產(chǎn)能過剩化解對策
——國企盲目投資擴張誘因分析

王立國，農(nóng)媛媛

(東北財經(jīng)大學(xué) 投資工程管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、引言

自改革開放以來，中國先后經(jīng)歷了幾次較大規(guī)模的盲目投資熱潮，導(dǎo)致了許多行業(yè)產(chǎn)能過剩。國有企業(yè)偏好投資的鋼鐵、水泥、煤炭、船舶和電解鋁等行業(yè)成為產(chǎn)能過剩的“重災(zāi)區(qū)”，許多國有企業(yè)正面臨著產(chǎn)能過剩的困境。根據(jù)工信部公布的《2013年19個工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單(第一批)》，焦炭行業(yè)中，上市公司4家，分別是煤氣化第二焦化廠、包鋼股份焦化廠、山東鋼鐵和太化股份，均為國有企業(yè)；水泥行業(yè)涉及140家上市公司，其中金隅股份、天山股份和冀東水泥等眾多企業(yè)均為國企或有國資背景。2012年，國企包攬上市公司巨虧榜前十，中國遠洋繼2011年虧損104億元后，2012年再度虧損95億元，蟬聯(lián)虧損榜冠軍，隨后依次是中國鋁業(yè)、中國中冶、鞍鋼、馬鋼股份、山東鋼鐵、安陽鋼鐵、鋅業(yè)、華菱鋼鐵和二重。從行業(yè)分布來看，鋼鐵企業(yè)占了5家；從企業(yè)性質(zhì)來看，央企占了5家，虧損的主要原因均為產(chǎn)能過剩。

本文試圖闡述的觀點是，若從企業(yè)層面去思考，國企的盲目投資擴張正是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的直接原因之一，而隱藏在這種投資沖動背后的深層次原因，則是經(jīng)濟體制缺陷和國企產(chǎn)權(quán)缺陷。要想化解體制性的過剩產(chǎn)能，必須觸及體制上的病灶，通過實質(zhì)性的體制改革建立起長效化解機制。

二、國企視角下產(chǎn)能過剩的直接成因

過度投資引發(fā)產(chǎn)能過剩已是被廣泛認可的觀點。韓國高等(2011)提出，導(dǎo)致中國出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的原因有很多，包括經(jīng)濟體制和廠商策略等方面，但歸結(jié)起來，過度投資是這些深層次原因呈現(xiàn)出來的最直接因素。投資刺激下，旺盛的市場需求會引導(dǎo)資金、技術(shù)和勞動力等生產(chǎn)要素向盈利性高的行業(yè)進行配置，加上中國特有的行政性介入嚴重干擾市場正常的供求信號，于是這些行業(yè)供給量的陡然增加促成了產(chǎn)能過剩[5]。中國國有企業(yè)的過度投資擴張正是產(chǎn)能過剩的直接成因，這種行為主要包含以下幾方面的表現(xiàn)和特點：

一是扎堆投資。西方國家政府在調(diào)控經(jīng)濟時以利用金融杠桿為主，而中國除了金融杠桿還有更加有效的經(jīng)濟杠桿——龐大的國有經(jīng)濟部門，通過它們，政府可以借助行政方法將政策推行下去。在政府企圖救市的時候，國有企業(yè)起到了很大的作用。據(jù)統(tǒng)計，2008年實施的“四萬億”投資刺激計劃中，近80%～90%資源都流入了國有企業(yè)和部門，國企又將很大比重的資源投向了“鐵公基”等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，順勢拉動了密切相關(guān)的鋼鐵、水泥、玻璃、煤炭和鋁業(yè)等行業(yè)的投資增長，使得這些行業(yè)不同程度地呈現(xiàn)投資過熱的現(xiàn)象。中經(jīng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)顯示，2007年全國工業(yè)總產(chǎn)值405177億元，其中國有企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值36387億元；2008年全國工業(yè)總產(chǎn)值507285億元，其中國有企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值46857億元。從增長速度來看，2008年國有企業(yè)創(chuàng)下21世紀以來的最高紀錄，若忽略價格變動的影響，國有企業(yè)28.77%的工業(yè)總產(chǎn)值增長率高于總體的25.20%；從所占比重來看，國有工業(yè)企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值占比由2007年的8.98%上升到2008年的9.24%，說明2008年投資刺激政策對國有企業(yè)加大工業(yè)投資起到了顯著的正向刺激作用?？梢钥吹剑谘肫?、國企集中的工業(yè)行業(yè)如鋼鐵、水泥、玻璃、船舶和電解鋁等，產(chǎn)能過剩現(xiàn)象尤為嚴重。

二是無邊擴張。一些國有企業(yè)利潤豐厚又不用分紅，加之宏觀經(jīng)濟形式良好，于是產(chǎn)生了強烈的投資沖動。在進行投資決策時，國企常常不以市場為導(dǎo)向而偏好“全面撒網(wǎng)”。它們不管實際市場需求如何，也不深入探討行業(yè)發(fā)展前景，哪里熱就投向哪里，有時候地方政府提出的產(chǎn)業(yè)政策缺乏市場響應(yīng)，國企還主動承擔(dān)起實現(xiàn)政府發(fā)展規(guī)劃的義務(wù)。這樣一來，本應(yīng)該在少有的幾個壟斷性行業(yè)中存在的國有經(jīng)濟，也逐漸向廣泛的一般競爭性行業(yè)滲入。研究表明，國企與民企并存的一般競爭性制造業(yè)更容易出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的問題，而以國企為主的壟斷或者多頭壟斷行業(yè)和競爭程度較高或者以非國有企業(yè)為主的行業(yè)，則不容易出現(xiàn)產(chǎn)能過?；蛘弋a(chǎn)能過剩的程度較輕。文宗瑜(2013)提出，在2005～2010年，央企有幾方面的擴張政策：一是央企與地方國企對接，憑借規(guī)模優(yōu)勢拉動地方經(jīng)濟增長；二是央企無邊界擴張，進入那些缺乏管制和管制松懈的行業(yè)，如房地產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的金融領(lǐng)域等；三是央企向海外擴張；四是央企快速進入一些新興產(chǎn)業(yè)，如光伏、風(fēng)電和新能源汽車等產(chǎn)業(yè)[4]。從風(fēng)電、光伏電站建設(shè)情況來看，中國新能源發(fā)電領(lǐng)域的央企國企壟斷格局正在形成：風(fēng)電下游基本上被五大發(fā)電集團掌控，截至2009年，國內(nèi)風(fēng)電總裝機容量為2500萬千瓦，五大電力集團風(fēng)電裝機容量為1500萬千瓦，占比高達60%；此外，中廣核、國華和華潤等央企占據(jù)了第二梯隊，國企主導(dǎo)地位十分明顯。從兩次光伏電站項目特許權(quán)招投標的企業(yè)來看，光伏電站建設(shè)也是一派國企主導(dǎo)的景象。

三是規(guī)模無度。規(guī)模無度表現(xiàn)為國企盲目追求產(chǎn)值而過度擴充規(guī)模造成了不經(jīng)濟，企業(yè)為此背上沉重的資產(chǎn)包袱和債務(wù)包袱。這種現(xiàn)象與扎堆投資、無邊擴張同是國企預(yù)算軟約束的主要表現(xiàn)。尤其在極富誘惑力的低價資源和以GDP為導(dǎo)向的考核機制的雙重影響下，國企常常忽視規(guī)模經(jīng)濟而一味強調(diào)做大做強。武漢鋼鐵集團公司是中國一家典型的特大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，擁有令人驚嘆的企業(yè)規(guī)模：廠區(qū)內(nèi)有八座鼓風(fēng)爐、多間熱軋廠和冷軋廠、巨大的臨江碼頭和住著30萬居民的工人社區(qū)“紅鋼城”。近五年，武鋼的產(chǎn)量幾乎翻了一番，按鋼產(chǎn)量計算已經(jīng)成為全球第六大鋼鐵企業(yè)，在中國排名前五的鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)中，武鋼投資增長速度最快，它吞并了鄂鋼公司、柳州鋼鐵和昆明鋼鐵，并打入了廣西市場，這般龐大的規(guī)模令外國鋼企望塵莫及。近年來，鋼鐵行業(yè)因產(chǎn)能嚴重過剩而經(jīng)營慘淡，鋼鐵價格不斷下跌，行業(yè)陷入全面虧損狀態(tài)，中國鋼鐵產(chǎn)能以上50%控制在國有大中型鋼企手中，虧損面也率先集中在國有大中型鋼企當(dāng)中。雖然政府一再要求鋼企縮減產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但大型鋼企仍然不斷擴大規(guī)模。里昂證券經(jīng)濟分析師羅福萬指出：“中國應(yīng)該將大量糟糕的國有企業(yè)清除退市?！比欢?，在“投資拉動型”的發(fā)展模式下，像武鋼這樣的企業(yè)已“太大而倒不得”，越虧損越生產(chǎn)的僵持進一步加重了鋼鐵行業(yè)的困境。

四是輕視風(fēng)險。許多國企在投資前并沒有進行相應(yīng)規(guī)范的項目可行性研究，而把多數(shù)精力放在對行業(yè)前景天馬行空的想象上，對投資回報、項目償債能力、風(fēng)險和不確定性的評估等核心內(nèi)容蜻蜓點水，甚至還省略了對投資環(huán)境、技術(shù)要求和環(huán)保要求的考察，也沒有應(yīng)對項目虧損的實質(zhì)性預(yù)案。投資決策往往對政策過度依賴，給自己帶來很大的政策性風(fēng)險。2008年以來，越是資本密集的行業(yè)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象越嚴重，地方政府主導(dǎo)的投資擴張借助政府擔(dān)保、表外貸款和銀行間債務(wù)融資等形式，讓大量信貸資金流向了為政府代言的大型國有企業(yè)，絕大多數(shù)國企都頂著巨大的債務(wù)包袱。過度舉債使得大型國有企業(yè)資產(chǎn)負債率大幅上升。據(jù)統(tǒng)計，2013年上半年鋼鐵企業(yè)的平均資產(chǎn)負債率直逼70%的高壓線，國內(nèi)86家大中型鋼鐵企業(yè)的銀行貸款合計1.3萬億元，相當(dāng)于全部銷售收入的1.67倍和利潤的1327倍。其中，寶鋼的資產(chǎn)負債率為45.6%，首鋼、鞍鋼和河北鋼鐵分別為72%、60%和73%。當(dāng)投資虧損無利償還債務(wù)的事實擺在眼前，許多國企不斷借新還舊，抗拒退出市場，讓自己陷入經(jīng)營的惡性循環(huán)。

五是產(chǎn)能低端。國企喜好投資的行業(yè)絕大多數(shù)都已達到生產(chǎn)技術(shù)成熟、產(chǎn)品市場飽和、已完全嵌入世界產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部的程度。尤其在工業(yè)制造業(yè)投資中，中國國企輕易得不到外國的核心技術(shù)，自己本身又缺乏技術(shù)革新的能力，產(chǎn)能聚集在低附加值、低技術(shù)含量的水平上，造成了低端生產(chǎn)能力過剩和高端生產(chǎn)能力不足長期并存的局面。例如，國內(nèi)風(fēng)機制造商中，除了金風(fēng)、華銳和東汽等實力較強的企業(yè)以外，絕大多數(shù)國企通過購買國外轉(zhuǎn)讓技術(shù)進行整機組裝，自身并不具備競爭力，事實上全球領(lǐng)先的風(fēng)機制造商根本不愿意將一流的技術(shù)轉(zhuǎn)讓給他人。“走出去”沒有競爭力，國內(nèi)市場又消化不完，伴隨而來的就是競爭加劇、價格下降、投資虧損和行業(yè)內(nèi)低端產(chǎn)能的全面過剩。

三、國企盲目投資擴張背后的深層誘因

(一)外部誘導(dǎo)因素：內(nèi)部成本外部化*內(nèi)部成本外部化是指經(jīng)濟主體通過一系列的行為使得一部分私人成本轉(zhuǎn)移為社會成本，這里的外部化與經(jīng)濟學(xué)上的外部性實質(zhì)上相同，但成因上有所差別。王立國和周雨[6]有相關(guān)觀點的闡述。

王立國和周雨(2013)認為，內(nèi)部成本外部化的動因在于地方政府盲目追求GDP，內(nèi)部成本外部化的能力來源于要素的非市場化[6]。由于內(nèi)部成本外部化現(xiàn)象使得本由企業(yè)承擔(dān)的一部分成本轉(zhuǎn)嫁給了社會大眾，企業(yè)成本的這種降低扭曲了企業(yè)的投資行為，加大了產(chǎn)能進入強度，增加了行業(yè)產(chǎn)能過剩的可能性。本文認為，地方政府利用其在要素市場上的干預(yù)能力為企業(yè)提供低價格要素，造成的內(nèi)部成本外部化現(xiàn)象是國有企業(yè)盲目投資擴張的外部誘導(dǎo)因素。這種現(xiàn)象在國有部門和企業(yè)經(jīng)常發(fā)生：一是地方政府以土地為手段的內(nèi)部成本外部化；二是地方政府以資本為手段的內(nèi)部成本外部化；三是地方政府以環(huán)境為手段的內(nèi)部成本外部化。

3.2 做好入院介紹 患者入院后一般均有1～2名家屬陪伴，因此在入院介紹欄內(nèi)除了介紹手外科團隊的專家陣容外，同時介紹目前病房正在開展優(yōu)質(zhì)護理服務(wù)。

在土地資源分配中，中國土地所有權(quán)主體是國家和農(nóng)村集體，分配客體是土地使用權(quán)。其中，國有土地是由接受國家委托的地方政府和相關(guān)的土地管理部門進行分配，這使得土地成為地方政府操控經(jīng)濟的主要行政性工具。在試圖招商引資的時候，地方政府會大幅降低地價甚至無償提供給企業(yè)使用。對于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體所有的土地，地方政府也千方百計將其轉(zhuǎn)為非農(nóng)用建設(shè)用地。多數(shù)情況下政府先通過補償征收取得集體土地，然后再低價或無償出讓給企業(yè)使用。除此以外，地方政府還會采取一種間接手段為企業(yè)爭取土地，他們名義上不參與土地交易，卻暗中向農(nóng)民施加壓力，迫使他們通過轉(zhuǎn)讓、租用等方式將土地送入市場，最終為企業(yè)所用。有相當(dāng)數(shù)量的大中型國有企業(yè)因此嘗到甜頭。

地方政府對資本市場的內(nèi)部成本外部化主要體現(xiàn)在以銀行為主體的間接融資市場中。為了實現(xiàn)效益最大化，銀行傾向于把貸款提供給大中型企業(yè)、國有企業(yè)和熱門行業(yè)。當(dāng)政府迫使銀行發(fā)放貸款，為降低風(fēng)險，銀行也傾向更安全的政府項目、政府擔(dān)保項目或者國企項目，最終導(dǎo)致大量信貸資源流向國有行業(yè)和部門。銀行對小型企業(yè)、民營企業(yè)設(shè)立較高的貸款門檻，在數(shù)額、期限、利率和擔(dān)保等方面設(shè)立種種限制，甚至推出類似“300萬元以下的企業(yè)貸款不予考慮”的“金融壓抑”*“金融壓抑”理論是由美國著名經(jīng)濟學(xué)家麥金農(nóng)首創(chuàng)。廣義上的金融壓抑是指市場機制作用沒有得到充分發(fā)揮的發(fā)展中國家所存在的金融管制過多、利率限制、信貸配額以及金融資產(chǎn)單調(diào)等現(xiàn)象。政策，導(dǎo)致了信貸資源的錯配失衡。天則經(jīng)濟研究所2011年發(fā)布的報告稱，在融資成本方面，國企的平均實際利息率僅為1.60%，而其他企業(yè)的加權(quán)平均實際利息率為4.68%，若不考慮其他企業(yè)內(nèi)部資本成本外部化情況，以其他企業(yè)的加權(quán)平均實際利息率作為社會資本應(yīng)得收益率，則國企2001～2009年侵占的社會利益就高達2.75萬億元。

地方政府的政策性補貼，扭曲了要素市場價格，壓低了投資成本。而憑借政治關(guān)聯(lián)的身份，國企成為了地方政府補貼的最大受益者，享受各種形式的資金補貼和政策性補貼。耿強等(2011)[7]通過建立引入了產(chǎn)能利用率的RBC模型證明：“政策性補貼加大會更快地形成產(chǎn)能過剩，從而對主要宏觀經(jīng)濟變量產(chǎn)生影響?！变撹F行業(yè)一直是地方政府的補貼大戶，鋼鐵行業(yè)的補貼的來源主要來自中央政府或者地方政府，主要形式為還貸支持和直接現(xiàn)金補貼。根據(jù)網(wǎng)易財經(jīng)的統(tǒng)計，在滬深股市35家以鋼鐵為主業(yè)的上市公司中，僅2012年一年，政府的補貼總額高達61.457億元，為2011年的兩倍，其中補貼超過1億元的企業(yè)有6家，補貼最少的也有270萬元。凌鋼集團是朝陽市最大的納稅戶，分別于2010年、2011年獲得政府補貼1775萬元和2359萬元；2012年凌鋼股份主營業(yè)務(wù)巨虧3.35億元，而后獲得5.05億元政府補貼以此扭虧為盈；2013年6月公告獲得朝陽市財政局下發(fā)的財政補助資金3.5億元，其中技術(shù)開發(fā)補助1.5億元，貸款貼息2億元，從該年度伊始至獲得補助止，凌鋼股份已累計虧損1～1.2億元。即便是在連年的虧損需要補貼才能沖抵的情況下，凌鋼仍然保持產(chǎn)能“大躍進”的態(tài)勢。

與發(fā)達國家相比，中國企業(yè)環(huán)境污染損失很低。據(jù)悉，目前環(huán)保部門對企業(yè)污染事故依法作出的最高處罰不過100萬元。對于資金實力雄厚的國有企業(yè)來說，污染罰款與節(jié)能減排所耗成本相比不過是小菜一碟，何況罰出去的都是“國有資本”。此外，有些國企天生“身份優(yōu)越”，與當(dāng)?shù)卣捌郊墶鄙踔潦蔷哂懈叩男姓墑e，導(dǎo)致地方政府和相關(guān)環(huán)保部門對其污染行為不敢干涉，致使環(huán)境保護的監(jiān)管難度加大。曾有媒體發(fā)表評論稱：“有的大型國有企業(yè)明目張膽地向江河湖泊排污，因為它們清楚，政府會因為擔(dān)憂事件對地方財政產(chǎn)生不良影響而選擇網(wǎng)開一面，最后不過是通報批評、罰點款；而那些中小型民企則是偷偷摸摸地排污，因為一旦被抓，罰款會使企業(yè)經(jīng)營遭受重創(chuàng)，而且還會面臨關(guān)停的危險?！?/p>

國企淡漠的市場風(fēng)險意識歸根結(jié)底是由內(nèi)部成本外部化問題滋生的，體制上的根本性弊端扭曲了地方政府和國有企業(yè)的投資行為，當(dāng)投資成本和風(fēng)險能夠向社會轉(zhuǎn)嫁時，企業(yè)內(nèi)部的預(yù)算約束力自然變“軟”，直接的結(jié)果就是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩與投資沖動并存。

(二)內(nèi)部誘導(dǎo)因素：不明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

詹森和麥克林(Jensen & Meckling，1976)[8]指出，兩權(quán)分離導(dǎo)致股東和管理者利益不一致，股東的主要目標是剩余收益索取，即未來凈現(xiàn)金流索??；而管理者并不總是按照股東財富最大化進行決策，因為其私人收益除了現(xiàn)金流外還包括在職消費等，由此引致了代理問題。管理者的效用是企業(yè)規(guī)模與業(yè)績的增函數(shù)[9]，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)流動性過剩時，管理者不會將富余現(xiàn)金流支付予股東，而是將其投資到一些非但不能增加股東財富反而還會損害企業(yè)價值的項目中，以便構(gòu)建自己能夠控制的“帝國”，從而導(dǎo)致過度投資。[10]周黎安(2004)[11]在科爾內(nèi)(Kornai，1986)[12]“父愛主義”*科爾內(nèi)認為國企預(yù)算軟約束問題的出現(xiàn)歸因于政府對國企有“父愛主義”傾向，這在計劃經(jīng)濟體制下是普遍存在的動機。經(jīng)典理論基礎(chǔ)上提出中國處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，動機不再是簡單的“父愛主義”，還有經(jīng)濟競爭中嵌入了政治晉升博弈的性質(zhì)。他通過建立模型說明地方官員依賴于地方經(jīng)濟尤其是國企的影響力，通過惡性經(jīng)濟競爭達到政治競爭的目的，這是中國國企存在預(yù)算軟約束的新根源。錢(Qian，1996)[13]認為，國企要承擔(dān)兩類成本，一類是由政府控制形成的政治成本，另一類是由內(nèi)部人控制引發(fā)的代理成本。唐雪松等(2007)[14]提供了經(jīng)理機會主義引發(fā)過度投資行為的證據(jù)，認為所有權(quán)與控制權(quán)分離產(chǎn)生的代理問題，導(dǎo)致了經(jīng)理人為了自身私利而采取過度投資的行為。

市場經(jīng)濟對企業(yè)產(chǎn)權(quán)的基本要求是，企業(yè)產(chǎn)權(quán)是單純的經(jīng)濟性質(zhì)權(quán)利，而中國國企的產(chǎn)權(quán)中同時存在兩層委托—代理關(guān)系：一是國家代表國民擁有企業(yè)，二是企業(yè)管理者接受國家委托管理企業(yè)。在雙重代理機制下，國企實質(zhì)上是政府的行政工具而非真正的市場參與主體。1994年財政分權(quán)改革以后，由于地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等以及市場化融資手段、配套服務(wù)體系的不完善，中國開始出現(xiàn)地方政府直接介入經(jīng)濟、充當(dāng)企業(yè)經(jīng)營管理角色的“公司化”*地方政府公司化更為具體的表述為：地方政府在自己所轄的行政區(qū)域內(nèi)，以追求自身利益最大化為目標，以對各種行政資源的控制和支配為資本，以商業(yè)行為和超經(jīng)濟強制為背景的市場交易為經(jīng)營手段，以獲取民眾廉價勞動力的使用為用工和人事管理策略，以偽公共利益最大化的所謂“經(jīng)營城市”為理念，以官員老板化為從政之道，圍繞著政績和升遷而形成的一整套類似于公司制的官場規(guī)則體系。趨勢，各級政府與所轄企業(yè)特別是國有企業(yè)，逐漸結(jié)成類似大型企業(yè)集團的利益共同體。吳淑琨和席酋民(2001)[15]提出，從國有企業(yè)內(nèi)部治理來看，公司組織設(shè)計具有雙重性。國企的管理者直接由政府或者上級部門任免，決定了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營必然受到政府約束；企業(yè)內(nèi)部組織主要受到黨代會、職工代表大會和工會的監(jiān)督控制，如此的內(nèi)外雙層制約機制使得傳統(tǒng)的國有企業(yè)經(jīng)營機制僵化，經(jīng)濟效率低下。

地方財政有很大一塊來自地方國有企業(yè)的收入,所以地方政府對地方國企的“照顧”實際上是一種趨利的投資，是擴大地方財政收入的主要途徑。此外，地方政府希望國企迅速做大做強，在快速拉動地方GDP增長的同時又能夠彰顯地方政府的卓越支撐力和影響力，在這樣的期許之下，地方政府不自覺地就設(shè)下了以短期效果為導(dǎo)向的經(jīng)理人考核機制。辛清泉和譚偉強(2009)[16]研究發(fā)現(xiàn)，行業(yè)保護和政府控制級別影響了市場力量塑造國有企業(yè)經(jīng)理薪酬的能力。地方國企作為“利益共同體”的另一半，一面受到市場的激勵與約束，另一面又受到地方政府的激勵與約束，當(dāng)來自兩方面的激勵與約束機制出現(xiàn)偏差時，地方國企因無所適從而進行低效率投資和過度投資。[17]

站在國企管理者的立場上，他們希望在有限的任期里受到政府好的評價，并且認定自己的晉升速度取決于政府的滿意程度，包括對GDP的貢獻、就業(yè)率的提升、政府面子的維護效果等。加之他們自身很少持股或者根本不持股，國企的經(jīng)營效益、投資風(fēng)險和長遠發(fā)展對他們自身利益的意義不大，因此決策時他們偏好迎合地方政府的期望而放棄考慮經(jīng)營風(fēng)險和規(guī)模經(jīng)濟，更缺乏技術(shù)創(chuàng)新和品牌培育的前瞻性眼光。當(dāng)對自身利益的誘惑達到一定程度的時候，甚至還會出現(xiàn)管理者主動損害企業(yè)利益而追求一己之私的行為。

總的來說，在當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)關(guān)系下，國有企業(yè)的盲目投資擴張行為是地方政府、外部市場力量、國企內(nèi)部人三方同時進行利益博弈的結(jié)果。從微觀角度舉例，近年來，中國的光伏產(chǎn)業(yè)園、核電裝備產(chǎn)業(yè)園和風(fēng)機產(chǎn)業(yè)園等各類工業(yè)園區(qū)遍地開花，地方政府因看好此類新興產(chǎn)業(yè)而大力扶持，吸引了以國企為主的大小企業(yè)紛紛進入。在這一過程中管理者被賦予領(lǐng)軍人物的重大使命，在政策優(yōu)惠條件的激勵下爭相帶領(lǐng)企業(yè)擴大投資規(guī)模。當(dāng)全球市場突發(fā)震蕩，由于規(guī)模過大導(dǎo)致調(diào)整不及時，加上忽視技術(shù)創(chuàng)新，最終導(dǎo)致大量低端產(chǎn)能積壓而形成產(chǎn)能過剩。繼鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和煤化工等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過剩后，多晶硅和風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)也陷入了困局。

四、對策建議

內(nèi)部成本外部化是國有企業(yè)盲目投資擴張導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的外部誘因，外部治理有效性的前提是市場的有效性，即通過推行市場經(jīng)濟來化解；而克服內(nèi)部產(chǎn)權(quán)缺陷帶來的弊端必須通過徹底的制度變革來實現(xiàn)。因此，化解產(chǎn)能過剩的對策也應(yīng)當(dāng)從完善市場競爭機制和國企改革兩條主線來著手。

第一，營造公平市場競爭環(huán)境，通過倡導(dǎo)適度的“國退民進”建立起長效化解機制。

讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，首先要全面清除競爭性行業(yè)中國有企業(yè)所享有的各種特權(quán)、補貼和廉價資源，逐漸弱化直至最終去除國企的壟斷地位，加快完善現(xiàn)代市場體系。對國企做出的社會貢獻，直接按市場價格給予公開透明的補償。其次，要求政府深化投資體制改革，在制定投資、財政、稅收、金融、收入分配及社會保障機制等政策時，去除歧視性條款，主張對各類投資主體一視同仁。出臺更多有利于民營和中小企業(yè)的金融扶持政策，發(fā)展專門為民營和中小型企業(yè)服務(wù)的政策性銀行和小額貸款機構(gòu)，增加和拓寬民營企業(yè)的融資渠道。

在保證公有制主體地位的前提下，鼓勵國有產(chǎn)權(quán)從競爭性主業(yè)中淡出，逐漸向關(guān)系國家安全、國計民生的關(guān)鍵性領(lǐng)域集中，投身到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)性服務(wù)和公益性項目等當(dāng)中。至于那些國企必須參與的競爭類項目，盡量采用競爭性的資源分配方式，以提高市場競爭的公平性。在那些市場失效或者民間資本起初不敢涉足的領(lǐng)域，國企應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起引導(dǎo)投資的作用，真正發(fā)揮國有經(jīng)濟的龍頭作用。

第二，實質(zhì)性地推進國企改革，構(gòu)建國企的內(nèi)、外部約束體系。

用現(xiàn)代企業(yè)制度來規(guī)范國企，增強國企的預(yù)算約束意識，實現(xiàn)國企本身的自負盈虧。具體來說可以讓管理層、骨干員工適度持股，讓他們在企業(yè)中按份享有資本利得同時又相應(yīng)承擔(dān)投資損失，通過內(nèi)部人利益與企業(yè)效益搭鉤建立起第一層約束關(guān)系；在一般性、競爭性及盈利性領(lǐng)域，通過推進民營資本參股實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，通過保障民資股東權(quán)益建立起第二層約束關(guān)系。按照管股權(quán)和資本經(jīng)營的原則，對經(jīng)營性國有資產(chǎn)進行監(jiān)管，即以“資產(chǎn)資本化”*黨的十八屆三中全會審議通過并正式發(fā)布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。的思路進一步完善國有資產(chǎn)管理體制。將企業(yè)的長期經(jīng)營效益、長期社會效益、環(huán)保效益和科技創(chuàng)新成果等一并納入經(jīng)理人的績效考核指標體系，對考核指標的設(shè)定實行動態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的動向。

賦予各級國資委監(jiān)督管理的使命，讓其對國企的投資行為進行有力監(jiān)督。根據(jù)地方的實際情況制定準入標準，嚴格限制國有企業(yè)新增產(chǎn)能項目，妥善處理國企在建違規(guī)項目，嚴重違規(guī)的終止建設(shè)。捋清地方政府、銀行和國企三方的關(guān)系，加快國有商業(yè)銀行公司化改革，使銀行本身成為產(chǎn)權(quán)主體和市場主體。嚴格限制地方政府為國企作擔(dān)保，將項目本身的盈利能力和償債能力、企業(yè)的節(jié)能減排效果、企業(yè)的科技創(chuàng)新能力一并納入放貸考核指標體系。針對中國國企的具體情況制定相應(yīng)完善的法律法規(guī)來規(guī)范目前的委托-代理關(guān)系。鑒于國企較民企享有更多的資源，要求其遵守更高標準的“節(jié)能減排”要求，承擔(dān)更多的生態(tài)環(huán)境保護義務(wù),努力建設(shè)綠色新型國企。

第三，以推動兼并重組提高產(chǎn)業(yè)集中度，以激勵國企技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)化產(chǎn)能。

推動企業(yè)跨地區(qū)、跨所有制的兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度。只要符合要求，鼓勵民企對國企進行兼并重組，讓民營力量能夠在一些國有壟斷領(lǐng)域和環(huán)節(jié)獲得一定的發(fā)展空間。促使國企向高端產(chǎn)業(yè)鏈升級，減少國企數(shù)量，優(yōu)化國企質(zhì)量，進而優(yōu)化產(chǎn)能。有關(guān)部門應(yīng)全力配合企業(yè)，清除兼并重組過程中出現(xiàn)的障礙，并給予企業(yè)相應(yīng)的指導(dǎo)。

鑒于高端產(chǎn)能的市場空間依然很大，應(yīng)把激勵國企進行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)能優(yōu)化作為化解產(chǎn)能過剩的一項長效策略。具體的激勵方式可以包括財政手段激勵、金融手段激勵和褒獎企業(yè)管理者等。例如，在產(chǎn)能過剩的行業(yè)中，政府可以通過稅收和補貼兩種財政工具來實行激勵。稅收方面，凡是在誕生先進專利技術(shù)或者重要創(chuàng)新成果并受到認可的，成功升級產(chǎn)能并在行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生重要影響的，成功改造或者引進設(shè)備后大大降低環(huán)境污染程度的，成功將過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移出去并率先開拓市場的，賦予一定的稅收優(yōu)惠政策。補貼方面，逐漸減少以扭虧和擴大規(guī)模為目的的政策性補貼，增加科技創(chuàng)新性補貼。

參考文獻：

[1]丁鑫.產(chǎn)能過剩主攻方向應(yīng)是國企[N].證券日報,2013-11-25.

[2]王姣.國資改革：領(lǐng)唱2014年投資大戲[J].法制與經(jīng)濟(下旬),2014，(1)：5.

[3]江飛濤.化解產(chǎn)能過剩要建立長效機制[N].經(jīng)濟日報,2013-08-02.

[4]徐奎松.快速科學(xué)地化解國企產(chǎn)能過剩[N].企業(yè)觀察報，2013-10-29.

[5]韓國高,高鐵梅，等.中國制造業(yè)產(chǎn)能過剩的測度、波動及成因研究[J].經(jīng)濟研究，2011，(12)：8-31.

[6]王立國,周雨.體制性產(chǎn)能過剩：內(nèi)部成本外部化視角下的模型化解析[J].財經(jīng)問題研究，2013，(3)：27-35.

[7]耿強,江飛濤,傅坦.政策性補貼、產(chǎn)能過剩與中國的經(jīng)濟波動——引入產(chǎn)能利用率RBC 模型的實證檢驗[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2011，(5)：27-36.

[8]Jensen M,Merkling W H.Theory of Firm:Mannagerial Behavior,Agency Cost and Ownership Structure[J].Journal of Financial Economics,1976,3(4)：305-360.

[9]Baker G P,Mc Jensen,K J Murphy.Compensation and Incentives:Practice vs.Theory[J].Journal of Finance,1988,43(3)：93-616.

[10]Jensen M. Agency Cost of Free Cash Flow,Corporate Finance and Takeover[J].The American Economic Reviews,1986,76(2):323-329.

[11]周黎安.晉升博弈中的政府官員的激與合作——兼論我國地方保護主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因[J].經(jīng)濟研究，2004，(6)：33-40.

[12]Kornai J E，Maskin G R. Understanding the Soft Budget Constrait[J].Journal of Economic Literature,2003,(41):1095-1136.

[13]Qian Yingyi. Enterprise Reform in China: Agency Problems and Political Control[].Economicals of Transition,1996，(4)：427-447.

[14]唐雪松,周曉蘇,馬如靜.上市公司過度投資行為及其制約機制的實證研究[J].會計研究，2007，(7)：44-52.

[15]吳淑琨,席酋民.公司治理與中國企業(yè)改革[M].北京：機械工業(yè)出版社，2001.

[16]辛清泉,譚偉強.市場化改革、企業(yè)業(yè)績與國有企業(yè)經(jīng)理薪酬[J].經(jīng)濟研究，2009，(11)：68-81.

[17]張曙光.中國轉(zhuǎn)軌中的制度結(jié)構(gòu)與變遷[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2005.