論我國(guó)水權(quán)配置的協(xié)商治理
——社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境與國(guó)家安全

□郭子坤

論我國(guó)水權(quán)配置的協(xié)商治理
——社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境與國(guó)家安全

□郭子坤

水權(quán)配置制度是水權(quán)制度的關(guān)鍵，對(duì)優(yōu)化資源配置，高效利用水資源有重要意義。水權(quán)是一種用益物權(quán)兼有公權(quán)私權(quán)雙重性質(zhì)，對(duì)水權(quán)的配置要以公平與效率為價(jià)值目標(biāo)。目前我國(guó)水權(quán)不明晰，水權(quán)配置制度不完善，立法缺失，實(shí)踐停滯。區(qū)域水權(quán)配置方面水量分配方案尚未完善制定且實(shí)施效果不理想；用水戶初始水權(quán)分配方面取水許可制度法律約束不嚴(yán)格，政府部門(mén)角色不清晰；水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面制度建設(shè)滯后，調(diào)整力度薄弱。為解決上述問(wèn)題，本文考查了約束水權(quán)配置的三個(gè)主要因素——社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、國(guó)家安全，并指出三方因素的密切關(guān)系：社會(huì)經(jīng)濟(jì)為軀干，作為中心因素，是水權(quán)配置的主要指針與源動(dòng)力；生態(tài)環(huán)境與國(guó)家安全為兩翼，為水權(quán)配置提供有力支撐，三者三位一體，缺少任何一方都會(huì)使配置工作失去正確航向。接著，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)，國(guó)家安全本位三個(gè)方面探討了水權(quán)配置制度的發(fā)展路徑。

水權(quán)；水權(quán)配置；社會(huì)經(jīng)濟(jì)；生態(tài)環(huán)境；國(guó)家安全；制度應(yīng)對(duì)

一、水權(quán)的內(nèi)涵

水權(quán)是指水資源稀缺情況下人們有關(guān)水資源權(quán)利的總和,最終可以歸結(jié)為水資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與使用權(quán)。[1]從法學(xué)角度分析，水權(quán)的內(nèi)涵有以下內(nèi)容：

1.水權(quán)的客體

水權(quán)的客體是水權(quán)主體權(quán)利義務(wù)指向的對(duì)象。無(wú)論是水資源的開(kāi)發(fā)利用還是經(jīng)營(yíng)管理，權(quán)利主體的行為始終是針對(duì)“水”而進(jìn)行。在介入人類(lèi)勞動(dòng)后水資源轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品水，但推本溯源，水權(quán)的原始客體仍是水資源。人類(lèi)關(guān)于水的活動(dòng)始終是圍繞水資源而展開(kāi)。

水權(quán)的客體具有明確的范圍。作為水客體的水資源，只有2.5%存在于淡水，而在這 2.5%中人類(lèi)可以利用的僅僅是地下水和江河湖泊的一部分，占地球總水量的 0.26%。因此，從現(xiàn)實(shí)意義上看，水權(quán)的客體僅指占地球水資源 0.26%的地表和地下淡水。[2]

水權(quán)的客體具有不確定性。水存在于海洋、河流、湖泊、濕地和地下，水權(quán)的客體與水資源所有權(quán)的客體融為一體，客觀上無(wú)法識(shí)別出獨(dú)立性。按照界定特定物的標(biāo)準(zhǔn)判斷，水權(quán)的客體是不特定的，但水權(quán)確實(shí)在質(zhì)和量上存在，并受法律的承認(rèn)和保護(hù)。[3]

2.水權(quán)是特殊的用益物權(quán)

用益物權(quán)系對(duì)他人所有物享有以使用收益為內(nèi)容的他物權(quán)。從民法視角出發(fā)，水權(quán)是從水資源所有權(quán)中派生出來(lái)的用益物權(quán)。但其具有一定特殊性。[4]

(1)在占有權(quán)能上水權(quán)具有其特殊性。傳統(tǒng)用益物權(quán)要求占有客體進(jìn)而對(duì)其使用。但在水權(quán)的權(quán)利組中，航運(yùn)權(quán)、竹木放流權(quán)、漁業(yè)權(quán)和水電權(quán)等含有占有權(quán)能，否則權(quán)利人將無(wú)法從事航運(yùn)或開(kāi)展水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)。而汲水權(quán)、引水權(quán)等則不含有占有權(quán)能。這是水權(quán)客體和水資源所有權(quán)融為一體的性質(zhì)決定的。因此，水權(quán)作為不全部以實(shí)際占有特定水體為要素的權(quán)利，與一般用益物權(quán)和其他準(zhǔn)物權(quán)區(qū)別開(kāi)來(lái)。

(2)水權(quán)不具有傳統(tǒng)用益物權(quán)的排他性。所有權(quán)和傳統(tǒng)用益物權(quán)具有排他性，排他原則解決了物權(quán)之間的效力沖突。水權(quán)不都以占有為必要，所以在特定的水資源區(qū)域可同時(shí)存在若干個(gè)水權(quán)，為解決這些水權(quán)人之間的利益沖突，在實(shí)踐中一般通過(guò)優(yōu)先權(quán)或河岸權(quán)加以解決。

3.水權(quán)兼有公權(quán)私權(quán)雙重性質(zhì)

水權(quán)是具有特殊性的用益物權(quán)決定了水權(quán)的私權(quán)性，這一點(diǎn)在水權(quán)交易領(lǐng)域尤為明顯。而水權(quán)具有公權(quán)性質(zhì)是由水資源自身的性質(zhì)決定的。由于水資源的以流域?yàn)樘卣鞯恼w分布性，要求對(duì)整個(gè)流域的水資源統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌考慮供水、防洪、灌溉、發(fā)電、航運(yùn)和生態(tài)用水等相互之間的關(guān)系。[5]在制定《水法》時(shí)，各國(guó)大都將水資源的權(quán)屬定位為國(guó)有。比如，墨西哥 1917年的憲法規(guī)定“水是國(guó)家財(cái)產(chǎn)，只有得到國(guó)家有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)的授權(quán)才能使用”。法國(guó) 1992年修訂的水法的基本原則是：水是國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)。

明確水權(quán)兼具私權(quán)性與公權(quán)性的特征，對(duì)于有效把握法律賦予水權(quán)效力的尺度，對(duì)水權(quán)進(jìn)行自然資源與環(huán)境保護(hù)法、行政法、民法、刑法等“綜合整治”的合理配置，對(duì)規(guī)范水管部門(mén)管理水資源、水權(quán)運(yùn)行，對(duì)調(diào)整水權(quán)人的用水行為等，都有十分積極的意義。[6]

二、水權(quán)配置基本制度評(píng)述

(一)水權(quán)配置基本制度

所謂水權(quán)配置,是指水權(quán)主體將自己享有的水資源所有權(quán)、使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)能采用行政或市場(chǎng)手段分離給用水相對(duì)方，使其取得水權(quán),是對(duì)水資源利益的分配。水權(quán)配置是保障水資源合理有效利用、優(yōu)化資源配置的重要手段。具體而言，水權(quán)配置包括初始水權(quán)的配置和水權(quán)再配置兩個(gè)階段。

初始水權(quán)配置是作為水權(quán)配置的一個(gè)重要組成部分，是水資源產(chǎn)權(quán)在不同用水主體之間的初次分配。水權(quán)再配置,即水權(quán)轉(zhuǎn)讓,是指為應(yīng)對(duì)初始水權(quán)配置的失效,促進(jìn)水資源的優(yōu)化合理配置，水權(quán)的供需雙方在水市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)水資源使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的活動(dòng)。通過(guò)水權(quán)再配置,可以有效提高水資源使用效益,進(jìn)而保障水資源的長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)。[7]

(二)水權(quán)配置的價(jià)值取向

在水權(quán)配置中要有一定思想、目標(biāo)作為指引，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，水權(quán)配置中有以下兩方面必須遵循的價(jià)值取向：

1.效率

效率是指在既定產(chǎn)權(quán)制度下按照個(gè)體利益、利潤(rùn)或效用最大化原則，以帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)——如果一種經(jīng)濟(jì)改變使某些人的狀況改善而不使其他人狀況惡化，那么這種改變就是可取的——來(lái)配置資源。效率是整個(gè)法律價(jià)值中的重要一環(huán)，經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派以帕累托標(biāo)準(zhǔn)原理來(lái)解釋、評(píng)價(jià)、改革法律制度，使我們對(duì)法律規(guī)則的采納得以有量化的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)判。在水權(quán)配置制度中，法律規(guī)則的設(shè)計(jì)需在保證整體水權(quán)主體利益不受損害的情況下，積極提供制度紅利，促進(jìn)水權(quán)利益的最大化。《水法》第十三條規(guī)定“跨流域調(diào)水，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面規(guī)劃和科學(xué)論證，統(tǒng)籌兼顧調(diào)出和調(diào)入流域的用水需要，防止對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞?！睋?jù)此規(guī)定，跨流域水權(quán)配置必須首先保證調(diào)出地流域發(fā)展的需要，然后才是通過(guò)水資源調(diào)配滿足調(diào)入地用水需求，并且從可持續(xù)發(fā)展的角度防止對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞。在水利工程的論證階段要盡可能量化評(píng)價(jià)水權(quán)的分配結(jié)果對(duì)流域、區(qū)域、用水戶等多個(gè)目標(biāo)群體的相關(guān)利益所帶來(lái)的影響，分析各群體的成本收益，并以此指導(dǎo)工程建設(shè)。

2.公平

水資源具有稀缺性，在水環(huán)境保護(hù)、防洪防澇、疏浚河道等領(lǐng)域都被認(rèn)定為公共物品進(jìn)而有非獨(dú)占性與非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)。由此，政府需要對(duì)其進(jìn)行合理調(diào)配，而且水資源是國(guó)家所有的戰(zhàn)略資源，直接影響國(guó)計(jì)民生。正因如此，政府作為水權(quán)配置的主導(dǎo)者，對(duì)公平價(jià)值的追求必然為應(yīng)有之義。羅爾斯在《正義論》中對(duì)公平內(nèi)涵作了闡釋?zhuān)岢龅恼x是“作為公平的正義”，即要求對(duì)所有的社會(huì)基本價(jià)值——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)，都要平等地分配，除非對(duì)其中一種或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益。[8]所以，公平的實(shí)現(xiàn)途徑是對(duì)資源、價(jià)值的平等分配，進(jìn)而最大程度合乎全體公眾的利益。水權(quán)配置即對(duì)水資源利益的分配，在此過(guò)程中以國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展為著眼點(diǎn)，以民眾福祉為立足點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)好各個(gè)群體的利益關(guān)系，就顯得至關(guān)重要?！端糠峙鋾盒修k法》第五條規(guī)定了“水量分配應(yīng)當(dāng)遵循公平和公正的原則”，據(jù)此規(guī)定結(jié)合水權(quán)配置現(xiàn)狀，公平價(jià)值包含以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

(1)區(qū)域公平。中國(guó)水資源南多北少、東多西少，非常不均衡；區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異顯著，水資源供給量也因此而不同，這就涉及到流域內(nèi)與跨流域水資源的調(diào)配。在調(diào)配過(guò)程中既要保證經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以較低的成本取得一定量的水資源，又要使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、需水量大的地域要通過(guò)調(diào)配滿足需求。在水權(quán)配置中，不損害任何一方利益，達(dá)到水源地與調(diào)入地、中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的協(xié)調(diào)、和諧共同發(fā)展，此即國(guó)內(nèi)區(qū)域公平價(jià)值。在追求水權(quán)國(guó)內(nèi)區(qū)域間公平配置時(shí)也不應(yīng)忽視國(guó)際間水權(quán)配置的公平目標(biāo)。國(guó)際河流水權(quán)配置涉及流域各國(guó)國(guó)家利益，配置的不均衡常常引發(fā)政治、經(jīng)濟(jì)、民族等問(wèn)題，成為影響區(qū)域和平與國(guó)家安全的重要因子。涉外水權(quán)配置同樣要追求公平。

(2)生活用水優(yōu)先下的產(chǎn)業(yè)公平。一方面，優(yōu)先保證生活用水是水權(quán)產(chǎn)業(yè)配置中必須注意的問(wèn)題。對(duì)生活用水的需求是人類(lèi)生活所必須的，因此獲得一定量的飲用水是人的一項(xiàng)基本權(quán)利。雖然供應(yīng)基本生活用水所獲經(jīng)濟(jì)效益甚少，但卻是政府的基本義務(wù)。基本生活用水的供應(yīng)是首要，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是其次，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益的低下剝奪公民用水權(quán)，這點(diǎn)在貧困缺水地區(qū)尤為重要。另一方面，只有各個(gè)產(chǎn)業(yè)間保持均適當(dāng)比例，國(guó)民經(jīng)濟(jì)才能均衡穩(wěn)定發(fā)展。生產(chǎn)用水是一種重要的生產(chǎn)要素，其投入量的多少制約著產(chǎn)出數(shù)量。因此，不能僅僅以經(jīng)濟(jì)效益多少這一指標(biāo)在各產(chǎn)業(yè)間分配水資源，而應(yīng)綜合考慮產(chǎn)業(yè)地位、特點(diǎn)在追求效益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展。

(3)代際公平?？沙掷m(xù)發(fā)展的內(nèi)涵在于既保障當(dāng)代人的需求又不損害后代人發(fā)展的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)代際公平。水權(quán)配置中要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，實(shí)現(xiàn)代際公平包含兩個(gè)方面內(nèi)容：一是保證生態(tài)環(huán)境用水。生態(tài)環(huán)境用水包括林業(yè)、水生物、城市綠地等用水。只有加強(qiáng)水土保持等環(huán)境建設(shè)，保證充分的生態(tài)環(huán)境用水，才能維持環(huán)境自身的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境持續(xù)改善。二是水環(huán)境保護(hù)。水質(zhì)關(guān)系到人類(lèi)、以及各類(lèi)動(dòng)植物的生存，要根本改善水質(zhì)，關(guān)鍵是控制排入水體的污染物總量不超過(guò)環(huán)境容量。在水權(quán)配置中，要根據(jù)不同群體需水特點(diǎn)與性質(zhì)與環(huán)境需水量的目標(biāo)，確定排污量；還要優(yōu)先供給低能耗、少污染的產(chǎn)業(yè)，限制高耗水產(chǎn)業(yè)，壓縮進(jìn)而減少排污量，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

3.水權(quán)配置中公平與效率的關(guān)系

公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)往往依賴于追求效率價(jià)值所帶來(lái)的基本物質(zhì)基礎(chǔ),這一點(diǎn)在水權(quán)配置中也不例外。經(jīng)濟(jì)學(xué)家黃少安指出：“公平觀是一個(gè)價(jià)值判斷問(wèn)題，是對(duì)財(cái)富分配狀況或獲取方式的主觀評(píng)價(jià)?！睋Q言之公平是虛化的，難以衡量。在“可持續(xù)發(fā)展觀”被視為普遍真理的當(dāng)下，效益已不再局限于一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門(mén)、一代人，而是指可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)整體效益。效率價(jià)值作為第一位價(jià)值，具有基礎(chǔ)性作用，對(duì)公平的追求可以統(tǒng)一于整體效率的提高中。特別是目前我國(guó)最凸出的問(wèn)題不在于地域、行業(yè)間水權(quán)分配的不公，而在于部分地區(qū)嚴(yán)重缺水，水資源利用率低、排污量大，以及由此帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題。有介于此，以社會(huì)效益為導(dǎo)向，兼顧公平與效率是水權(quán)配置中必須遵循的原則。一方面，我們要完善市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水權(quán)配置最優(yōu)化與水資源價(jià)值最大化，提高用水效率、減少排污量；另一方面，對(duì)于人之生存須臾不可或缺的生活用水仍需保證供應(yīng)(當(dāng)然在供水時(shí)也應(yīng)考慮優(yōu)化資源配置，盡可能使民眾以較低的價(jià)格獲得生活用水)，對(duì)于水資源利用過(guò)程中產(chǎn)生的不合理差距要積極調(diào)節(jié)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體效益的可持續(xù)增長(zhǎng)。

三、我國(guó)水權(quán)配置現(xiàn)狀及其問(wèn)題

(一)水權(quán)配置的現(xiàn)狀

在我國(guó)，水權(quán)首先以行政方式在各地方政府及流域管理機(jī)關(guān)之間進(jìn)行逐級(jí)分配，這一過(guò)程可稱之為區(qū)域水權(quán)分配；在此基礎(chǔ)上,水行政機(jī)構(gòu)把取水許可證頒發(fā)給用水戶，賦予其初始用水權(quán),這一過(guò)程可稱之為用水戶初始水權(quán)配置；在行政配置方式之外，用水者也可以通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)以交易方式獲得所需水資源，此即水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

1.區(qū)域水權(quán)分配

所謂區(qū)域水權(quán)分配，在我國(guó)現(xiàn)有的水資源管理體制下對(duì)應(yīng)的是面向水權(quán)制度發(fā)展過(guò)程中的水量分配。[9]《水法》第45條規(guī)定：“調(diào)蓄徑流和分配水量，應(yīng)當(dāng)依據(jù)流域規(guī)劃和水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃，以流域?yàn)閱卧贫ㄋ糠峙浞桨浮！边@是我國(guó)區(qū)域水權(quán)分配的基本依據(jù)。根據(jù)《水法》、《水量分配暫行辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，區(qū)域水權(quán)分配由流域管理機(jī)構(gòu)與省級(jí)政府組織實(shí)施，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上進(jìn)行充分的技術(shù)、輿論準(zhǔn)備，進(jìn)而明晰現(xiàn)狀用水，確定發(fā)展需水額，形成區(qū)域水權(quán)分配方案，最終形成了預(yù)留生態(tài)用水；按人口分配基本需求用水；“有償調(diào)劑”方式分配機(jī)動(dòng)用水等多種模式。[10]這一過(guò)程可以稱之為初始水權(quán)行政內(nèi)部配置。

2.用水戶初始水權(quán)配置

用水戶初始水權(quán)的配置，主要指的是對(duì)用水戶取水權(quán)的分配。在從流域機(jī)構(gòu)開(kāi)始直至基層政府(縣市政府)的區(qū)域水權(quán)分配外，每一級(jí)政府按照《水法》和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的規(guī)定，負(fù)責(zé)其管轄范圍內(nèi)的取水許可審批，這是我國(guó)面向用水戶進(jìn)行初始水權(quán)分配的基本方式。取水許可審批主要基由層政府水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，但法律法規(guī)規(guī)定由流域管理機(jī)構(gòu)和上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)審批的除外?！度∷S可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定了取水許可審批的一般程序，包括申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、核發(fā)取水許可證并征收水資源費(fèi)、通知公告、延期變更和限制取水等內(nèi)容。對(duì)用水戶的取水權(quán)分配可以稱之為初始水權(quán)行政外部配置。

3.水權(quán)轉(zhuǎn)讓

法律意義上的轉(zhuǎn)讓?zhuān)肛?cái)產(chǎn)或法律權(quán)利的讓與。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，水權(quán)擁有者將所擁有的水權(quán)全部或一部分讓渡給水權(quán)需求者，進(jìn)而獲益的過(guò)程。水利部《水權(quán)制度建設(shè)框架》指出，水權(quán)流轉(zhuǎn)即水資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，目前主要為取水權(quán)的流轉(zhuǎn)。水權(quán)流轉(zhuǎn)制度包括水權(quán)轉(zhuǎn)讓資格審定、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的程序及審批、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的公告制度、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的利益補(bǔ)償機(jī)制以及水市場(chǎng)的監(jiān)管制度等。由此，水權(quán)轉(zhuǎn)讓是水權(quán)流轉(zhuǎn)的基本內(nèi)容。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是在市場(chǎng)機(jī)制下對(duì)水資源優(yōu)化配置的 手段，它的運(yùn)行必須有相應(yīng)的法律法規(guī)予以保障規(guī)制，必須有國(guó)家的調(diào)控治理。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，完善的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度對(duì)于水資源優(yōu)化配置、提高用水效率、水資源節(jié)約與保護(hù)有重要意義。

(二)水權(quán)配置的困境及其成因

1.區(qū)域水權(quán)配置的困境及其成因

(1)水量分配方案尚未制定完善。目前只有黃河流域、太湖流域等少數(shù)流域已經(jīng)通過(guò)并實(shí)施水量分配方案，包括長(zhǎng)江流域在內(nèi)的眾多流域的水量分配方案仍未制定完成。技術(shù)層面、行政層面的協(xié)調(diào)問(wèn)題是制約方案制定的主要因素。[11]

(2)現(xiàn)行水量分配方案實(shí)施困難?？陀^上各流域內(nèi)水量交換頻繁復(fù)雜，技術(shù)上難以控制，且目前流域水資源管理信息化水平不高，調(diào)控手段措施不足，水量分配的監(jiān)督與管理工作任重而道遠(yuǎn)。

(3)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)權(quán)力責(zé)任不明確。按照《水量分配暫行辦法》的規(guī)定，地方政府機(jī)構(gòu)依據(jù)被分配的水量再進(jìn)行水量分配。這就會(huì)導(dǎo)致地方政府將生態(tài)環(huán)境責(zé)任歸結(jié)于中央政府，出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的情況。黃河流域有210億立方米未分配的生態(tài)環(huán)境水量。按此規(guī)定，當(dāng)黃河出現(xiàn)斷流等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)中央政府要負(fù)主要責(zé)任，黃河流域各省區(qū)一概沒(méi)有或很少承擔(dān)責(zé)任。

2.用水戶初始水權(quán)配置的困境及其成因

在我國(guó)取水許可是行政權(quán)力的延伸，而不是法律規(guī)定的權(quán)利，地方政府的行政行為沒(méi)有法律法規(guī)的嚴(yán)格規(guī)范，計(jì)劃痕跡明顯。具體表現(xiàn)有以下兩方面：[12]

(1)政府在發(fā)放取水許可證時(shí)，沒(méi)有嚴(yán)格的公告制度和聽(tīng)證會(huì)制度；取水許可管理辦法有對(duì)單項(xiàng)工程取水限額的規(guī)定，但是對(duì)于各級(jí)政府批準(zhǔn)的取水總量沒(méi)有明顯的制度約束。

(2)政府部門(mén)身份具有雙重性，既是公共事務(wù)監(jiān)管者，又是大型水利工程投資者。出于政績(jī)考慮，各級(jí)水利部門(mén)會(huì)大力支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水資源利用最大化符合地方政府與企業(yè)的共同利益。

總之，我國(guó)的取水許可制度不符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念，與完善法治環(huán)境下的水權(quán)制度有本質(zhì)差異。

3.水權(quán)轉(zhuǎn)讓的困境及其成因

實(shí)踐中已有東陽(yáng)一義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)徽暮由嫌慰缡∮袃斦{(diào)水等水權(quán)轉(zhuǎn)讓的嘗試，但仍存在大量亟需解決的問(wèn)題。我國(guó)目前水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度有以下兩個(gè)方面的缺陷：

(1)法律規(guī)制不完善，轉(zhuǎn)讓制度建設(shè)滯后。目前我國(guó)關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)還很不完善，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定:依法取得取水權(quán)的單位和個(gè)人,經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn),可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源。但是配套措施還沒(méi)有,具體實(shí)施困難重重。因此,水權(quán)交易行為實(shí)際上還無(wú)法獲得制度層面上的保障。法律規(guī)制的不完善與現(xiàn)實(shí)中由于水權(quán)初始分配不均帶來(lái)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓需求的矛盾給轉(zhuǎn)讓主體及地方政府增加了法律和政治風(fēng)險(xiǎn)，直接造成了當(dāng)前轉(zhuǎn)讓中的混亂和無(wú)序。這是我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中最大的障礙和缺陷。

(2)關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的調(diào)整力度還很薄弱。雖然《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》等都明確要求對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行監(jiān)管，切實(shí)保障各方權(quán)益，引導(dǎo)水資源高效轉(zhuǎn)讓。但是，我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管制度在監(jiān)管范圍、監(jiān)管手段、主體構(gòu)成等方面還需要對(duì)相應(yīng)的政策制度進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

四、我國(guó)水權(quán)配置的制度發(fā)展：協(xié)商治理的制度路徑

社會(huì)的良性運(yùn)行離不開(kāi)持續(xù)發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)，受保護(hù)并不斷改善的生態(tài)環(huán)境以及強(qiáng)有力的國(guó)家安全支撐。水權(quán)的優(yōu)化合理配置同樣受這三個(gè)因素的制約。社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、國(guó)家安全三者密切相關(guān)，三位一體構(gòu)建水權(quán)配置的制度框架。社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素為軀干，作為中心因素，是水權(quán)配置的指針與源動(dòng)力；生態(tài)環(huán)境與國(guó)家安全為兩翼，為水權(quán)配置提供有力支撐，缺少任何一方都會(huì)使配置工作失去正確航向。接下來(lái)從社會(huì)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)，國(guó)家安全本位三個(gè)方面考察水權(quán)配置制度的發(fā)展路徑。

(一)社會(huì)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)：水權(quán)配置的基本目標(biāo)

社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素在水權(quán)配置中處于中心地位，是水權(quán)配置的首要考量與主要驅(qū)動(dòng)力。從某種意義上講，一切水權(quán)配置工作的終極目標(biāo)都是為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加人民福祉。當(dāng)前階段社會(huì)發(fā)展的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)仍然是效益的持續(xù)提高，無(wú)法獲得收益的水權(quán)配置會(huì)因民眾的反對(duì)而舉步維艱。當(dāng)然這里的發(fā)展是社會(huì)整體效益不斷提高的可持續(xù)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)這一目的需要采取以下制度應(yīng)對(duì)措施：

(1)明確界定水權(quán)

首先，在法律上明確水權(quán)的定義。法律上水權(quán)定義的缺失易造成實(shí)踐中水權(quán)主體權(quán)利行使的不確定性，帶來(lái)秩序混亂以及水事糾紛，進(jìn)而影響了各方主體在水資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)中的積極性。

其次，明確水權(quán)權(quán)利擁有人。由于流域?qū)哟畏峙涞乃畽?quán)是一個(gè)公共水權(quán)，客觀上導(dǎo)致我國(guó)目前水量分配方案沒(méi)有明確規(guī)定分配方案所分配水量和水權(quán)的擁有者，而只是將水量分配給一個(gè)區(qū)域，從而在法律上導(dǎo)致權(quán)利擁有人不明確。[13]在我國(guó)《水法》中，盡管規(guī)定國(guó)家層面有國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，但對(duì)于區(qū)域?qū)哟蔚乃畽?quán)行使者確沒(méi)有明確規(guī)定。為完善國(guó)家水權(quán)配置制度，應(yīng)在水量分配方案或相應(yīng)的法律法規(guī)中明確水量分配方案分配水權(quán)的權(quán)利擁有者。

(2)完善水量分配、取水許可具體制度

首先，水量分配方案對(duì)于區(qū)域水權(quán)配置的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用毋庸置疑，行政區(qū)域、流域、跨流域水量分配方案應(yīng)加快制定。另外，水量分配方案現(xiàn)實(shí)中雖有《水法》規(guī)定必須執(zhí)行但是相關(guān)配套制度尚未建設(shè)完備，水量分配方案的法律地位沒(méi)有正確和全面體現(xiàn)出來(lái)。因此應(yīng)該在所有的水資源管理措施中，體現(xiàn)其法律地位。

其次，針對(duì)目前取水權(quán)期限、現(xiàn)有水量分配有效期不明確的問(wèn)題，在水量分配方案的制定中應(yīng)加以明確。同時(shí)考慮到我國(guó)水權(quán)制度的多層次性，水量分配方案的有效期應(yīng)與取水許可以及其下公共供水系統(tǒng)的有效期相銜接。同時(shí)應(yīng)該建立某一權(quán)利到期后，與其他權(quán)利之間有效期銜接和處理措施。

再次，由于我國(guó)取水許可制度的實(shí)施早于水量分配方案的制定，從而客觀上造成我國(guó)極大部分取水許可的審批沒(méi)有水量分配為依據(jù)。[14]這導(dǎo)致了部分區(qū)域取水總量失控，給水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)帶來(lái)了損害。在區(qū)域取水量沒(méi)有超過(guò)水量分配方案規(guī)定取水量的情況下，應(yīng)明確二者之間的關(guān)系；對(duì)于區(qū)域取水量超過(guò)水量分配方案規(guī)定取水量的情況應(yīng)建立必要的水源代替措施，或通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償削減取水戶取水量。

(3)建立完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度

首先，建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律保障機(jī)制。雖然《水法》、《水污染防治法》等一系列國(guó)家涉水法規(guī)逐步完善，地方的一些實(shí)施細(xì)則和辦法也相繼出臺(tái)，但各法律法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)還存在問(wèn)題。一方面在法律上對(duì)水權(quán)中使用權(quán)的權(quán)能進(jìn)行具體規(guī)定。以此為基礎(chǔ)建立水權(quán)所有權(quán)和使用權(quán)相分離的制度,為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供法律依據(jù),使轉(zhuǎn)讓雙方的合法權(quán)利得到法律上的保障。另一方面要出臺(tái)和完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)施細(xì)則。目前，在水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的規(guī)定、特別是可操作規(guī)章還比較單薄。隨著法治社會(huì)建設(shè)的深入，為水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供切實(shí)的法律保障日益具有迫切性。

其次，建立完善水市場(chǎng)制度。要在水權(quán)明晰、監(jiān)測(cè)完善的基礎(chǔ)上建立水市場(chǎng)，其基本要求是管理正規(guī)、治理有效、交易成本低。具體有以下兩種市場(chǎng)機(jī)制可供借鑒：①水銀行制度。所謂水銀行制度就是應(yīng)用銀行最基本的功能發(fā)展一個(gè)水權(quán)流轉(zhuǎn)的機(jī)制和場(chǎng)所。水銀行一般適用于水權(quán)轉(zhuǎn)讓量較小的地區(qū)，用于降低水權(quán)交易成本。通過(guò)水銀行轉(zhuǎn)讓水權(quán)有兩個(gè)步驟，第一步“儲(chǔ)蓄”水量：水權(quán)持有人將其水權(quán)存入銀行；第二步水銀行將儲(chǔ)存的水權(quán)賣(mài)給水權(quán)購(gòu)買(mǎi)者。②水權(quán)交易所制度。所謂水權(quán)交易所就是采用類(lèi)似股票交易所形式建立的水權(quán)交易市場(chǎng)，它一般適用于交易量大、交易活躍的區(qū)域。在水權(quán)交易所制度下，參與交易的是水權(quán)擁有人，水權(quán)交易所將根據(jù)市場(chǎng)每一次轉(zhuǎn)讓的供需量確定價(jià)格，市場(chǎng)對(duì)價(jià)格的形成有決定性作用。水權(quán)交易所可采用會(huì)員制，并有權(quán)力對(duì)每次交易收取費(fèi)用以保證交易所正常運(yùn)作。

最后，完善轉(zhuǎn)讓配套制度。一方面要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃并切實(shí)付諸實(shí)施。比如要有輸送水的渠道、管網(wǎng)和閘門(mén)系統(tǒng)。另一方面要建立外部性評(píng)估和損失補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)此機(jī)制保護(hù)第三方利益,保護(hù)環(huán)境。當(dāng)交易造成的損失超過(guò)所得到的利益時(shí),要阻止或延遲交易。[15]

(二)生態(tài)環(huán)境保護(hù)：水權(quán)配置的外部約束

水權(quán)的配置必須考慮對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，不可以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)的或后代人發(fā)展的機(jī)會(huì)為代價(jià)。代際公平是水權(quán)配置永恒的目標(biāo)。由于水資源并非私產(chǎn)，這回導(dǎo)致的保護(hù)漠視；另外產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后、地方保護(hù)主義小團(tuán)體主義等等原因造成了目前我國(guó)水環(huán)境污染水生態(tài)破壞嚴(yán)重的局面。水權(quán)的配置制度發(fā)展必須在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的約束下進(jìn)行，具體而言，有下面幾點(diǎn)制度應(yīng)對(duì)：

(1)加強(qiáng)環(huán)境流量的界定與管理

目前我國(guó)河道內(nèi)生態(tài)和環(huán)境需水的確定還停留在水量的界定，沒(méi)有充分考慮流量分配過(guò)程，過(guò)分簡(jiǎn)單的界定不能充分反映生態(tài)系統(tǒng)的水需求。因此，我國(guó)的河道內(nèi)生態(tài)和環(huán)境需水需要實(shí)現(xiàn)從單一的水量向流量突破的過(guò)程。法律制度上，應(yīng)盡快出臺(tái)環(huán)境流量界定和管理的規(guī)則，從流量大小、時(shí)間、可預(yù)測(cè)性等方面綜合考慮，建立環(huán)境流量調(diào)度導(dǎo)則，制定科學(xué)合理的環(huán)境流量界定方案，并與水量分配方案相契合。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)淡水生物的多樣性，維持河流必要的產(chǎn)品與服務(wù)的目的。

(2)改革水資源節(jié)約和保護(hù)機(jī)制

首先，節(jié)約用水：通過(guò)明晰水權(quán)，確定用水戶的水量及水權(quán)的形式，限制區(qū)域或用水戶的用水量，實(shí)現(xiàn)水資源節(jié)約。同時(shí)，通過(guò)水權(quán)交易的價(jià)格，引導(dǎo)和促進(jìn)用水戶節(jié)約用水。

其次，通過(guò)授予生態(tài)環(huán)境用水的取水許可，明確生態(tài)環(huán)境用水量，并通過(guò)年度取水計(jì)劃的制定，落實(shí)生態(tài)環(huán)境用水。

(3)完善水污染控制制度

①實(shí)行污水處理責(zé)任制度，落實(shí)《水污染防治法》、《水污染防治實(shí)施細(xì)則》中污水處理的規(guī)定。②完善排污收費(fèi)制度，擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高排污收費(fèi)價(jià)格。 ③建立地下水保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)地下水資源的污染破壞行為的法律責(zé)任，并且完善有關(guān)地下水回灌法律制度。[16]

(三)國(guó)家安全本位：水權(quán)配置的根本利益

水安全是國(guó)家安全的基石，國(guó)際間水權(quán)的配置問(wèn)題從形成到發(fā)展都已打上了國(guó)家安全的烙印。中國(guó)主要的國(guó)際河流41條，涉及流域國(guó)19個(gè)，主要集中在西南、西北、東北三個(gè)地區(qū)。[17]國(guó)際河流流域國(guó)均有權(quán)利分享水權(quán)，但各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)利益存在沖突。我國(guó)是許多國(guó)際河流的上游國(guó)，在興建水電站、大壩等水利工程時(shí)，由于水資源分配問(wèn)題而導(dǎo)致的矛盾與爭(zhēng)端近年來(lái)愈加突出。如何公平合理配置國(guó)際河流水權(quán)，避免沖突，進(jìn)而保障國(guó)家安全，維護(hù)國(guó)家利益，營(yíng)造和平穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境是水權(quán)配置中必須解決的課題。根據(jù)現(xiàn)有方針政策，結(jié)合我國(guó)國(guó)際河流現(xiàn)狀，可在水權(quán)配置中采取以下在制度應(yīng)對(duì)措施：

(1)立足國(guó)家利益，公平合理開(kāi)發(fā)配置國(guó)際河流水資源

水不僅是農(nóng)業(yè)發(fā)展的命脈也是是國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的命脈，水資源涉及到社會(huì)的方方面面，是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略資源。國(guó)際河流水資源開(kāi)發(fā)配置雖然涉及各個(gè)流域國(guó)利益，較為敏感，也易引起沖突，但這不應(yīng)成為減緩開(kāi)發(fā)活動(dòng)的原因。在開(kāi)發(fā)配置活動(dòng)中應(yīng)綜合平衡公平合理利用原則和不造成重大損害原則，以權(quán)利平等或水權(quán)共享為基礎(chǔ),約束流域各國(guó)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，在此過(guò)程中要注意維護(hù)我國(guó)的利益和主權(quán)。

(2)完善法律制度，健全雙邊或多邊區(qū)域性水協(xié)定

在國(guó)際層面，我國(guó)所加入的雙邊或多邊的區(qū)域性專(zhuān)項(xiàng)水協(xié)定非常少，這種狀況使我國(guó)的國(guó)際河流開(kāi)發(fā)利用缺少有效的國(guó)際法支持，給開(kāi)發(fā)配置活動(dòng)帶來(lái)國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)與阻礙，還會(huì)給我國(guó)的國(guó)際形象造成負(fù)面影響。[18]我國(guó)應(yīng)加快與流域各國(guó)磋商達(dá)成專(zhuān)項(xiàng)水協(xié)定，本著“共同開(kāi)發(fā)、求同存異”的方針，積極參與立法，構(gòu)建綜合考量上下游國(guó)家利益的協(xié)議。另外，目前涉外水權(quán)配置的法律基本還是空白，《水法》、《水量分配暫行辦法》等規(guī)范水權(quán)配置的法律法規(guī)并不適應(yīng)國(guó)際河流開(kāi)發(fā)的特殊性。我國(guó)有必要制定與雙邊或多邊水協(xié)定相配套的專(zhuān)門(mén)法規(guī)為國(guó)際河流開(kāi)發(fā)提供制度支持，并且規(guī)范其行為，進(jìn)而減少不必要的國(guó)際水事?tīng)?zhēng)端。

(3)建立公允有序的爭(zhēng)端解決機(jī)制

發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用，在條約框架下形成制度框架，是解決爭(zhēng)端的重要機(jī)制。以湄公河流域水事?tīng)?zhēng)端為例，由于《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》過(guò)于強(qiáng)調(diào)不對(duì)其他國(guó)家造成重大損害的原則，使上游國(guó)家負(fù)擔(dān)過(guò)重的義務(wù)，我國(guó)未加入此協(xié)議，也未加入據(jù)此協(xié)議設(shè)置的湄公河委員會(huì)(MRC)。[19]這一狀況既使MRC難以有效履行職責(zé)，也不利于中國(guó)參與湄公河流域國(guó)際合作與爭(zhēng)議協(xié)商。據(jù)此應(yīng)該補(bǔ)充利益損失賠償和利益分享的原則,使上游在承擔(dān)義務(wù)的同時(shí),有利益共享的權(quán)利。[20]這樣可以在MRC體制內(nèi)，依據(jù)既有規(guī)則討論對(duì)大湄公河水的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，快速有效解決糾紛，把爭(zhēng)端對(duì)流域各國(guó)的損害降到最低限度。

五、結(jié)論

水權(quán)配置制度受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)、國(guó)家安全三方面因素制約而三方因素相互影響既有協(xié)調(diào)的一方面，又存在矛盾關(guān)系。應(yīng)根據(jù)我國(guó)水權(quán)配置現(xiàn)狀從既有問(wèn)題出發(fā)，在遵循“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則下，統(tǒng)籌兼顧妥善處理水權(quán)配置各方關(guān)系，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為著眼點(diǎn)、立足點(diǎn)整體指導(dǎo)水權(quán)配置；以國(guó)家安全為戰(zhàn)略要素，于此范圍內(nèi)布局水權(quán)配置，維護(hù)我國(guó)利益；以環(huán)境保護(hù)為前提，促進(jìn)水權(quán)配置中人與自然的和諧。在治理路徑方面筆者主要從三方因素的關(guān)聯(lián)性出發(fā)在法律制度層面研究，下一步可探析其交互關(guān)系及矛盾沖突并可進(jìn)一步引入在水利科學(xué)、環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的技術(shù)層面問(wèn)題進(jìn)行量化研究，最終形成系統(tǒng)完善的水權(quán)配置框架體系。

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[14]沈大軍.中國(guó)國(guó)家水權(quán)制度建設(shè)[M].中國(guó)水利水電出版社，2010：89.

[15]李晶.中國(guó)水權(quán)[M].知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008：89.

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[17]白明華.印度河水爭(zhēng)端解決機(jī)制的啟示[J].南亞研究季刊，2012，(3).

[18]黃錫生.中國(guó)國(guó)際河流水資源利用立法略論[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2009，(5).

[19]白明華.印度河水爭(zhēng)端解決機(jī)制的啟示[J].南亞研究季刊，2012，(3).

[20]陳麗暉，曾尊固，何大明.國(guó)際河流流域開(kāi)發(fā)中的利益沖突及其關(guān)系協(xié)調(diào)以瀾滄江一泥公河為例[J].世界地理研究，2003，(1).

2014-04-10

華東政法大學(xué)，上海，200063

郭子坤(1990- )，男，漢族，華東政法大學(xué)碩士研究生，研究方向：刑事法律事務(wù)。

D922.66

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1008-8091(2014)02-0025-07