編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的意義及探索

陳紅蕊 黃衛(wèi)果

(1. 山東省審計(jì)科學(xué)研究所，濟(jì)南 250012;2 山東省東明縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)廣校，東明 274500)

十八屆三中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，并指出，要探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。改革開(kāi)放三十五年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就。但是不可否認(rèn)的是，中國(guó)的環(huán)境和生態(tài)也遭到了極大的破壞。為了完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，首次提出了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表這一新概念。在全面深化改革的新形勢(shì)下，這一概念的提出，有其重要的歷史意義和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

筆者從一個(gè)審計(jì)工作者的角度，談一些粗淺的認(rèn)識(shí)和看法。即本文借助十八屆三中全會(huì)提出的探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)之勢(shì)，圍繞編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的意義，對(duì)如何編制自然資產(chǎn)資源負(fù)債表進(jìn)行了設(shè)想，倡議高度重視資源環(huán)境保護(hù)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。同時(shí)，本文認(rèn)為，如何編制好自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，還需要一個(gè)研究和探索的過(guò)程，還有很長(zhǎng)的路要走，因?yàn)槭澜缟线€沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。但可以借鑒綠色GDP 探索的經(jīng)驗(yàn)。以期為探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制提供政策參考。

1 編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的意義

1.1 自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的含義

提到自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，首先想到的是資產(chǎn)負(fù)債表，這個(gè)表格對(duì)我們審計(jì)工作者來(lái)說(shuō)非常熟悉。開(kāi)展審計(jì)工作首先接觸到的就是許多的表格，如資產(chǎn)負(fù)債表、損益表、收入支出表等等。資產(chǎn)負(fù)債表也稱財(cái)務(wù)狀況表，反映企業(yè)(單位)在某一時(shí)點(diǎn)占有或使用的經(jīng)濟(jì)資源和負(fù)擔(dān)的債務(wù)狀況，以及企業(yè)(單位)的償債能力和財(cái)務(wù)前景。資產(chǎn)負(fù)債表也是世界各國(guó)普遍使用的財(cái)務(wù)報(bào)表。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表應(yīng)該是自然資源資產(chǎn)狀況表，表明一屆政府任期內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)所耗用的自然資源資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境破壞程度的狀況，它包含資產(chǎn)量、消耗量、損害程度、結(jié)余量等各種項(xiàng)目的綜合列表。就是把自然資源資產(chǎn)進(jìn)行量化，通過(guò)存量、消耗、結(jié)余(正或負(fù))進(jìn)行衡量，考核領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)資源和生態(tài)環(huán)境的破壞狀況或修復(fù)程度。環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光認(rèn)為:自然資源資產(chǎn)負(fù)債表就是財(cái)產(chǎn)有一個(gè)存量，有一個(gè)消耗量，自然資源把它開(kāi)發(fā)出來(lái)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開(kāi)發(fā)生活，但是自然資源那一部分有所減少，環(huán)境質(zhì)量有所下降，生態(tài)系統(tǒng)有所退化，在一定限度內(nèi)是可以承受的。

1.2 編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展

改革開(kāi)放三十五年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，國(guó)民生產(chǎn)總值、總量都達(dá)到了空前的高度，但是由于忽視了資源環(huán)境的保護(hù)，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境的日益惡化。原來(lái)衡量一個(gè)地方的發(fā)展是以GDP 為導(dǎo)向，所以各地為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，追求政績(jī)，不顧自然資源的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的破壞。甚至引進(jìn)了發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)嚴(yán)禁生產(chǎn)的污染嚴(yán)重的項(xiàng)目和產(chǎn)品，導(dǎo)致很多地區(qū)都是以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華說(shuō)，實(shí)際上過(guò)去30 多年，一直都是環(huán)境給發(fā)展讓步的。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的提出，為今后的發(fā)展經(jīng)濟(jì)指明了方向。發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必須以合理利用自然資源資產(chǎn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提。

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，更多是從經(jīng)濟(jì)的角度，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，類似于“綠色GDP”。“綠色GDP”是從傳統(tǒng)GDP 中減掉污染的損失，然后再扣除資源耗減成本和環(huán)境降級(jí)成本。

1.3 編制自然資源負(fù)債表有利于領(lǐng)導(dǎo)干部管理

長(zhǎng)期以來(lái)，GDP 的增長(zhǎng)率被作為評(píng)估地方官員政績(jī)的一項(xiàng)重要指標(biāo)，造成一些干部不顧本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際和資源、環(huán)境的承受能力，大搞五花八門(mén)的形象工程、政績(jī)工程。邊污染邊治理，先污染后治理成了常態(tài)。很多政府官員在改革開(kāi)放中，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，成了改革的帶頭人，卻也成了環(huán)境的污染者、自然資源的極大浪費(fèi)者。改革和完善干部考核評(píng)價(jià)制度，不以GDP來(lái)論英雄。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，不僅要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，而且要終身追究。

1.4 自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的提出，是中國(guó)管理制度的創(chuàng)新，使中國(guó)自然資源資產(chǎn)由“管理”向“治理”邁出了堅(jiān)實(shí)的一步

我國(guó)自然資源涉及面廣、地理范圍大，中央政府統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)各地政府對(duì)資源環(huán)境進(jìn)行管理，同時(shí)自然資源又涉及許多的利益主體，在GDP 的驅(qū)動(dòng)下，利益主體之間進(jìn)行著利益博弈，單靠政府管理很難解決環(huán)境問(wèn)題。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表把政績(jī)與生態(tài)保護(hù)掛鉤，資源環(huán)境由管理轉(zhuǎn)向治理。吻合于環(huán)境保護(hù)的大原則就是“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞誰(shuí)修復(fù)”。

2 探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表

自然資源包含的領(lǐng)域廣、范圍大，不僅包括土地、森林、礦產(chǎn)，還有河流、湖泊和濕地等，有些資源能夠看得見(jiàn)，便于計(jì)算和統(tǒng)計(jì)，而有些資源深藏在地下，有些還具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，對(duì)這些資源進(jìn)行數(shù)字化或價(jià)值化的統(tǒng)計(jì)難度較大。編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，這可能是一個(gè)過(guò)程極其復(fù)雜、內(nèi)容海量的工程，不像企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表，那些是銀行存款、現(xiàn)金等企業(yè)的資產(chǎn)、那些是應(yīng)付款、借入款等企業(yè)欠債，年初數(shù)、年末數(shù)，年終進(jìn)行對(duì)比，贏了虧了一目了然。而自然資源環(huán)境的影響是一個(gè)長(zhǎng)期的問(wèn)題，有的可能需要幾年以后才能暴露出來(lái)，所以編制自然資源負(fù)債表不是一蹴而就，需要探索和實(shí)驗(yàn)，就像當(dāng)年研究綠色GDP 那樣，會(huì)遇到很多困難和問(wèn)題，特別是數(shù)據(jù)的來(lái)源、采用的技術(shù)方法、核算的口徑等等。環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師王金南研究員說(shuō)，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)，可以先注重實(shí)物量資產(chǎn)負(fù)債表核算，同時(shí)區(qū)分存量核算和增量核算。

2.1 啟動(dòng)基礎(chǔ)性工作，從自然資源產(chǎn)權(quán)確定開(kāi)始

習(xí)近平總書(shū)記在《決定》中強(qiáng)調(diào)指出，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。首先要對(duì)自然資源進(jìn)行登記確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，然后明確權(quán)利責(zé)任，進(jìn)行有效監(jiān)管。不能既是自然資源資產(chǎn)的所有者、使用者，同時(shí)又是自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管者。對(duì)土地、礦藏、森林、草原等通過(guò)生產(chǎn)能產(chǎn)生價(jià)值，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的純自然資源，把所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)賦予保護(hù)著和生產(chǎn)者;產(chǎn)權(quán)不好界定的生態(tài)系統(tǒng)和居住環(huán)境的環(huán)境資源，如空氣、水資源、污染物排放等，可以不考慮所有權(quán)，主要從占有權(quán)、使用權(quán)角度來(lái)確定。

2.2 建立統(tǒng)計(jì)核算體系

自然資源資產(chǎn)核算非常復(fù)雜，不是一下就能出臺(tái)一個(gè)計(jì)算公式或核算模式。首先涉及到如何對(duì)自然資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)的問(wèn)題，也就是如何計(jì)算它的價(jià)值。一是從自然資源資產(chǎn)存量進(jìn)行核算，在記錄期內(nèi)，核算自然資源資產(chǎn)數(shù)量的增減和質(zhì)量好壞的變化。在資產(chǎn)實(shí)物量核算的基礎(chǔ)上，利用價(jià)值評(píng)估對(duì)自然資源資產(chǎn)的實(shí)物存量進(jìn)行貨幣價(jià)值評(píng)估，反映自然資源資本總值。二是從自然資源資產(chǎn)提供的生態(tài)產(chǎn)品來(lái)核算。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算同樣以生態(tài)產(chǎn)品實(shí)物量核算為基礎(chǔ)，對(duì)有形生態(tài)產(chǎn)品和無(wú)形生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行貨幣價(jià)值核算。三是把通過(guò)自然資源資產(chǎn)存量評(píng)估出的自然資源資本總值，與生態(tài)產(chǎn)品核算的價(jià)值相加得到了生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)總值。

2.3 由淺入深，由易而難，建立綜合考核辦法

自然資源資產(chǎn)涵蓋土地、森林、礦產(chǎn)、河流、濕地、海洋等，有些核算起來(lái)是一個(gè)非常龐大的工程，但有些就簡(jiǎn)單一些。如土地，每個(gè)地區(qū)都有土地面積，開(kāi)發(fā)面積，并且國(guó)家也有土地使用紅線，有現(xiàn)成的數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)起來(lái)并不困難;又譬如森林，有多少林地面積，林業(yè)資產(chǎn)，這些好統(tǒng)計(jì)，也便于考核。關(guān)鍵是生態(tài)資源，核算起來(lái)就比較復(fù)雜，考核就比較難。國(guó)家可以出臺(tái)統(tǒng)一的核算、考核標(biāo)準(zhǔn)。目前我們可以行動(dòng)起來(lái)，從簡(jiǎn)單易行的單項(xiàng)考核開(kāi)始，逐漸過(guò)渡到綜合考核。

3 高度重視自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)

3.1 提高認(rèn)識(shí)，形成共識(shí)

然資源資產(chǎn)負(fù)債表的提出，是一種制度創(chuàng)新。由各種項(xiàng)目的綜合列表組成的自然資源負(fù)債表，作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的依據(jù)，將會(huì)成為一種制度選擇。為官一任，造福一方，片面追求GDP，不顧生態(tài)環(huán)境竭澤而漁式發(fā)展已經(jīng)成為過(guò)去?？吹搅诵乱粚弥醒胝l(fā)展經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的決心。對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有了切實(shí)可行的探索性標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 實(shí)事求是，科學(xué)合理制定細(xì)則

一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門(mén)、一個(gè)單位的負(fù)責(zé)人，要好好核算自己的家底，實(shí)事求是，科學(xué)合理布局發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保護(hù)資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。自己有多少資源，創(chuàng)造的財(cái)富和效益能消耗多少資源，執(zhí)政期滿還能留下多少資源，自然資源負(fù)債表是正的還是負(fù)的，每個(gè)“當(dāng)家人”都要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，謀劃自己的執(zhí)政藍(lán)圖。

3.3 離任審計(jì)，責(zé)任終身追究

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表這筆賬算好了，就能形成對(duì)官員的有效制約，官員在思想上重視了，就不會(huì)再放任有些企業(yè)的污染式發(fā)展。自然資源負(fù)債表絕不僅僅是一張簡(jiǎn)單的表格，它是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的基礎(chǔ)和依據(jù)。表格變化是正的，說(shuō)明任期的自然資源資產(chǎn)是增值的，地方政府的生態(tài)政績(jī)是正的;反之就是破壞了生態(tài)文明，不能提拔重用，要摘“烏紗帽”。同時(shí)要關(guān)注新的自然資源資產(chǎn)質(zhì)量上的變化，如空氣、水、土壤等資源環(huán)境質(zhì)量變化。有的官員在任時(shí)對(duì)環(huán)境的惡劣影響短期沒(méi)有反應(yīng)，隨著時(shí)間的推移，問(wèn)題將一個(gè)一個(gè)顯現(xiàn)。離任審計(jì)，終生追究將成為損壞環(huán)境官員的終生夢(mèng)魘。

4 思考與展望

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消耗自然資源的考量表，對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)和公園式國(guó)家，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有里程碑作用。如何編制好自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，還需要一個(gè)研究和探索的過(guò)程，還有很長(zhǎng)的路要走，因?yàn)槭澜缟线€沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。但我們可以借鑒綠色GDP 探索的經(jīng)驗(yàn)。況且，這幾年我們對(duì)資源環(huán)境的核算方面，作了一些探索和實(shí)驗(yàn)。(1)中國(guó)森林資源核算完成了第一次試算，形成了中國(guó)第一份森林資源核算研究報(bào)告;(2)水資源核算取得了實(shí)質(zhì)性研究進(jìn)展，編制出中國(guó)第一份水資源核算研究報(bào)告;(3)針對(duì)環(huán)境污染的環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算在2006年第一次發(fā)布數(shù)據(jù)報(bào)告之后，每年都在繼續(xù)進(jìn)行，并將研究范圍擴(kuò)展到環(huán)境保護(hù)支出統(tǒng)計(jì)框架的開(kāi)發(fā)方面。我們深信，有黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有一大批有識(shí)之士的共同努力，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園的目標(biāo)一定會(huì)實(shí)現(xiàn)。我們相信，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)一定會(huì)早日實(shí)現(xiàn)。

［1］夏光，解讀《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》. http://politics.people.com.cn.

［2］駱建華，解讀《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》. 中國(guó)環(huán)境報(bào)，2013，11，25.

［3］王金南，解讀《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》. 中國(guó)環(huán)境報(bào)，2013，11，25.

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