重金屬污染防治立法論綱

張建偉 魏金春2

(1. 河南大學(xué)環(huán)境與民商法研究所，鄭州 475000;2. 河南省環(huán)境保護廳政策法規(guī)處處長，鄭州 450000)

1 重金屬污染防治立法的必要性

1.1 重金屬污染日趨嚴重

當(dāng)前我國重金屬污染日趨嚴重，正在經(jīng)歷著從工業(yè)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移、從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、從地表向地下轉(zhuǎn)移、從上游向下游轉(zhuǎn)移、從水土污染向食品污染轉(zhuǎn)移，由逐步積累的污染進入突發(fā)性、區(qū)域性、連鎖性的爆發(fā)階段。重金屬污染已成為嚴重損害群眾健康的突出環(huán)境問題，并在某種程度上影響了社會穩(wěn)定，這是重金屬污染防治立法的客觀基礎(chǔ)。根據(jù)環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)部和國家統(tǒng)計局2010年聯(lián)合發(fā)布的《第一次全國污染源普查公報》:2007年度全國廢水中鉛、汞、鎘、鉻、砷等5 種重金屬產(chǎn)生量為2.54 萬噸，排放量近9000 噸;大氣中上述5 種重金屬污染物排放量約9500 噸;列入國家危險廢物名錄中含上述5 種重金屬的危險廢物產(chǎn)生量為1690 萬噸。

1.2 現(xiàn)有環(huán)境立法應(yīng)對不足

中國的環(huán)境立法起步于20 世紀70年代后期，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，目前已形成了較為完整的部門法體系，但現(xiàn)有環(huán)境立法在應(yīng)對重金屬污染方面存在不足:

1.2.1 有關(guān)法律規(guī)定零亂分散

截至目前，現(xiàn)有環(huán)境立法尚未有針對重金屬污染的專門立法，有關(guān)的一些法律規(guī)定僅散見于《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》和《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等法律文件中，零亂分散且缺乏系統(tǒng)性，無法為解決當(dāng)前日趨嚴重的重金屬污染問題提供法律保障。

1.2.2 設(shè)計缺乏針對性

重金屬污染具有長期性、累積性、隱蔽性、潛伏性和不可逆性等特點，已有的法律規(guī)定缺乏對重金屬污染上述特點的針對性設(shè)計，如《大氣污染防治法》為了防治鉛污染，規(guī)定:“單位和個人應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的期限，停止生產(chǎn)、進口、銷售含鉛汽油”(第三十四條)，這項規(guī)定雖解決了今后汽油使用過程中的鉛污染問題，但對此前已經(jīng)造成的鉛泄漏引發(fā)的累積性污染卻沒有針對性的考慮。

1.2.3 可操作性不強

法律作為一種行為規(guī)范，必需明確具體才可以確保其實施，但現(xiàn)有的涉及重金屬污染防治的法律規(guī)定卻大多比較抽象，可操作性不強。如為了保護海洋免受重金屬的污染，《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定了“嚴格控制向海域排放含有不易降解的有機物和重金屬的廢水”(第三十三條)，但對如何嚴格控制卻未做出明確具體的規(guī)定，從而使得該條款缺乏可操作性。

上述環(huán)境立法在應(yīng)對重金屬污染方面存在不足的原因是多方面的，一是重金屬污染與大氣污染、水污染等顯性污染不同，其更多地表現(xiàn)為一種隱形污染，加之重金屬污染早期地域的分散性，故在相當(dāng)長時期并未受到立法部門的重視，導(dǎo)致有關(guān)法律規(guī)定零亂分散，缺乏系統(tǒng)性;二是重金屬污染產(chǎn)生的機理、防治的技術(shù)手段與措施、監(jiān)測預(yù)警等基礎(chǔ)研究一直較為薄弱，所以在已有的有關(guān)重金屬污染防治的法律規(guī)定中，設(shè)計缺乏針對性且可操作性不強。為此要采取措施以克服環(huán)境立法在應(yīng)對重金屬污染方面存在的不足，其路徑首先可以考慮能否通過修訂現(xiàn)有的環(huán)境立法加以解決，由于重金屬污染涉及大氣、水、土壤等多方面，所以需要對《大氣污染防治法》、《水污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》等進行修訂，同時在目前研擬制定的《土壤污染防治法》中要明確體現(xiàn)對土壤重金屬污染的防治，但在現(xiàn)有的立法體制下同時啟動對上述法律的修訂和制定將是一個漫長的過程，而當(dāng)前重金屬污染防治的迫切性已不容拖延;加之重金屬污染本身具有的廣源性和影響的復(fù)雜性，分散在相關(guān)環(huán)境立法中的重金屬污染防治法律規(guī)定將難以形成系統(tǒng)性的法律調(diào)控?；诖?，有必要通過進行專門的重金屬污染防治立法來克服現(xiàn)有環(huán)境立法在應(yīng)對重金屬污染方面存在的不足。

2 重金屬污染防治立法的可行性

立法除了要有必要性之外，還需具有可行性。一項立法雖有必要性，但如果立法條件尚不成熟，也不能進行。重金屬污染防治立法在具有必要性的同時，其立法條件也已充分:

2.1 政策條件具備

中國環(huán)境立法的一個突出特點是政策先行，進行相關(guān)立法首先需要政策條件具備。目前，重金屬污染防治已成為新時期我國環(huán)境保護工作的重點內(nèi)容。2009年9月，全國重金屬污染防治工作會議在西安召開，正式啟動了全國重金屬污染防治工作;2009年11月，國務(wù)院辦公廳專門轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)境保護部等七部門《關(guān)于加強重金屬污染防治工作指導(dǎo)意見的通知》;2011年2月， 《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》得到國務(wù)院批復(fù)，成為第一個獲批的“十二五”專項規(guī)劃。

《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》為有效控制重金屬污染奠定了堅實基礎(chǔ)，其確立的總體目標是:到2015年，重點區(qū)域鉛、汞、鉻、鎘和類金屬砷等重金屬污染物的排放，比2007年削減15%，非重點區(qū)域的重點重金屬污染排放量不超過2007年的水平;進一步優(yōu)化重金屬相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，解決一批損害群眾健康的突出問題，基本遏制住突發(fā)性重金屬污染事件高發(fā)態(tài)勢;建立起比較完善的重金屬污染防治體系、事故應(yīng)急體系及環(huán)境與健康風(fēng)險評估體系等三大監(jiān)管體系，使重金屬污染得到有效控制。圍繞《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》，全國31 個省、自治區(qū)和直轄市現(xiàn)均已通過了本地區(qū)的重金屬污染防治規(guī)劃，此舉標志著中國的重金屬污染防治已從過去的“被動應(yīng)付”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃討?yīng)對”，重金屬污染防治立法的政策條件已經(jīng)具備。

2.2 技術(shù)條件成熟

重金屬污染防治立法的技術(shù)條件目前已經(jīng)成熟，具體表現(xiàn)在:一是我國近年來開展了大量的重金屬污染防治研究及其工作實踐?？茖W(xué)工作者對重金屬污染的現(xiàn)狀、產(chǎn)生機理、歷史演變、預(yù)防及其修復(fù)治理措施等進行了深入研究，2006年7月原國家環(huán)境保護總局和國土資源部聯(lián)合啟動了全國土壤污染狀況調(diào)查，有關(guān)重金屬污染是其主要內(nèi)容，中央預(yù)算在2010年和2011年兩個財政年度已拿出40 億元用來支持各地重金屬污染的治理;二是國內(nèi)環(huán)境立法人才隊伍不斷發(fā)展壯大。經(jīng)過三十多年的培養(yǎng)，目前國內(nèi)已形成了一只高水平的環(huán)境立法專業(yè)人才隊伍，其來源組成包括立法機關(guān)、政府部門和高?？蒲袉挝?，這為重金屬污染防治立法提供了堅強的人才支撐;三是域外的重金屬污染防治立法經(jīng)驗。域外發(fā)達國家和地區(qū)如美國、日本、歐盟等重金屬污染立法起步較早，立法較為成熟完善，其經(jīng)驗可以為我國重金屬污染防治立法加以吸收和借鑒。

2.3 社會條件充分

當(dāng)前，重金屬污染防治立法的社會條件已經(jīng)充分:首先，公眾對重金屬污染問題持續(xù)關(guān)注。近年來，連續(xù)發(fā)生的重金屬污染事件使公眾對其加強了聚焦，典型的如2009年陜西鉛污染事件，由于在鉛鋅冶煉過程中排放超標，造成當(dāng)?shù)貎和U嚴重超標;2010年福建紫金礦業(yè)銅礦濕法廠污水廠滲漏，導(dǎo)致江水污染;2011年云南曲靖南盤江鉻渣污染，嚴重威脅當(dāng)?shù)厝罕姷纳踩?2012年廣西龍江河鎘污染事件，在國內(nèi)歷次重金屬污染事件中是罕見的。環(huán)境立法離不開公眾的參與，重金屬污染問題事涉公眾的切身環(huán)境利益，公眾已經(jīng)開始積極參與重金屬污染防治。其次，政府部門全面推進重金屬污染防治。從2012年開始，環(huán)境保護部將開展對各地重金屬污染防治規(guī)劃的考核，考核結(jié)果向社會公布，對考核不合格且問題突出的地區(qū)實施區(qū)域限批。另外，持續(xù)開展專項行動整治重點行業(yè)重金屬污染問題，實行“六個一律”、“雙否決”和整治情況全面公開。

3 重金屬污染防治立法的若干構(gòu)想

重金屬污染防治立法兼具有必要性和可行性，其立法時機已經(jīng)成熟，接下來要做的就是通過法定程序抓緊起草制定。作為專家建議稿，我們對重金屬污染防治立法的基本思路有如下構(gòu)想:

3.1 立法定位——從管制到治理

中國的環(huán)境立法長期以來定位于管制法，其突出特征是重行政相對人的環(huán)境責(zé)任而輕政府的環(huán)境責(zé)任，但現(xiàn)實中在環(huán)境領(lǐng)域政府失靈和市場失靈并存，定位于管制法的環(huán)境立法無力解決環(huán)境領(lǐng)域中的政府失靈問題，其結(jié)果就是環(huán)境法的有效性不足，進而導(dǎo)致環(huán)境問題日趨嚴重。當(dāng)前，中國嚴峻的重金屬污染問題從表面上看，是由于重金屬生產(chǎn)企業(yè)布局不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位等原因造成的，但究其根源則在于地方政府只重視發(fā)展經(jīng)濟而無視環(huán)境保護?；诖?，重金屬污染防治立法的定位應(yīng)克服傳統(tǒng)的管制法定位，通過環(huán)境治理來解決重金屬污染防治領(lǐng)域的政府失靈問題，提升立法的實效性。為此，重金屬污染防治立法應(yīng)定位于治理法，既要重視行政相對人的責(zé)任，更要強化政府的責(zé)任。

3.2 立法形式——條例先行

按照《立法法》的規(guī)定，適用于全國的立法形式有法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，三者中法律的效力級別最高，行政法規(guī)次之，部門規(guī)章最弱。其中，法律由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使立法權(quán)限，行政法規(guī)由國務(wù)院制定，部門規(guī)章由國務(wù)院各部委在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定。重金屬污染防治立法在立法形式的選擇上，理想的結(jié)果當(dāng)然是法律，其效力級別高有利于重金屬污染防治工作的開展，但法律的制定條件嚴格且程序復(fù)雜，加之此前我國在重金屬污染防治立法領(lǐng)域基礎(chǔ)薄弱，還有與正在考慮制定的《土壤污染防治法》銜接問題，因此選擇法律作為重金屬污染立法的立法形式目前尚有較大難度;現(xiàn)實中最簡單的是選擇部門規(guī)章作為重金屬污染防治立法的立法形式，此前已有相關(guān)部門規(guī)章出臺如2012年6月工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布的《鉛蓄電池行業(yè)準入條件》，但部門規(guī)章雖然制定簡便卻法律效力低，不能滿足當(dāng)前防治重金屬污染的工作需要;綜合上述考慮，由國務(wù)院制定行政法規(guī)作為重金屬污染防治立法的立法形式較為恰當(dāng)，可定名為《中華人民共和國重金屬污染防治條例》，其可以根據(jù)形勢需要，待條件成熟時再上升制定為法律。

3.3 指導(dǎo)思想——防治兼顧

重金屬污染防治立法的指導(dǎo)思想應(yīng)是防治兼顧，預(yù)防與治理并重。作為持久性污染物，重金屬能在各種環(huán)境介質(zhì)中遷移轉(zhuǎn)化，環(huán)境一旦受到重金屬污染就很難治理。目前，重金屬污染主要由采礦、廢氣排放、污水灌溉和使用重金屬制品等人為因素所致，而近年來隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，礦山開采、金屬冶煉等涉及重金屬的生產(chǎn)活動越來越多并成為高危環(huán)境風(fēng)險來源，由于缺乏有效的預(yù)防措施已引發(fā)了多起嚴重的重金屬污染事件。為此，基于風(fēng)險防范原則，重金屬污染防治立法的指導(dǎo)思想必須把預(yù)防放在第一位，以最大程度減少重金屬污染的發(fā)生。但在重視預(yù)防的同時，重金屬污染防治立法的指導(dǎo)思想還應(yīng)強調(diào)治理，原因在于:重金屬污染具有生物富集作用，其可以通過空氣、水和土壤進入生物鏈，最終會嚴重危害人體健康，而當(dāng)前我國重金屬污染已非常嚴重，一些地區(qū)由于受到重金屬污染出現(xiàn)了“鎘”米、“鉛”米、“汞”米等，因此如不對已發(fā)生的重金屬污染進行治理，后果將非常嚴重。

3.4 制度安排——協(xié)同創(chuàng)新

重金屬污染防治立法在遵循已有環(huán)境法律制度的同時，還需在防治兼顧指導(dǎo)思想的領(lǐng)引下，在制度安排上進行協(xié)同創(chuàng)新，以實現(xiàn)重金屬污染防治的立法目標。

3.4.1 強化政府環(huán)境責(zé)任制度

與企業(yè)和個人不同，政府在重金屬污染防治領(lǐng)域承擔(dān)的是一種公共責(zé)任，而現(xiàn)實中政府的這種公共責(zé)任卻存在著缺位，基于此，重金屬污染防治立法在制度安排上首先需強化政府環(huán)境責(zé)任制度，其涉及兩個層面:一是拓展政府在重金屬污染防治領(lǐng)域的第一性義務(wù)，包括環(huán)境監(jiān)管、提供環(huán)境公共服務(wù)和協(xié)調(diào)、維護環(huán)境公平正義等，從而提升政府的公信力;二是加強政府違背第一性義務(wù)時所需承擔(dān)的法律責(zé)任即第二性義務(wù)，當(dāng)政府不履行或怠于履行其在重金屬污染防治領(lǐng)域的職責(zé)時，要追究其責(zé)任，從而提高政府的執(zhí)行力。

3.4.2 完善重金屬污染信息公開制度

重金屬污染防治單靠政府是不夠的，需要社會公眾的廣泛參與，而公眾參與的前提是對有關(guān)重金屬污染信息的了解。為此，在重金屬污染立法中需完善信息公開制度，其架構(gòu)包括兩個部分:一是政府的信息公開，涉及政府有關(guān)重金屬污染的規(guī)劃、監(jiān)管措施、生產(chǎn)準入條件、監(jiān)測公報等;二是企業(yè)的信息公開，其既可以是企業(yè)根據(jù)法律要求的強制公開，也可以是企業(yè)基于環(huán)境社會責(zé)任的主動公開。

3.4.3 構(gòu)建污染修復(fù)制度

對已受到重金屬污染的區(qū)域必須進行治理，針對此，重金屬污染防治立法應(yīng)構(gòu)建污染修復(fù)制度，其包含兩種措施:一是工程技術(shù)修復(fù)，通過物理、化學(xué)等手段，采用固化、穩(wěn)定化技術(shù)降低受污染地區(qū)重金屬的含量，使其達到正常標準;二是生物修復(fù)，利用某些生物的自然特性，通過生態(tài)恢復(fù)的辦法達成對重金屬污染的自然修復(fù)。構(gòu)建重金屬污染修復(fù)制度，需要建立配套的修復(fù)標準和修復(fù)監(jiān)測措施。

3.4.4 建立應(yīng)急處理和責(zé)任保險制度

重金屬污染一旦發(fā)生后，往往社會影響強烈，容易引發(fā)嚴重后果且損害巨大。因此，重金屬污染立法需建立應(yīng)急處理和責(zé)任保險制度。應(yīng)急處理制度要對應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急程序、應(yīng)急責(zé)任等做出明確規(guī)定，責(zé)任保險制度則要解決重金屬污染的責(zé)任分擔(dān)，一方面填補受害者的損失，另一方面為重金屬污染修復(fù)治理提供資金。