棚戶區(qū)改造與城市內(nèi)部空間再造
——遼寧省棚戶區(qū)改造的空間經(jīng)濟(jì)分析

陳 飛，倪鵬飛

(1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京 100070;2.中國社會(huì)科學(xué)院 城市與競爭力研究中心，北京 100036)

一、引言

貧民住區(qū)①筆者在研究中發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)所謂的“城中村”、“棚戶區(qū)”在空間經(jīng)濟(jì)的許多特征上都與貧民窟類似。(國際上通常稱為“貧民窟”)是貧民大規(guī)模、大范圍聚居的城市地區(qū)。［1］［2］這些區(qū)域是城市經(jīng)濟(jì)、空間、機(jī)會(huì)和社會(huì)等分異的集中表現(xiàn)，它們與城市其他空間相互割裂，與城市整體風(fēng)貌格格不入，導(dǎo)致了城市內(nèi)部空間發(fā)展的“二元結(jié)構(gòu)”。這些區(qū)域失業(yè)率高，犯罪率高，居民貧困現(xiàn)象嚴(yán)重，各種傳染病肆虐。貧民窟與城市其他空間發(fā)展的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)問題受到國際社會(huì)的普遍關(guān)注，許多國家的各級(jí)政府為解決貧民窟問題、改善城市面貌進(jìn)行了持久努力。然而，從20世紀(jì)90年代以來，盡管貧民窟人口占城市人口的比重有所降低，但是貧民窟的總?cè)丝趨s在不斷增加，以發(fā)展中國家和地區(qū)為例，其比重從1990年的46.1%下降到2010年的32.7%，同期總量則從6.56億多增長到近8.28億。［3］正如美國學(xué)者戴維斯 (2009)所指出的，從空間上看，全球城市遍布貧民窟。［4］

貧民住區(qū)改造屬于城市更新與再造的主要內(nèi)容之一，是城市在長期的發(fā)展與演化過程中出現(xiàn)的必然現(xiàn)象。隨著建筑物生命周期進(jìn)入衰落階段和城市內(nèi)部空間演化，已有建筑需要進(jìn)行改造，建筑物所占用的土地需要進(jìn)行再開發(fā)。城市更新是城市需求改變的反映，是城市重建的一部分;城市增長和更新的過程包括再發(fā)展、復(fù)原和各種經(jīng)濟(jì)/社會(huì)活動(dòng)區(qū)位變遷。［5］

由于中國城市化進(jìn)程起步較晚，加上各級(jí)政府的工作重點(diǎn)主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，城市貧民的住房和住區(qū)問題長期得不到重視。隨著城市化進(jìn)程的加速、城市發(fā)展的空間不足和不協(xié)調(diào)以及各級(jí)政府對民生問題的重視，進(jìn)入21世紀(jì)以來，國內(nèi)一些城市和地區(qū)把解決城市貧民住區(qū)問題提上重要議事日程。自2005年開始，遼寧省在國內(nèi)率先進(jìn)行大規(guī)模改造城市及國有工礦棚戶區(qū)，用了4年多的時(shí)間，完成2910萬平方米集中連片棚戶區(qū)的改造任務(wù)，改善了70.6萬戶、211萬人的住房及住區(qū)問題①數(shù)據(jù)由遼寧省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳提供。除特別注明，下文中遼寧省全省及各城市棚戶區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)資料均為當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門提供，不再一一標(biāo)注。。遼寧省堅(jiān)持把改造棚戶區(qū)與協(xié)調(diào)城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間布局相結(jié)合，采取整體分散、局部集中、個(gè)別混居的措施，積極探索打破貧困空間聚集的路徑，持續(xù)優(yōu)化城市的空間布局。

遼寧省的這一實(shí)踐為全國乃至全球其他城市的貧民住區(qū)改造提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文后面的安排如下:第二部分從空間角度概括國際社會(huì)貧民窟改造的經(jīng)驗(yàn)與問題;第三部分介紹遼寧省棚戶區(qū)的空間演化與主要特點(diǎn);第四部分總結(jié)遼寧省在棚戶區(qū)改造過程中針對城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)采取的主要做法、措施及效果;最后一部分是結(jié)論，總結(jié)遼寧省棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)啟示，探討需進(jìn)一步關(guān)注的問題。

二、貧民窟改造:國際經(jīng)驗(yàn)與問題

貧民窟住房大多是擅自建設(shè)。貧民窟放大了城市的犯罪和污染等現(xiàn)象，凸顯了城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，從這個(gè)意義上說制約了城市發(fā)展。因此，國際社會(huì)很早就采取措施試圖解決這一問題。國際社會(huì)的貧民窟改造的主要空間措施大致可以概括為四個(gè)方面:忽視或驅(qū)逐、公共住房建設(shè)、發(fā)放住房補(bǔ)貼、貧民窟基礎(chǔ)設(shè)施改造。

無論是歐美發(fā)達(dá)國家，如英國、美國，還是發(fā)展中國家，在城市發(fā)展的早期階段，大多采用忽視或驅(qū)逐的方法。二十世紀(jì)七八十年代，為阻止貧民窟的擴(kuò)大與蔓延直至消除貧民窟，多數(shù)發(fā)展中國家采用驅(qū)逐方法，這在獨(dú)裁制國家表現(xiàn)尤為明顯。政府常常以實(shí)施城市改造、建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施等為借口，驅(qū)逐貧民窟居民［1］。這種方法對貧民窟問題的解決無濟(jì)于事，只是迫使貧民窟問題進(jìn)行空間轉(zhuǎn)移，從城市中心區(qū)轉(zhuǎn)移到城市邊緣區(qū)。隨著城市的空間擴(kuò)展，貧民窟問題形成無止境的惡性循環(huán):貧民窟 (中心區(qū))→驅(qū)逐→新的貧民窟 (邊緣區(qū))→再驅(qū)逐→……

住房的嚴(yán)重短缺是貧民窟最突出的表現(xiàn)，解決因市場失靈而導(dǎo)致的貧民住房短缺和住房質(zhì)量低劣問題常常成為市政當(dāng)局的首要目標(biāo)。美國從20世紀(jì)30年代“羅斯福新政”開始為貧民建造公共住房，在肯尼迪和約翰遜政府“偉大社會(huì)”時(shí)期達(dá)到頂峰［6］［7］。英國在二戰(zhàn)后的近20年里，采取“分散化政策”，在城市內(nèi)部開展舊房和貧民窟清理，在新城開展大規(guī)模的公共住房建設(shè)［5］。發(fā)展中國家 (如巴西、印度等)在二十世紀(jì)六七十年代拷貝了這種做法。這種方法因?yàn)閿?shù)量遠(yuǎn)不能滿足需求，很快就被放棄。據(jù)估算，發(fā)展中國家的公共住房供給甚至不能滿足住房需求的1%［1］。

強(qiáng)調(diào)市場自發(fā)作用的發(fā)達(dá)國家和政府效率相對低下的發(fā)展中國家，在公共住房建設(shè)措施收效較小的情況下，轉(zhuǎn)向發(fā)放住房補(bǔ)貼，提高貧民的住房支付能力，由居民通過市場自行解決住房問題。英國在二十世紀(jì)七八十年代給房屋所有者、地主、開發(fā)商發(fā)放改善津貼，幫助他們彌補(bǔ)安置成本;之后，津貼發(fā)放對象轉(zhuǎn)向低收入房主、租戶［5］。巴西、墨西哥等許多國家在二十世紀(jì)八九十年代也采取過類似措施［5］。然而，貧民窟的出現(xiàn)本質(zhì)上是市場自發(fā)力量作用的結(jié)果，微薄的津貼不能從根本上改變市場力量運(yùn)行的方向，其效果相較公共住房建設(shè)效果更不顯著，對城市空間演化的影響微乎其微。

基礎(chǔ)設(shè)施滯后是貧民窟的主要特征之一，改造住房而不改善基礎(chǔ)設(shè)施，難以從根本上解決貧民窟問題。1989年，圣保羅市政府開始實(shí)施該市歷史上首個(gè)大規(guī)模治理貧民窟的計(jì)劃—— “貧民住區(qū)城市更新計(jì)劃”，建設(shè)和完善貧民窟的基礎(chǔ)設(shè)施，改善貧民窟居民的居住條件［9］。美國20世紀(jì)90年代通過“希望六號(hào)計(jì)劃”重建公共住房，改造商業(yè)區(qū)和建設(shè)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)等，以提供較好的社區(qū)和支持性服務(wù)，吸引較高收入居民入住;2010年奧巴馬政府的“精選住宅區(qū)計(jì)劃”對“希望六號(hào)計(jì)劃”進(jìn)行延伸，但它強(qiáng)調(diào)住房項(xiàng)目的配套設(shè)施發(fā)展和可持續(xù)性。國際社會(huì)的基礎(chǔ)設(shè)施改造與住房改造不同步，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施不能很好地對接整體改造需求。

國際社會(huì)的貧民窟改造主要是在主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的指導(dǎo)下進(jìn)行的，它側(cè)重對經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象的解構(gòu)研究和單一市場分析，全面性和系統(tǒng)性分析不足。因此，國際社會(huì)的貧民窟改造早期階段主要是解決住房供給不足，對貧民窟的基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)環(huán)境和城市內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)關(guān)注不夠;后期階段主要關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)環(huán)境建設(shè)，但住房建設(shè)滯后。另外，從空間上看，國外城市貧民窟的改造基本上都是在既有基礎(chǔ)上的升級(jí)和“修修補(bǔ)補(bǔ)”，貧民住區(qū)的空間區(qū)位特別是城市內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)改變較小。

三、遼寧省棚戶區(qū)的空間演化和主要特點(diǎn)

貧民住區(qū)是城市貧困在空間上的集聚，其產(chǎn)生與發(fā)展具有內(nèi)生性和自我強(qiáng)化性。首先，貧民在市場自發(fā)力量的作用下存在這樣一條“貧困惡性循環(huán)”鏈:技能弱→收入低→支付能力差→缺乏工作技能培訓(xùn)→技能弱，這導(dǎo)致居民依靠自身力量無法解決住房短缺問題。其次，居民對住房的需求不僅僅是追求居所，還需要與住房和住區(qū)相關(guān)聯(lián)的基本公共服務(wù)，如用水、用電、出行等，這使得住房具有顯著的外部性，外部性導(dǎo)致市場失靈。最后，住房具有顯著的空間屬性，不能低成本自由移動(dòng)，住房的空間固定性導(dǎo)致了住房市場的空間壟斷性，進(jìn)一步加劇市場失靈問題。在住房市場“過濾機(jī)制”的作用下，就會(huì)形成貧民住區(qū)。作為城市貧民住區(qū)的形式之一，與國外貧民窟相比，遼寧省棚戶區(qū)在形成原因和空間類型上既有相似之處，也有其獨(dú)特性。

(一)遼寧省棚戶區(qū)的空間演化

遼寧省棚戶區(qū)的形成是住房建設(shè)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市化速度和人口增長速度的結(jié)果。從其形成演變的歷史進(jìn)程來看，遼寧省棚戶區(qū)的形成和演變原因大致包含四個(gè)方面:

第一，廠 (礦)居混建，棚戶區(qū)雛形顯現(xiàn)。廠 (礦)居混建是工業(yè)化和城市化初期的建設(shè)普遍現(xiàn)象。工業(yè)化和城市化初期，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的嚴(yán)重滯后。為了便于生產(chǎn)生活，生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)混建現(xiàn)象在全球工業(yè)型城市中普遍存在。從清末民初到日偽時(shí)期直到改革開放前的歷史時(shí)期，遼寧省的大部分城市幾乎都是按這種模式發(fā)展的。建國初期，遼寧省被黨中央、國務(wù)院確定為鋼鐵、煤炭、石化、機(jī)械等重化工基地，從全國調(diào)撥人力、物力、財(cái)力來建設(shè)遼寧，遼寧許多城市發(fā)展迅速。城市的空間布局當(dāng)時(shí)遵循“哪里有礦山，就在哪里興建生活區(qū);在哪里建廠，哪里就有生活區(qū)”的思想，為了加快建設(shè)，各個(gè)工礦城市修建了大量的臨時(shí)性的產(chǎn)業(yè)工人住房。

第二，條塊分割和“企業(yè)辦社會(huì)”的管理體制，加速了棚戶區(qū)與城市其他區(qū)域的隔離。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在條塊分割的管理體制下，上級(jí)政府所屬的國有企業(yè)占用的土地和空間幾乎不能納入到城市發(fā)展規(guī)劃之中，這些企業(yè)與地方 (城市)發(fā)展相互隔離，缺乏有效的協(xié)調(diào)和對接。受此限制，城市在以后的發(fā)展和空間拓展過程中，逐漸避開這些地區(qū)轉(zhuǎn)向其他區(qū)域，使得這些廠礦企業(yè)及其產(chǎn)業(yè)工人居住區(qū)逐漸遠(yuǎn)離城市中心區(qū)，空間上不斷被城市邊緣化或成為城市中的“獨(dú)立王國”。在“企業(yè)辦社會(huì)”的管理體制下，產(chǎn)業(yè)工人及其家庭的生活和服務(wù)幾乎都由企業(yè)來承擔(dān)，產(chǎn)業(yè)工人的住區(qū)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施均由企業(yè)提供，這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施大都無法與城市的相關(guān)設(shè)施配套聯(lián)網(wǎng)，成為城市中的“獨(dú)立王國”。另外，在“先生產(chǎn)、后生活”，“重生產(chǎn)、輕消費(fèi)”理念的指導(dǎo)下，企業(yè)對職工的住房及相關(guān)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，市政基礎(chǔ)設(shè)施投資幾乎為零，使得棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)落后于城市的其他區(qū)域。

第三，人口快速增長、住房建設(shè)滯后，導(dǎo)致棚戶區(qū)面積不斷擴(kuò)大。人口增長表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是機(jī)械增長，即外來人口的增加;二是自然增長。首先，隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，企業(yè)職工大量增加。為了解決這些職工的居住問題，企業(yè)不斷增加職工住房建設(shè)。以撫順礦業(yè)集團(tuán) (原煤炭部撫順礦務(wù)局)為例，1950～2000年，共建設(shè)職工住房3262739m2，安置職工75410戶，除少數(shù)成套樓房外，大多數(shù)都是平房或簡易樓房，而且一旦建成，幾乎就沒有更新與改造。其次，產(chǎn)業(yè)工人子女進(jìn)入成家年齡階段恰恰是中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，住房被推向市場，大量國有企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度陷入困境，這一群體大多無能力通過市場解決家庭的住房短缺問題。由于社會(huì)保障體系不完善和條塊分割體制的長期影響，地方政府沒有也無力為這部分群體提供住房等生活服務(wù)。其住房只能是在原本就比較狹窄的簡易住房周邊，用低劣的建筑材料違章搭建更加簡易的棚戶房。這些簡易住房不但質(zhì)量差，而且擠占了棚戶區(qū)的公共用地 (如道路等)。超建、插建、私搭亂建大量存在，生活區(qū)空間狹小，房屋老化，質(zhì)量低劣。

第四，住房市場化改革后，居民結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，貧困空間集聚的格局最終形成。住房制度和土地利用制度改革后，住房服務(wù)從以政府和企業(yè)供給為主轉(zhuǎn)向以市場供給為主。另外，礦產(chǎn)資源的開采和重化工業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致了棚戶區(qū)土地沉陷、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，使其不再適宜作為居住空間。由于地處偏遠(yuǎn)、市政基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重，有些甚至處于礦區(qū)沉陷區(qū)、矸石山區(qū)，土地升值空間小，企業(yè)缺乏改造這些棚戶區(qū)土地的動(dòng)力。另一方面，少數(shù)收入高的居民在體制改革后從棚戶區(qū)遷出，搬遷到交通區(qū)位好、住房服務(wù)優(yōu)的其他區(qū)域，剩余的大部分棚戶區(qū)居民都是城市的下崗產(chǎn)業(yè)工人和低保戶、低保邊緣戶，居民沒有能力依靠自身力量通過市場解決住房問題。企業(yè)追求利潤最大化的自利行為和居民支付能力低造成了貧困的惡性循環(huán)，形成低收入群體聚集于棚戶區(qū)的空間格局。

(二)遼寧省棚戶區(qū)的空間類型與特點(diǎn)

遼寧省14個(gè)城市的棚戶區(qū)從空間格局上看主要包含兩類:一類是城市棚戶區(qū)，另一類是國有工礦棚戶區(qū)。城市棚戶區(qū)部分處于城市中心區(qū)，部分處于城市新的擴(kuò)展區(qū)，是城市化進(jìn)程加速過程中形成的“城中村”，以沈陽和大連兩市為典型代表。國有工礦棚戶區(qū)主要位于大型工礦區(qū)內(nèi)或周邊，大部分處于城市邊緣 (工礦區(qū)及周邊)，所處地點(diǎn)相對偏僻，且分布范圍廣，以阜新、撫順和本溪等市為代表。肇始于2005年的遼寧省的棚戶區(qū)改造對象，絕大多數(shù)都屬于在城市工礦廠區(qū)及其周邊搭建的簡易房，這些具有以下空間特點(diǎn):

第一，棚戶區(qū)數(shù)量眾多，分布范圍廣但相對集中。一方面，作為新中國的老工業(yè)基地，遼寧省14個(gè)城市幾乎都有國有大型以上工礦企業(yè)，圍繞工礦企業(yè)形成的棚戶區(qū)在14個(gè)城市幾乎都存在，數(shù)量之多和分布之廣在中國所有省份中是最突出的。到2004年底，遼寧省14個(gè)城市建成區(qū)內(nèi)1萬平米以上的棚戶房面積達(dá)2910萬平方米。按照建筑密度為0.4計(jì)算，遼寧省14個(gè)城市棚戶區(qū)占地面積約為135平方公里，同期遼寧省14個(gè)市建成區(qū)面積為1415平方公里，棚戶區(qū)面積約占建成區(qū)面積的10%。另一方面，遼寧省棚戶區(qū)的空間分布相對集中。從整體上看，遼寧省棚戶區(qū)主要集中在資源型城市，特別是阜新、撫順和本溪等，到2004年底，上述三個(gè)城市的棚戶房面積分別為632.5萬平方米、318萬平方米和269萬平方米，三市棚戶區(qū)面積之和就占全省棚戶區(qū)的近42%。從單個(gè)城市來看，棚戶區(qū)大多集中在大型國有及集體工礦企業(yè)周邊，撫順市的棚戶區(qū)大部分分布于城市南部工礦區(qū)，本溪市超過83%的棚戶區(qū)分布于溪湖區(qū)。

第二，多數(shù)棚戶區(qū)位于城市邊緣地帶，地點(diǎn)相對偏僻。遼寧省的城市工礦棚戶房大多都是重化工業(yè)企業(yè)和相關(guān)礦產(chǎn)資源開采的產(chǎn)業(yè)工人住房，為便于生產(chǎn)，這些棚戶房基本上都建在工礦區(qū)內(nèi)及其周邊鄰近區(qū)域。而礦區(qū)、重化工業(yè)企業(yè)及相關(guān)部門基本上都位于城市邊緣區(qū)，遠(yuǎn)離城市中心區(qū)，地點(diǎn)相對偏僻。

第三，大多處于低洼易澇、污染嚴(yán)重甚至易坍塌沉陷的區(qū)域。重化企業(yè)周邊鄰近地區(qū)的棚戶區(qū)污染比較嚴(yán)重;礦區(qū)及鄰近地區(qū)的棚戶區(qū)受礦產(chǎn)資源開采沉陷影響嚴(yán)重。阜新市的棚戶區(qū)多數(shù)建在礦山邊、鐵路邊、高壓走廊邊;撫順南部礦區(qū)內(nèi)部的棚戶區(qū)地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜，受采煤沉陷影響嚴(yán)重。

第四，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重落后于城市其他區(qū)域。棚戶區(qū)內(nèi)市政基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，道路大都是簡易路面且破損嚴(yán)重，街巷路全部為土路并且沒有路燈;超過95%的居民都把煤炭作為取暖、做飯的能源;供水及電力管網(wǎng)老化，部分地區(qū)停水停電問題長期難以根本解決，一些居民常年飲用未經(jīng)加工的工業(yè)原水或水質(zhì)極差的井水;棚戶區(qū)域基本無排水設(shè)施，幾百戶居民共用一個(gè)廁所。這使得棚戶區(qū)與城市的其他功能空間不能很好對接，棚戶區(qū)在空間上成為城市中相對獨(dú)立的“王國”。

第五，大多與大型廠礦混雜，城市空間功能不分。棚戶區(qū)居民幾乎都是廠礦的產(chǎn)業(yè)工人家庭，建廠采礦初期為便于生產(chǎn)生活，哪里有礦山、哪里建廠就在哪里建生活區(qū)，從而形成了“工廠區(qū)和居民區(qū)混雜、生產(chǎn)區(qū)和生活區(qū)交錯(cuò)”的空間格局，使得城市土地利用模式比較模糊、功能空間不夠明確。

第六，貧困群體聚集，城市居民貧富的空間分化明顯。隨著資源枯竭，許多礦區(qū)關(guān)閉，一些國有大中型企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，大量工人下崗失業(yè)，圍繞礦區(qū)和重化工業(yè)生存的棚戶區(qū)居民整體都面臨生存困境。以阜新為例，在20年時(shí)間里，14對礦井停產(chǎn)乃至報(bào)廢，與煤電相關(guān)的企業(yè)大多是或停產(chǎn)或關(guān)閉，15.6萬下崗失業(yè)人員和近20萬最低生活保障線以下人員基本上都生活在棚戶區(qū)內(nèi)。

總之，由于發(fā)展的路徑依賴，到2004年底，遼寧省的棚戶區(qū)表現(xiàn)出面積大、數(shù)量多、分布廣、位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施落后、空間功能紊亂、貧困人口聚集等特點(diǎn)?！皬S居混雜、功能不分”以及“廠區(qū)與農(nóng)村犬牙交錯(cuò)，城中村眾多”的空間結(jié)構(gòu)日益成為制約城市發(fā)展的嚴(yán)重桎梏。

四、遼寧棚戶區(qū)改造的空間舉措與效果

貧民住區(qū)表現(xiàn)為住房數(shù)量短缺和住房質(zhì)量低劣，反映了城市發(fā)展的不協(xié)調(diào)、土地利用的無效率，嚴(yán)重影響了城市的空間拓展、功能完善和形象提升。與國際社會(huì)貧民窟“修修補(bǔ)補(bǔ)”式升級(jí)改造不同的是，肇始于2005年的遼寧省棚戶區(qū)改造采取“整拆整建”的措施，根據(jù)城市的土地利用規(guī)劃，堅(jiān)持整體大分散、局部小集中，通過原地安置和異地安置相結(jié)合，努力打破貧困的空間集聚，提升城市的整體形象，優(yōu)化城市的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

(一)原地安置和異地安置相結(jié)合，科學(xué)選擇棚戶區(qū)居民安置區(qū)

遼寧各市首先根據(jù)棚戶區(qū)的面積、區(qū)位和土地等狀況進(jìn)行分類，依據(jù)各棚戶區(qū)空間狀況和城市總體規(guī)劃合理選擇棚戶區(qū)居民回遷安置地點(diǎn)。居民偏好距離工作地點(diǎn)近、生活和學(xué)習(xí)等便利的區(qū)位［10］，遼寧從這種狀況出發(fā)，對于區(qū)位條件較好、規(guī)模大且與城市其他貧民住區(qū)相距較遠(yuǎn)的，堅(jiān)持原地安置;對于區(qū)位好、位置毗鄰的多個(gè)棚戶區(qū)，首先進(jìn)行撤并整合，采取原地及就近安置;對于位置偏遠(yuǎn)特別是地質(zhì)條件差、環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重等區(qū)域的棚戶區(qū)，采取異地安置。撫順市首先對棚戶區(qū)進(jìn)行重新整理和撤并整合，將原有83片調(diào)為71片，將地質(zhì)環(huán)境條件不適宜居住的矸子山四個(gè)小區(qū)的居民異地安置，對其余的棚戶區(qū)在撤并整合后或原地安置或就近安置。

(二)整體分散，局部集中，個(gè)別混搭，打破貧困的空間聚集

棚戶區(qū)在遼寧就是“貧民區(qū)”的代名詞。由于大多是在國有大型工礦企業(yè)職工簡易住房基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，許多城市的棚戶區(qū)規(guī)模都比較大，如果把這些居民集中在一起，勢必進(jìn)一步加劇貧困聚集現(xiàn)象，使得城市空間發(fā)展更加不平衡。為打破貧困的空間聚集，各城市因地制宜，在棚戶區(qū)居民安置區(qū)位的選擇過程中，采取了在整個(gè)市區(qū)范圍內(nèi)“大分散”、局域范圍內(nèi)“小集中”的措施。整體分散，就是在整個(gè)市區(qū)范圍內(nèi)選擇棚戶區(qū)居民安置點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮城市住房的空間結(jié)構(gòu)。局部集中，就是在同一社區(qū)安置收入階層相近的群體。個(gè)別混搭，就是在個(gè)別小區(qū)既建設(shè)安置住房也開發(fā)面向中等收入居民的商品性住房。

遼寧各市在堅(jiān)持城市總體規(guī)劃和遵循居民意愿的基礎(chǔ)上，對居民住區(qū)整體規(guī)劃。異地安置的棚戶區(qū)居民，采取了整體異地安置和分散異地安置兩種方式，把部分低收入居民安置到中等收入居民居住社區(qū)。對于原地安置的棚戶區(qū)居民，留出部分土地用于商品住房開發(fā)，銷售給中高收入居民。本溪市積極推動(dòng)貧困人口從相對集中的舊城區(qū)向城市新區(qū)搬遷，棚戶區(qū)最集中的溪湖區(qū)在棚改后外遷2.1萬人，占該區(qū)棚戶區(qū)居民的13%。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和住房建設(shè)同步，完善棚改新區(qū)功能配套

加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)市政基礎(chǔ)服務(wù)空間全覆蓋，是遼寧棚戶區(qū)改造措施中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。市政基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重匱乏是棚戶區(qū)的典型特征之一，也是使棚戶區(qū)與城市其他空間相隔裂的主要原因。改造棚戶區(qū)，離不開市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、改善。與國外貧民窟基礎(chǔ)設(shè)施改造不同的是，遼寧省在棚戶區(qū)改造過程中，堅(jiān)持住房建設(shè)與配套設(shè)施同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)。棚戶區(qū)改造過程中，遼寧各市籌措資金近30億元，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更新、完善市政基礎(chǔ)設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)市政基礎(chǔ)服務(wù)的均等化，使棚戶區(qū)與城市其他空間首先從市政基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)上實(shí)現(xiàn)有效對接。據(jù)統(tǒng)計(jì)，遼寧省棚改新區(qū)新建道路面積291萬平方米，鋪設(shè)供水管線438公里、排水管線774公里、煤氣管線301公里，新開公交線路111公里。

優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施配套，完善城市基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，是遼寧棚戶區(qū)改造中另一重要舉措。遼寧各市堅(jiān)持“棚戶區(qū)改造到哪里，基本公共服務(wù) (社區(qū)醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園、商業(yè)設(shè)施等)隨之延伸到哪里”，在建設(shè)棚戶區(qū)回遷安置樓房的同時(shí)，同步建設(shè)市政公用設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文體、社區(qū)服務(wù)、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、行政管理等配套設(shè)施。阜新市提出了“社區(qū)十分鐘服務(wù)圈”的棚戶區(qū)改造理念，堅(jiān)持“為民、便民、利民”的思想，以生活、衛(wèi)生、文體和平安服務(wù)等為重點(diǎn)內(nèi)容，在每個(gè)棚改新區(qū)組建社區(qū)服務(wù)站、辦公室、活動(dòng)室、警務(wù)室和醫(yī)務(wù)室等“一站四室”，居民可在步行十分鐘內(nèi)接觸到家政、餐飲、醫(yī)療、文體活動(dòng)、治安保衛(wèi)、民事調(diào)解等各種生活服務(wù)。

(四)集約利用城市空間資源，努力明晰城市空間職能

棚戶區(qū)是對城市土地的粗放型利用。在棚戶區(qū)改造中，遼寧省各城市利用市場機(jī)制和手段，努力盤活存量土地，改善建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，集約利用土地等各種資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2004年底，遼寧省棚戶區(qū)占地面積近135平方公里。棚戶區(qū)改造騰空土地130多平方公里，其中的大部分 (約90平方公里)用于棚戶區(qū)改造 (包括棚改住宅用地和棚改基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地)，剩余的40多平方公里土地變更為其他用途，或者成為工業(yè)用地，或者是商品住宅用地，或者是商服用地。本溪市騰空土地90公頃，其中40公頃改造成工業(yè)用地。撫順市棚戶區(qū)改造騰空土地491.8公頃，其中的20.37公頃建設(shè)了新?lián)崛A山、望花河西和東溝精細(xì)化工三個(gè)工業(yè)園區(qū)。

明晰城市空間功能，改變“廠居混雜”的空間格局。遼寧省各市根據(jù)自身實(shí)際，遵循城市總體規(guī)劃，結(jié)合棚戶區(qū)改造，合理劃分、進(jìn)一步明晰城市的空間功能。城市總體規(guī)劃中工礦區(qū)和商務(wù)區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)居民遷移到居住區(qū)內(nèi)，堅(jiān)持鄰近異地安置;同時(shí)，規(guī)劃居住區(qū)內(nèi)的廠礦、商業(yè)企業(yè)等遷到相關(guān)功能區(qū)。本溪市在棚戶區(qū)改造過程中，外遷107戶企業(yè)，涉及職工1.2萬人。一些企業(yè) (如三紡廠)通過搬遷，既實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)品升級(jí)和設(shè)備更新，又解決了職工安置遺留的部分歷史問題。此外，本溪市抓住棚戶區(qū)改造契機(jī)，把棚戶區(qū)改造與新區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，在新區(qū)新建了60多萬平方米回遷樓，使數(shù)萬人口流向新城區(qū)，加速了“城市東進(jìn)”。

五、經(jīng)驗(yàn)啟示與需要進(jìn)一步關(guān)注的問題

遼寧省的棚戶區(qū)改造實(shí)踐探索了一條打破貧困的空間聚集、集約利用城市土地資源、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提高城市承載力和拓展城市發(fā)展空間之路，為其他城市的貧民住區(qū)改造提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

1.堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安置，集約利用城市的土地資源

通過統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，把棚戶區(qū)改造計(jì)劃置于城市發(fā)展的總體規(guī)劃之中，并與城市的各項(xiàng)詳細(xì)規(guī)劃相銜接，特別是努力通過城市總體規(guī)劃稀釋貧困的空間聚集。這樣既可以保證棚戶區(qū)改造的科學(xué)性、合理性，又可以使得棚戶區(qū)改造有法可依、有章可循。棚戶區(qū)的撤并整合，能夠使零星的土地更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，獲取規(guī)模收益?！罢鹫ā?、提高建筑容積率的措施，集約利用了城市有限的土地資源，在很大程度上解決了城市發(fā)展所面臨的土地資源稀缺和空間不足的問題，進(jìn)一步提高了城市的承載力。

2.堅(jiān)持集散有序、合理布局，打破城市的空間分割，促進(jìn)城市的空間協(xié)調(diào)與和諧

棚戶區(qū)居民的安置既涉及居民的切身利益，又關(guān)系到城市的居住空間結(jié)構(gòu)。須避免貧困階層的空間聚集，堅(jiān)持有序集散、合理布局。整體分散的措施打破了城市的空間分割，優(yōu)化了城市住房結(jié)構(gòu)布局，有利于促進(jìn)城市不同收入群體間的溝通、交流與融合。局部集中的措施遵循了住房市場的基本規(guī)律，減少了棚戶區(qū)改造的阻力。

3.堅(jiān)持無縫對接、同步建設(shè)，把棚改與公共配套設(shè)施建設(shè)相統(tǒng)一

棚戶區(qū)的改造，需要“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)”，特別是應(yīng)將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套完善與住房升級(jí)改造結(jié)合起來，在棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)建設(shè)一部分社區(qū)、醫(yī)療、物業(yè)及商業(yè)用房，保障棚改小區(qū)建成后功能完整，確?；竟卜?wù)的均等化，特別是確保居民居住條件和居住環(huán)境的長期不落后。這有利于基本公共服務(wù)的均等化，使棚戶區(qū)與城市其他空間首先從市政基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)上實(shí)現(xiàn)有效對接，從物質(zhì)條件上改變城市分割的局面，提高城市的空間承載力。

4.堅(jiān)持立足長遠(yuǎn)、內(nèi)優(yōu)外拓，把棚戶區(qū)改造與城市空間布局優(yōu)化相結(jié)合

棚戶區(qū)改造要適應(yīng)城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，堅(jiān)持集約利用空間資源、優(yōu)化城市各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的空間布局，提高城市的承載力，為城市的未來發(fā)展提供充足的空間載體?！罢鹫ā?、提高建筑容積率的舉措，既能集約利用城市有限的土地資源，又能在很大程度上解決城市發(fā)展所面臨的土地資源稀缺和空間不足的問題，進(jìn)一步提高城市的承載力。另外，把棚戶區(qū)改造納入到城市總體規(guī)劃，按照城市的功能規(guī)劃改造棚戶區(qū)，能夠改變“廠 (礦)混雜”的城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間布局，使城市的空間功能更加明晰，城市的土地利用更加合理。

5.需進(jìn)一步關(guān)注的問題

貧困聚集會(huì)造成城市的空間分割。遼寧省在棚戶區(qū)改造過程中，積極探索打破貧困空間聚集的措施與途徑是在城市總體規(guī)劃的框架下，科學(xué)合理地選擇棚戶區(qū)居民的安置區(qū)，通過政府和市場兩種手段優(yōu)化城市的居住空間，稀釋貧困的空間聚集。但是，在具體實(shí)施過程中，為便于操作，許多城市的棚戶區(qū)居民多為集中安置，隨著時(shí)間的演化，成片的棚戶新區(qū)如何才能不再淪為新貧民區(qū)、城市的孤島?換句話說，后棚改時(shí)期的舉措不夠。此外，如何有效地把握好棚戶居民安置聚集與分散的最佳平衡點(diǎn)，是一個(gè)值得深入討論的話題。

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