有限，在其訴求無(wú)法得到滿足的情況下，也不可能有時(shí)間、精力和相應(yīng)的知識(shí)與慈善組織對(duì)抗。對(duì)慈善組織來(lái)說，披露信息需要較大的成本，包括對(duì)慈善信息進(jìn)行搜集、整理、審查、分析和公布的成本，以及對(duì)已披露信息進(jìn)行回復(fù)的成本，當(dāng)披露慈善信息的內(nèi)生動(dòng)力和外在動(dòng)力不足時(shí)，慈善組織往往會(huì)將信息披露當(dāng)作一項(xiàng)可有可無(wú)的管理項(xiàng)目，盡可能地簡(jiǎn)化以壓縮成本，不充分不及時(shí)的披露就成為必然。不僅如此，即使慈善組織基于公益目的或是迫于籌款壓力，具有很強(qiáng)的披露信息的意愿，由它作為單一主體進(jìn)行的披露也無(wú)法滿足來(lái)自信息需求者紛繁復(fù)雜的利益需求。不同的信息使用者，其所關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)各有不同。捐贈(zèng)者關(guān)注的是其所捐贈(zèng)的款物是否被最大程度用于公益目的，慈善組織能否在成本最小化的基礎(chǔ)上提供最讓受益人滿意的公益服務(wù)，機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)者可能還會(huì)考慮捐資對(duì)機(jī)構(gòu)本身帶來(lái)的社會(huì)影響和品牌效益。受益人關(guān)注的是其本身利益是否得到最大化的保障，以及該慈善組織在選擇扶助對(duì)象時(shí)是否具有合理的優(yōu)序選擇。行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點(diǎn)主要集中在慈善組織運(yùn)行的合法性方面，即慈善資金的使用和慈善項(xiàng)目的運(yùn)作是否遵循了相關(guān)法律法規(guī)。

因此，必須構(gòu)建由公益慈善組織、行政主管部門、獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)和媒體共同組成的多主體的慈善信息披露機(jī)制，以公益慈善組織的自愿性披露為主，以行政主管部門的義務(wù)性披露為輔，以獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)和媒體的信息披露為補(bǔ)充。各主體可以根據(jù)自身的地位和特性，針對(duì)不同的慈善信息需求者有區(qū)別地進(jìn)行信息披露工作，這樣一方面能夠使得各主體的披露內(nèi)容和范圍有所區(qū)別，使得相互間能互相補(bǔ)充互相配合，結(jié)成一個(gè)完整的慈善信息網(wǎng)，另一方面能對(duì)各類信息需求者進(jìn)行區(qū)分，有針對(duì)性地回應(yīng)其需求。

三、框架設(shè)計(jì)

在慈善信息披露的理論框架中，各主體在披露行為中的地位和順序并不是平行的，信息披露具有一定的優(yōu)序選擇。順序在先的是慈善組織本身的自愿性披露，慈善組織必須充分且及時(shí)地披露公益財(cái)產(chǎn)的使用情況及使用效果，使得現(xiàn)有的和潛在的捐贈(zèng)者相信捐贈(zèng)資源遵循公益宗旨并得到有效使用，從而保證未來(lái)籌資的可能性以及其“公益產(chǎn)權(quán)”資格的延續(xù)。然而，披露成本的存在和管理層的市場(chǎng)化導(dǎo)向，可能會(huì)使得自愿性披露動(dòng)力不足，傷害捐贈(zèng)人和受益人的利益，此時(shí)政府作為監(jiān)管者進(jìn)行干預(yù)成為信息披露的保障——義務(wù)性披露成為次優(yōu)選擇。但是，公共干預(yù)必須適度，過多介入慈善事業(yè)運(yùn)作過程會(huì)損害其獨(dú)立主體的地位，專業(yè)知識(shí)的缺乏、行政資源的有限也使得政府的義務(wù)性披露存在很大的局限。于是，獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和媒體在自愿性披露不足的情況下填補(bǔ)了義務(wù)性披露的空白，從而構(gòu)成了信息披露的補(bǔ)充性主體。

（一）慈善組織的自愿性披露

“公益產(chǎn)權(quán)這一概念不斷向捐贈(zèng)者表明其捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的受益者并非某個(gè)特定的組織或者個(gè)人，而是惠澤社會(huì)公眾，從而使眾多捐贈(zèng)者更愿意慷慨解囊?！保?］正如好的產(chǎn)品需要進(jìn)行宣傳才能打開銷路、拓展市場(chǎng)，慈善組織也需要向外界宣傳自己，只有進(jìn)行及時(shí)充分的信息披露，才能使捐贈(zèng)者相信該組織有能力將善款按照其意愿投入使用，進(jìn)而持續(xù)的捐助和支持。美國(guó)卡耐基基金會(huì)前主席盧塞爾說過：“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋”。慈善組織的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該意識(shí)到構(gòu)建規(guī)范的信息披露機(jī)制對(duì)提升組織公信力、改善內(nèi)部治理能力、提高運(yùn)營(yíng)效率、增強(qiáng)籌款能力等方面都具有促進(jìn)作用，把主動(dòng)、真實(shí)、規(guī)范履行信息披露義務(wù)看作組織的首要義務(wù)。暗箱操作的結(jié)果必然會(huì)使慈善組織面臨籌資困境和信任危機(jī)，甚至其存在的資格也將受到嚴(yán)厲質(zhì)疑。

在慈善信息的披露內(nèi)容方面，自愿性披露應(yīng)該涵蓋財(cái)務(wù)信息和非財(cái)務(wù)信息兩大部分。對(duì)非營(yíng)利組織 （NPO）來(lái)說，非財(cái)務(wù)信息的披露顯得更為重要，主要包括①基本信息：該組織設(shè)立的宗旨與目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成、決策程序以及管理制度等。②業(yè)務(wù)信息：突發(fā)災(zāi)難緊急救助信息；正在進(jìn)行和即將進(jìn)行的公益項(xiàng)目信息；管理層重要決策；重大訴訟、仲裁、行政處罰事項(xiàng)；重大資產(chǎn)減值情況說明；重大關(guān)聯(lián)交易等。財(cái)務(wù)信息應(yīng)能體現(xiàn)慈善組織使用資金的整體情況，包括每一筆慈善捐資的收入、使用、流向、核查情況，其中必須列明辦公經(jīng)費(fèi)的劃撥、具體公益項(xiàng)目運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)開支等信息。

在慈善信息的披露方法上，可以分為定期披露、實(shí)時(shí)披露、臨時(shí)披露和經(jīng)申請(qǐng)披露四種類型。定期披露主要采取機(jī)構(gòu)年度報(bào)告的形式，在每年特定的時(shí)間通過固定的渠道向行政主管單位和社會(huì)公眾發(fā)布信息。年報(bào)可以登載在機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站上供公眾全文閱讀或下載，也可在行業(yè)網(wǎng)站或政府指定媒體上發(fā)布摘要，并附聯(lián)系方式，以便公眾咨詢。實(shí)時(shí)披露針對(duì)的是捐贈(zèng)款物的接收和使用情況。各慈善組織可以搭建一個(gè)信息報(bào)送平臺(tái)，通過該平臺(tái)每月常態(tài)報(bào)送捐贈(zèng)款物接收、使用、流向等情況，也可動(dòng)態(tài)報(bào)送每日的捐贈(zèng)接收情況。臨時(shí)披露主要針對(duì)發(fā)生突發(fā)災(zāi)難緊急救助、重大經(jīng)營(yíng)損失等信息，慈善組織需要及時(shí)披露事件的起因、目前的狀態(tài)和可能產(chǎn)生的影響，不得隱瞞和篡改。臨時(shí)披露可以采取登報(bào)公告、內(nèi)部發(fā)文、新聞發(fā)布會(huì)等形式。經(jīng)申請(qǐng)公開是指任何社會(huì)公眾 （不僅包括捐贈(zèng)者和受益人）可以采用書面形式 （包括數(shù)據(jù)電文形式）向慈善組織申請(qǐng)公開慈善信息，除例外情形外，慈善組織都應(yīng)予以公開。慈善組織除可以收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費(fèi)用外，不得收取其他費(fèi)用。信息公開的豁免事項(xiàng)是指涉及機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)秘密、捐贈(zèng)者和受益人個(gè)人隱私、第三方或合作方的商業(yè)機(jī)密等信息，慈善組織應(yīng)將不予公開的原因向披露對(duì)象做出解釋和說明。

（二）行政主管部門的義務(wù)性披露

雖然慈善組織良好履行信息披露義務(wù)具有提升組織公信力等諸多好處，但目前我國(guó)慈善組織自愿性披露的范圍和程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不盡如人意。2013年1月5日，由民政部主辦的中民慈善捐助信息中心發(fā)布了 《2012年度中國(guó)慈善透明報(bào)告》，該報(bào)告按照完整性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性、易得性四個(gè)維度，全面分析我國(guó)公益慈善組織的信息公開狀況。報(bào)告顯示，2012年度我國(guó)公益慈善行業(yè) “年度透明指數(shù)”只有45.1分 （總分100分），在500家公益慈善組織監(jiān)測(cè)樣本中，60分以上只有102家，占總樣本量的20.4%。公眾對(duì)慈善信息公開的滿意度為39%，而2011年只有8%。慈善信息披露的不足使得利益相關(guān)者無(wú)法進(jìn)行有效的控制和監(jiān)督，“非營(yíng)利組織的不法行為和不善經(jīng)營(yíng)已經(jīng)嚴(yán)重地削弱了公眾對(duì)此類組織的信任，非營(yíng)利組織中缺少商業(yè)領(lǐng)域中的那種強(qiáng)制性責(zé)任機(jī)制，因而應(yīng)該采取一定的規(guī)則來(lái)加以約束?！保?］彌補(bǔ)自愿性披露的局限是政府義務(wù)性披露產(chǎn)生的動(dòng)因，為了維護(hù)公眾利益，需要政府強(qiáng)制性力量的干預(yù)。行政主管部門可以迫使他們按一定的規(guī)則向自己提供信息，然后再將獲取的信息進(jìn)行分析、整理和公布，以便利益相關(guān)者使用。

在行政主管部門的選擇方面，多年以來(lái)，根據(jù) 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，我國(guó)的公益慈善類組織由登記管理機(jī)關(guān) （各級(jí)民政部門）和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)雙重管理，具體實(shí)施起來(lái)問題重重。筆者認(rèn)為，應(yīng)該廢除慈善組織必須掛靠一個(gè)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的規(guī)定，由民政部門和稅務(wù)部門各司其職進(jìn)行監(jiān)管。

1.民政部門。各級(jí)民政部門全權(quán)負(fù)責(zé)公益慈善類組織的注冊(cè)登記、政策法規(guī)制定和日常監(jiān)管工作。目前我國(guó)民政部設(shè)有民間組織管理局，主要負(fù)責(zé)包括慈善組織在內(nèi)的中國(guó)數(shù)十萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織的登記注冊(cè)、指導(dǎo)監(jiān)察、信息管理等工作，而制定慈善事業(yè)發(fā)展政策和法規(guī)則由社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司 （簡(jiǎn)稱慈善司）負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為民政部應(yīng)該對(duì)公益慈善類組織進(jìn)行重新劃分和單獨(dú)定位，將其從門類眾多的社會(huì)組織中剝離出來(lái)，單獨(dú)劃歸慈善司監(jiān)管。地方各級(jí)民政部門應(yīng)要求在本轄區(qū)注冊(cè)的慈善組織每年定期報(bào)送上一年度的年度工作報(bào)告，年報(bào)的內(nèi)容應(yīng)涵蓋財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)報(bào)告、開展募捐、接受捐贈(zèng)、提供資助等活動(dòng)的情況以及人員和機(jī)構(gòu)的變動(dòng)情況等。在年報(bào)的格式方面，目前我國(guó)只有基金會(huì)年報(bào)有較為統(tǒng)一的格式，各組織報(bào)送的年報(bào)缺乏規(guī)范性指標(biāo)和要求，信息披露的內(nèi)容差異較大，民政部門應(yīng)制作范式表格，對(duì)各組織的申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。民政部門應(yīng)將相關(guān)信息（包括原始登記報(bào)表、機(jī)構(gòu)年報(bào)、年檢情況等）核實(shí)整理后在官網(wǎng)上進(jìn)行公布，同時(shí)可以對(duì)本轄區(qū)慈善組織結(jié)合其籌款情況、資金運(yùn)作效率、投訴率等情況進(jìn)行綜合比較和排序，從而引導(dǎo)民間捐贈(zèng)的流向。同時(shí)，對(duì)年檢不合格的組織民政部門可責(zé)令其限期整改，或給予行政處罰，甚至通報(bào)稅務(wù)部門取消其免稅資格。

2.稅務(wù)部門。稅務(wù)部門的主要管理內(nèi)容應(yīng)該包括兩大部分。其一是發(fā)放和取消免稅資格，稅務(wù)部門應(yīng)依法審核本轄區(qū)慈善組織提出的免稅申請(qǐng)，對(duì)符合條件的組織發(fā)放免稅資格，對(duì)違規(guī)的組織取消或限制其稅收減免資格。其二是定期審核并公布慈善組織運(yùn)作過程中的資金流動(dòng)情況，稅務(wù)部門應(yīng)該制定有效表格，列明慈善組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和支出情況，如辦公經(jīng)費(fèi)的開支明細(xì)、捐贈(zèng)人稅收減免的數(shù)額等等，公布在網(wǎng)站上供公眾和捐贈(zèng)人查詢。在這方面可以參考美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)慈善組織的行政主管機(jī)關(guān)是國(guó)家稅務(wù)局 （IPF），國(guó)稅局根據(jù)財(cái)務(wù)和政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的規(guī)定，向納稅人和捐助人提供各種報(bào)表，并每年最少發(fā)表一次 “管理討論和分析”報(bào)告，詳細(xì)報(bào)告該年度基金會(huì)的經(jīng)費(fèi)收支情況和免稅情況，甚至包括基金會(huì)最高席位的5位領(lǐng)導(dǎo)人的全年收入，前5位報(bào)酬最高的合同商名單，所有董事會(huì)成員的金融交易記錄。如果交易記錄有問題，董事會(huì)成員將會(huì)被課以重稅，慈善機(jī)構(gòu)也可能會(huì)失去免稅資格。這些報(bào)表被國(guó)稅局制成微縮膠卷，存放在公共圖書館里，任何人都有權(quán)申請(qǐng)查看。［7］

（三）獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)和媒體的補(bǔ)充性披露

1.獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)

獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于政府之外的第三部門，機(jī)構(gòu)設(shè)有專門的信息披露平臺(tái)，采集慈善組織的相關(guān)資料并對(duì)其分析評(píng)價(jià)，引導(dǎo)公眾更明智地捐贈(zèng)。美國(guó)慈善方面的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展較為活躍，各類組織多如牛毛，比較著名的有美國(guó)基金會(huì)中心，美國(guó)明智捐贈(zèng)聯(lián)盟，美國(guó)慈善導(dǎo)航等等。以美國(guó)基金會(huì)中心為例，該中心設(shè)立于1956年，是一家由約550個(gè)基金會(huì)資助的非營(yíng)利組織，其數(shù)據(jù)庫(kù)擁有美國(guó)約98 000個(gè)基金會(huì)的詳細(xì)資料，包括從美國(guó)國(guó)稅局轉(zhuǎn)送過來(lái)的各基金會(huì)的官方報(bào)表、基金會(huì)自愿提供的資料、捐贈(zèng)者提供的個(gè)人信息、還有中心自行采集的電子表格和調(diào)查問卷等，為捐贈(zèng)者和公眾提供全面可靠的信息服務(wù)。訪問中心的全球網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不僅可以免費(fèi)查詢?nèi)谰湃f(wàn)多個(gè)基金會(huì)的全部數(shù)據(jù)，還可以免費(fèi)閱覽中心的出版物。［8］

與美國(guó)相反，我國(guó) “強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”的模式使國(guó)內(nèi)的社會(huì)組織缺少生存和發(fā)展的空間，公益慈善類組織長(zhǎng)期受到身份認(rèn)證困難、項(xiàng)目開展受限、人事無(wú)法自主等諸多因素的困擾，總體發(fā)展水平不高，慈善方面的獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)更是舉步維艱。筆者認(rèn)為，我國(guó)要發(fā)展獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，可以先從培育慈善行業(yè)協(xié)會(huì)開始。慈善行業(yè)協(xié)會(huì)作為慈善組織的自治機(jī)構(gòu)，是由登記在同一區(qū)域內(nèi)的慈善組織在自愿基礎(chǔ)上成立的非營(yíng)利組織，協(xié)會(huì)服務(wù)于行業(yè)公共目標(biāo)，維護(hù)行業(yè)特定利益，在一定范圍內(nèi)對(duì)協(xié)會(huì)成員進(jìn)行管理。慈善行業(yè)協(xié)會(huì)的作用有很多，如信息服務(wù)，沖突調(diào)節(jié)，規(guī)范建立，監(jiān)督審查等。就慈善信息披露而言，行業(yè)協(xié)會(huì)首先應(yīng)該建立起行之有效的信息披露規(guī)范和指標(biāo)，披露要求和標(biāo)準(zhǔn)要高于政府的強(qiáng)制性規(guī)定，甚至要高于披露對(duì)象的期望，才能達(dá)到行業(yè)自律的目的。另外，協(xié)會(huì)可以借鑒美國(guó)慈善中心等機(jī)構(gòu)的做法，搭建本地區(qū)的同行業(yè)官網(wǎng)，公布其成員的具體信息，甚至可以對(duì)協(xié)會(huì)成員按照資金運(yùn)營(yíng)狀況、善款使用效率、信息開放程度等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立的綜合性評(píng)估，并排出等級(jí)，這不僅能引導(dǎo)慈善資源向運(yùn)作良好的慈善組織流動(dòng)，也有助于本地區(qū)慈善組織展開良性競(jìng)爭(zhēng)，改善內(nèi)部治理。到目前為止，我國(guó)還不存在慈善方面的行業(yè)性組織，各基金會(huì)也只是以聯(lián)席會(huì)議的方式商討共同面臨的問題。有鑒于此，政府應(yīng)該進(jìn)行牽頭引導(dǎo)，幫助建立像律師協(xié)會(huì)和會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)那樣的慈善行業(yè)協(xié)會(huì)，對(duì)全行業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

2.媒體

媒體是善心的傳播者，是善行的放大鏡，媒體能夠整合社會(huì)資源，把分散的愛心集中起來(lái)，更加有效地投入到公益慈善活動(dòng)中去。在慈善信息披露方面，媒體 （尤其是互聯(lián)網(wǎng)等新媒體）有客觀、即時(shí)、靈活、覆蓋面廣、反饋迅速等特征，具有其他信息披露主體不具備的優(yōu)勢(shì)。一般而言，媒體披露有三大作用： （1）信息傳播?！霸谏畈町惡蛢r(jià)值觀對(duì)立的社會(huì)，不同個(gè)體整合為一個(gè)完整的社會(huì)，需要借助新聞媒介這個(gè)公共感覺器官，媒介的感覺就是社會(huì)的感覺。”［9］媒體已經(jīng)成為社會(huì)的耳目喉舌，公眾對(duì)外界信息的獲取甚至價(jià)值判斷的形成都依賴于媒體，甚至有人說 “媒體沒有傳播的信息就是不存在的。”近幾年來(lái)，媒體對(duì)慈善活動(dòng)的參與和報(bào)道更加深入，過去的新聞報(bào)道往往聚焦于某個(gè)不幸的個(gè)案，引發(fā)公眾同情，現(xiàn)在媒體更多關(guān)注和探討的是社會(huì)救助領(lǐng)域在制度層面的缺失，開始通過質(zhì)疑、監(jiān)督、反思和倡議，推動(dòng)慈善事業(yè)的發(fā)展。

（2）新聞監(jiān)督。媒體具有懲惡揚(yáng)善的能力，能將偏離社會(huì)規(guī)范和公共道德的行為公之于世，將其置于普遍的社會(huì)譴責(zé)和強(qiáng)大的社會(huì)壓力之下，從而起到強(qiáng)制遵守社會(huì)規(guī)范的作用。［10］不同于行政主管部門的被動(dòng)監(jiān)管和事后問責(zé)，媒體的監(jiān)督貫穿于慈善行為的全過程，包括事前、事中和事后監(jiān)督。（3）宣傳引導(dǎo)。慈善事業(yè)要健康可持續(xù)地發(fā)展，需要全社會(huì)，尤其是新聞媒體的全方位參與。作為傳遞共同信息、塑造共同價(jià)值的公民平臺(tái)，引導(dǎo)慈善觀念，傳播慈善文化，喚醒每個(gè)人的慈善之心是新聞媒體所應(yīng)擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任。

［1］耿瑋.非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)報(bào)告及信息披露問題研究 ［D］.大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2011.

［2］鄭功成.中華慈善事業(yè)［M］.廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，1999：9.

［3］亨利·漢斯曼.企業(yè)所有權(quán)［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001：332.

［4］王名，賈西津.基金會(huì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與治理［J］.經(jīng)濟(jì)界，2003（1）：43.

［5］金錦萍.尋求特權(quán)還是平等：非營(yíng)利組織財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保障 ［J］.中國(guó)非營(yíng)利評(píng)論，2008（1）：8.

［6］里賈納·E·赫茨琳杰.非營(yíng)利組織管理［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000：1-26.

［7］第二屆中國(guó)非公募基金會(huì)發(fā)展論壇.中國(guó)非公募基金會(huì)信息披露指南［EB／OL］. （2010-10-29） ［2013-09-12］.http：／／mat1.gtimg.com／gongyi／2010zt／cpff／xinxipilu.pdf.

［8］翁捷.西方國(guó)家慈善監(jiān)管制度對(duì)中國(guó)慈善事業(yè)的借鑒意義［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2010，22（7）：123.

［9］劉建明.當(dāng)代新聞學(xué)原理［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2003：40.

［10］郭慶光.傳播學(xué)教程［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999：115.

（編輯：佘小寧）

Research on Subjects that Disckose Charity Information

YANG Yu
（School of Humanities and Social Sciences，Anhui Agricultural University，Hefei Anhui 230036，China）

To fulfill the fill disclosure of charity information，it is far from enough to confine the subjects which disclose information only to charity organizations themselves.Instead，we must construct a multi-subjected and all-round charity information disclosure system which is composed of charity organizations，administrative authorities，independent evaluation organizations as well as public media.In this system，different subjects cooperate with each other，with different areas of duties and responsibilities.This system works mainly by charity organizations'voluntary disclosure and administrative authorities'compulsory disclosure as minor，and the disclosure by independent evaluation organizations and public media as a supplement.

Charity organization；Information disclosure；Subject

DF391.3

A

1671-816X（2014）02-0114-05

一、問題提出

公益慈善事業(yè)是一個(gè)以愛心為基礎(chǔ)，以誠(chéng)信為依托，以社會(huì)公眾廣泛參與為特點(diǎn)，以促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展為目標(biāo)的一項(xiàng)特殊的社會(huì)事業(yè)。［1］公信力是非營(yíng)利組織的靈魂。為提高慈善工作的透明度，增強(qiáng)慈善組織的社會(huì)公信力，引導(dǎo)慈善資源的有效分配，修復(fù)和優(yōu)化現(xiàn)有的公益環(huán)境，構(gòu)建一個(gè)開放透明的慈善信息披露制度勢(shì)在必行，而信息披露的主體問題則是首先要研究的問題。

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)慈善信息披露方面進(jìn)行規(guī)制的不多，僅 《中國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)信息公布辦法》等法條涉及，且這些法條只是原則性地規(guī)定應(yīng)將慈善信息向行政主管部門、捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾公開，缺乏具體操作性。如 《紅十字會(huì)法》第25條規(guī)定：“紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用情況依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受人民政府的檢查監(jiān)督?！?《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第30條規(guī)定：“基金會(huì)開展公益資助項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布所開展的公益資助項(xiàng)目種類以及申請(qǐng)、評(píng)審程序?！北容^而言，民政部出臺(tái)的 《基金會(huì)信息公布辦法》是目前操作性最強(qiáng)的信息披露辦法，但在《辦法》第二條中，也僅僅將信息披露主體界定為 “基金會(huì)和境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)”，對(duì)披露對(duì)象和方法也是泛泛地描述為 “通過媒體向社會(huì)公布”或 “接受登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查”?？梢?，我國(guó)現(xiàn)行立法將慈善信息披露主體局限于慈善組織本身，范圍太過狹窄，更沒有針對(duì)披露對(duì)象的不同而對(duì)信息披露的內(nèi)容和程度作區(qū)分規(guī)定。

2013-10-10

楊宇 （1977-），女 （漢），安徽六安人，講師，碩士，主要從事憲法行政法學(xué)方面的研究，重點(diǎn)關(guān)注NGO組織。

安徽省教育廳優(yōu)秀青年人才基金項(xiàng)目（2010SQRW039）